Tipos diferenciados del IBI y umbrales de valor catastral: improcedencia de declarar la nulidad de pleno derecho de liquidaciones firmes por la vía del art. 217 LGT

TSJ Aragón , 25-05-2026
, nº 263/2026, rec.811/2025,  

Pte: Galindo Morell, Pilar

ECLI: ES:TSJAR:2026:860

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Zaragoza se dictó, con fecha 22 de julio de 2025, sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo ordinario número 226/2024, contra la resolución del Ayuntamiento de Zaragoza, de fecha 21 de junio de 2024, por la que se acuerda la inadmisión a trámite de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones del impuesto sobre Bienes Inmuebles de los ejercicios 2020 a 2023 y relativas al inmueble con referencia catastral 4738712XM8143H0001ZW, expediente núm. 15698/2024.

Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso por en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y dado traslado a la parte demandada esta formuló, igualmente en tiempo y forma, alegaciones oponiéndose a dicho recurso.

Remitidas las actuaciones a esta Sala y turnadas a esta Sección Segunda se celebró la votación y fallo el día 28 de abril de 2026.

Por proveído de fecha 30 de abril se acordó la suspensión del plazo para dictar sentencia y se concedió a las partes, al amparo de lo previsto en el artículo 33 LJCA, un plazo común de diez días para que formularan las alegaciones que tuvieran por conveniente sobre una posible inadmisibilidad del recurso por razón de la cuantía, con el resultado que es de ver en autos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Es objeto de la presente alzada la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Zaragoza de fecha 22 de julio de 2025, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo ordinario número 226/2024, contra la resolución del Ayuntamiento de Zaragoza, de fecha 21 de junio de 2024, por la que se acuerda la inadmisión a trámite de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones del impuesto sobre Bienes Inmuebles de los ejercicios 2020 a 2023 y relativas al inmueble con referencia catastral 4738712XM8143H0001ZW, expediente núm. 15698/2024.

En el suplico de la demanda se instó el dictado de una sentencia por la que estimando el recurso se anule la resolución de la Agencia Municipal Tributaria por la que se desestima la solicitud de devolución de ingresos indebidos por la ilegal liquidación de la tarifa especial del Impuesto sobre Bienes, así como la liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles girada en su día, con imposición de costas.

Tras una exposición de los antecedentes de hecho, de la resolución impugnada y de las pretensiones de la parte, la sentencia de instancia razona que la cuestión a analizar es la legalidad de la resolución administrativa en cuanto a la declaración de inadmisión a trámite de la declaración de nulidad de pleno derecho de las referidas liquidaciones tributarias, cuestión ya ha sido objeto de pronunciamiento por los juzgados de lo contencioso-administrativo reproduciendo lo argumentado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 en el procedimiento ordinario núm. 300/2023.

Sobre la alegación de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones de los ejercicios impugnados por la ilegalidad de la Ordenanza Fiscal núm. 2 del IBI del Ayuntamiento de Zaragoza afirma que no procede analizar si la Ordenanza Fiscal es o no contraria a la Ley, tal y como se indica en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que transcribe, en concreto la sentencia 1636/2020, según la cual la mera solicitud de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo no permite que se analice la legalidad de la Ordenanza Fiscal que aplica dicho acto.

Sostiene que la revisión de oficio de actos administrativos firmes debe basarse en vicios de nulidad específicos y no como resultado de la nulidad de una disposición general. De acuerdo con la legislación, incluso si se revisa la disposición general, los actos firmes que aplicaron esa disposición deben mantenerse vigentes, salvo en circunstancias excepcionales, por lo tanto, la revisión de oficio de actos aplicativos requiere examinar si dichos actos presentan vicios de nulidad autónomos, independientemente de la nulidad de la disposición general aplicada.

Respecto de la obligación de notificar las listas cobratorias o padrones fiscales en las que consten las liquidaciones tributarias de cada contribuyente razona que la actora tuvo pleno conocimiento de las liquidaciones tributarias y de las correspondientes cuotas tributarias, lo que excluye la alegación de indefensión con base al apartado a del artículo 217 LGT, y sostiene que las alegaciones de la parte recurrente no encajan en la idea de la nulidad de pleno derecho respecto de las notificaciones de las liquidaciones tributarias una vez emitidas.

Entiende que no existe la vulneración de derechos fundamentales y de indefensión invocada por la entidad actora al haber sido debidamente notificada la liquidación o carta de pago, tal como acredita la documental que aporta (recibos de adeudo por domiciliación).

Considera que ello supone que la actora tuvo pleno conocimiento de las liquidaciones tributarias y de las correspondientes cuotas tributarias, lo que excluye la alegación de indefensión del apartado a) del artículo 217 de la Ley 58/200.

En cuanto a la nulidad por vulneración del motivo previsto en el apartado e) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria "por haber sido dictadas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados" manifiesta que, no existe dicha vulneración si resulta que ha sido debidamente notificada la liquidación o carta de pago, tal como acredita la documental que aporta (recibos de adeudo por domiciliación). La actora tuvo pleno conocimiento de las liquidaciones tributarias y de las correspondientes cuotas tributarias, lo que excluye la alegación de indefensión (infracción del apartado a) del artículo 217 LGT.

Y concluye que la inadmisión a trámite del procedimiento de nulidad instado por la actora frente al Ayuntamiento de Zaragoza se considera ajustada a Derecho por cuanto no se aprecia que la actuación de la Administración infrinja el ordenamiento jurídico y por ello, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 47 y 48 Ley 39/2015 de 1 de octubre, no debe ser declarada nula, ni anulada.

La resolución de la presente alzada requiere la identificación de los siguientes antecedentes, que se reflejan en la resolución municipal recurrida:

a- Con fecha 7 de febrero de 2020 fue aprobado por resolución de la titular de la Agencia Municipal Tributaria el Padrón del IBI de 2020, el cual fue expuesto al público en BOP de Zaragoza n.º 1119 de 14 de febrero de 2020. Los umbrales de tipos diferenciados fueron concretados el 6 de febrero de 2020 y publicados también el 14 de febrero de 2020 en BOPZ nº 1120.

Con fecha 4 de febrero de 2021 fue aprobado por resolución de la titular de la Agencia Municipal Tributaria el Padrón del IBI de 2021, el cual fue expuesto al público en BOP de Zaragoza n.º 1011 de 15 de febrero de 2021. Los umbrales de tipos diferenciados fueron concretados el 4 de febrero de 2021 y publicados también el 15 de febrero de 2021 en BOPZ nº 1012.

Con fecha 4 de febrero de 2022 fue aprobado por resolución de la titular de la Agencia Municipal Tributaria el Padrón del IBI de 2022, el cual fue expuesto al público en BOP de Zaragoza n.º 723 de 11 de febrero de 2022. Los umbrales de tipos diferenciados fueron concretados el 7 de febrero de 2022 y publicados también el 11 de febrero de 2022 en BOPZ nº 724.

Con fecha 8 de febrero de 2023 fue aprobado por resolución del titular de la Agencia Municipal Tributaria el Padrón del IBI de 2023, el cual fue expuesto al público en BOP de Zaragoza n.º 933 de 13 de febrero de 2023. Los umbrales de tipos diferenciados fueron concretados el 6 de febrero de 2023 y publicados en BOPZ nº 1280 de 13 de febrero de 2023.

b- Al inmueble con la referencia catastral indicada se le aplicó en los ejercicios 2020 a 2023 el tipo diferenciado detallado, según el uso indicado por la Gerencia Regional de Catastro.

c- En la reclamación formulada por la interesada ante el Ayuntamiento de Zaragoza se solicitó:

1). La devolución de ingresos indebidos al amparo de lo señalado en el artículo 221.3 LGT y que sean declaradas nulas de pleno derecho las liquidaciones del IBI, en base a que incurren en supuestos de nulidad previstos en el artículo 217 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-

2).- Y, consecuentemente, que se proceda a declarar nulo de pleno derecho el artículo 12.3 de la ordenanza fiscal del IBI del Ayuntamiento de Zaragoza.

En concreto basaba en la nulidad de pleno derecho con base los apartados a) y e) del artículo 217.1 LGT:

"a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados".

d.- La resolución impugnada de fecha 21 de junio de 2024 desestima la petición al no concurrir los estrictos requisitos establecidos en el artículo 217.1 de la misma, en el que no se contemplan las causas alegadas al carecer manifiestamente de fundamento y ser las liquidaciones firmes.

El escrito de apelación reproduce las alegaciones sostenidas en la vía administrativa y en la instancia, y se opone a los pronunciamientos de la sentencia de instancia con base a los siguientes razonamientos:

(i) Señala que no se reclama en el suplico la nulidad de la Ordenanza Fiscal n nº 2, sino la nulidad de los actos de liquidación por infracción directa de la Ley aplicable.

Entiende que el artículo 12 de la Ordenanza Fiscal del IBI de Zaragoza que establece la aplicación de los tipos impositivos diferenciados al no fijar y concretar los umbrales de valor catastral a partir de los que será de aplicación los tipos impositivos diferenciados y delegar dicha función al órgano tributario del Ayuntamiento una vez conocidos los padrones catastrales, está otorgando dicha potestad y facultad de concreción de umbrales dentro del intervalo 0 a 10 % de inmuebles de mayor valor catastral a un órgano tributario ajeno al pleno municipal y que carece de ella, prescindiendo a su vez del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, defiende la conculcación del procedimiento legalmente establecido en el artículo 16.2 del TRLHL, que estable que el umbral del tipo impositivo se determinara de forma definitiva en la ordenanza fiscal por parte del pleno del Ayuntamiento.

(ii) Las liquidaciones de IBI son nulas de pleno derecho, al incumplir el Ayuntamiento de Zaragoza con su deber y obligación de notificar dichas liquidaciones tributarias, previsto en la LGT y en el propio Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales.

En concreto, el Ayuntamiento de Zaragoza para los ejercicios impugnados, no ha notificado las liquidaciones tributarias de manera individualizada, ni colectiva, a la entidad apelante.

La Ley General Tributaria en su artículo 102.3 prevé la posibilidad de que, en los tributos de cobro periódico, los ayuntamientos notifiquen las sucesivas liquidaciones de manera colectiva mediante edictos que así lo adviertan. Sin embargo, aduce que esta notificación no se produce por parte del Ayuntamiento de Zaragoza en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, tal y como se ha fundamentado a lo largo del procedimiento, confundiendo e intentando sustituir el Ayuntamiento de Zaragoza la publicación de documentos administrativos que únicamente contienen elementos catastrales, valor catastral, titular y referencia catastrales como son el Padrón Catastral y que además no son de obligada publicación, con la notificación colectiva tributaria de listas cobratorias o padrones fiscales prevista en la Ley General Tributaria para los tributos de cobro periódico.

De lo alegado deriva que las liquidaciones de IBI giradas por el Ayuntamiento de Zaragoza incurren en supuesto de nulidad de pleno derecho al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, en este caso el deber de notificación de la liquidación, y generando a su vez indefensión al contribuyente que no puede conocer de manera oficial en tiempo y forma la liquidación y hacer uso de los plazos de recurso legalmente previstos.

Subsidiariamente entiende que procederá la revocación del acto recurrido, debiendo la Administración decidir sobre esta solicitud.

Expone que no se solicitó en vía administrativa de forma aislada la revocación de la liquidación, sino que se solicita la devolución de ingresos indebidos, y como mecanismo de tal devolución de ingresos indebidos se solicita la revocación de la liquidación. Apoya tal en la sentencia del Tribunal Supremo (Sección 2ª) núm. 1633/2023 de 5 diciembre, ECLI:ES: TS:2023:5265. Y en el mismo sentido en la sentencia núm. 154/2022, de 9 de febrero de 2022, dictada en recurso de casación núm. 126/2019

La corporación municipal se opone al recurso y sostiene el acierto de la resolución impugnada.

Como óbice procesal se aduce que la cuantía del recurso contencioso administrativo se fijó en 101.693,44 € resultado de la suma de las cuatro liquidaciones de 25.423,36 € cada una cuya devolución se pretende, de lo que deduce que, en aplicación del artículo 81.1 a), para acceder al recurso de apelación la cuantía queda determinada por cada una de las liquidaciones y en este caso ninguna de ellas supera los 30.000 €.

En cuanto al fondo, defiende que no concurre la causa de nulidad por haberse vulnerado derechos susceptibles de amparo constitucional ni haber vulnerado el procedimiento legalmente establecido; tampoco por la supuesta ilegalidad de la Ordenanza, ni por la supuesta ausencia de notificación de las liquidaciones, ni por la supuesta delegación de potestades en la Agencia Municipal Tributaria para establecer el porcentaje de inmuebles dentro de un intervalo ni para establecer el umbral del valor catastral a partir del cual aplicar el tipo agravado del impuesto y, por tanto, la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de las liquidaciones de IBI, firmes y consentidas, es conforme a Derecho al no poder encuadrarse en ninguna de las causas de nulidad previstas en el artículo 217.1 LGT.

Con carácter previo la Sala debe pronunciarse acerca de la indebida admisión del recurso de apelación por razón de la cuantía al amparo del artículo 81.1.a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que excluye del recurso de apelación las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo cuya cuantía no exceda de 30.000 €.

A la vista de las alegaciones de las partes es cierto, y reconocido por la propia entidad apelante, que el acto administrativo engloba cuatro liquidaciones del Impuesto de Bienes Inmuebles y que ninguna de ellas alcanza la cuantía de 30.000 euros, si bien no lo es menos que para dirimir el recurso se analiza y se alega el ajuste del artículo 12 de la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI al ordenamiento jurídico, como conoce esta Sala al resolver numerosas apelaciones sobre idéntico acto administrativo, por lo que entendemos procedente entrar a analizar el fondo de la cuestión planteada.

Planteado el debate en los términos expuestos, se alza la entidad apelante contra la sentencia que confirma la resolución municipal de inadmisión a trámite de la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones por el concepto de IBI fundando su petición en la ilegalidad del artículo 12.3 de la Ordenanza Fiscal núm. 2 al entender que vulnera el artículo 72.2 del TRLRHL.

El tipo de gravamen diferenciado se aplicará como máximo al 10 por ciento de los inmuebles del término municipal, que para cada uso tengan mayor valor catastral. Cuando los inmuebles tengan atribuidos varios usos se aplicará el tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal.

Los umbrales de valores catastrales se concretarán una vez la Gerencia Regional del Catastro de Aragón Zaragoza remita el Padrón de IBI de Urbana para el ejercicio en curso.

En el caso de que en el intervalo 0-10% de unidades urbanas por uso de construcción con mayor valor catastral, coincidan más de una unidad urbana con el mismo valor catastral, de forma que el conjunto superara el 10% de unidades por uso, se reducirá el umbral hasta el valor catastral asociado a una unidad urbana o a un conjunto de elles que determinen un número de unidades con mayor valor, inferior al 10% de la totalidad de unidades por uso de construcción".

Es preciso recordar que el objeto de este litigio no son las liquidaciones tributarias del IBI de forma directa, sino la resolución de la Agencia Municipal Tributaria que inadmitió a trámite la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de aquellas. Al tratarse de liquidaciones que han ganado firmeza por no haber sido recurridas en tiempo y forma, el procedimiento de nulidad previsto en el artículo 217 LGT constituye un cauce extraordinario basado en causas tasadas y de interpretación estricta.

Una adecuada solución de la cuestión sometida a nuestra consideración exige hacer una breve referencia a la doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del TS sobre el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el referido precepto.

La STS 488/2018- ECLI:ES:TS: 2018:488-, de 19 de febrero de 2018, constata que se trata de un procedimiento excepcional, que únicamente puede seguirse por alguno de los tasados supuestos contemplados en el artículo 217.1 LGT ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013, casación 6165/2011, FJ 3º; ES: TS:2013:3083) y debe ser abordado con talante restrictivo (vid. sentencia de 18 de diciembre de 2007, FJ 6º).

La sentencia de 14 de mayo de 2019 - ROJ: STS 1700/2019 - ECLI:ES:TS: 2019:1700 - analiza la doctrina sobre la revisión de los actos tributarios firmes y las potestades del órgano judicial para acordarla que puede resumirse en los siguientes términos:

a) El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados en el apartado 1 del artículo 217 LGT), expulsar del ordenamiento jurídico aquellas decisiones que, no obstante, su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del ordenamiento jurídico ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 122/2016).

b) Tal procedimiento sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando ésta es vulnerada de manera radical, lo que obliga a analizar la concurrencia de aquellos motivos tasados "con talante restrictivo" ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 6165/2011).

c) La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el tantas veces citado artículo 217, de manera que -dada la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente- "la revisión de oficio no es remedio para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de pleno derecho" ( sentencia de 14 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007).

Por su parte la STS, Contencioso sección 2 del 18 de diciembre de 2023 - ECLI:ES:TS:2023:5720 - recuerda lo declarado en la sentencia núm. 871/2021, de 17 de julio (rec. casación 1123/2020) que reproducimos:

"La acción de nulidad de pleno derecho de los actos firmes y su atacabilidad, en el campo general del Derecho Administrativo, posee carácter excepcional; el instituto de la firmeza del acto tiene como fin primordial procurar la estabilidad del sistema y certeza en las relaciones jurídicas surgidas de la actuación administrativa, bajo la protección del principio de seguridad jurídica y eficacia de la actuación administrativa, a la que acompaña la presunción de legalidad de dicha actuación. El propio sistema establece los contrapesos para evitar situaciones indeseadas y perjudicar los intereses legítimos de los ciudadanos, estableciendo los mecanismos de revisión previstos legalmente en el sistema de los recursos ordinarios contra la actuación administrativa desfavorable; cuando se han cumplido los requisitos formales y garantizado el derecho de los ciudadanos y estos consienten y adquiere firmeza la actuación administrativa, se produce su intangibilidad. Razones que hacen que la acción de nulidad de pleno derecho sea excepcional y por causas no sólo estrictas sino también de interpretación restrictiva.

En el ámbito tributario el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho se regula en el art. 217 de la LGT , que a diferencia del de revocación puede no sólo iniciarse de oficio, sino también instarse a iniciativa del interesado contra actos -aparte de las resoluciones de los órganos económico administrativos- que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, y sólo y exclusivamente en alguno de los supuestos que de forma tasada se recoge en su apartado 1.

En la línea que apuntamos se ha pronunciado numerosísimas veces este Tribunal, valga como referencia, por su proximidad temporal, la sentencia de 18 de mayo de 2020, rec. cas. 2596/2019 , en la que se dijo que: "La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria , de manera que -dada la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente- 'la revisión de oficio no es remedio para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de pleno derecho" ( sentencia de 14 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007 )".

La nulidad radical se hizo descansar por la entidad demandante, tanto en la instancia como en la presente alzada, en la vulneración amparada en la letra e): «Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido» y en la letra a): «Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional» (en particular, el derecho a la tutela judicial efectiva por ausencia de notificación válida) del artículo 217 LGT.

Procede analizar en la presenta alzada únicamente las alegaciones acerca del ajuste al ordenamiento jurídico del artículo 12 de la Ordenanza Fiscal, al señalar la apelante que el TRLHL, en el artículo 72.4, señala el porcentaje del 10% como máximo (por lo que podrá modularse en vía de gestión), por lo que el umbral de valor tiene que ser cierto y concreto, determinado en la Ordenanza, sin admitir modulaciones o "concreciones, y defiende la nulidad radical de las liquidaciones firmes por considerar que las mismas habían sido dictadas "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", de modo que concurriría, a entender de la apelante, el supuesto previsto en el artículo 217.1.e) de la Ley General Tributaria.

Sobre la causa de nulidad del apartado e) del art. 217.1 LGT invocada profundiza la sentencia 9 de junio de 2011, rec., cas. 5481/2008, en la que se declara: "Por su parte, el apartado e) del referido artículo 217.1 recoge como supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, el de "que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados".

La doctrina que emana de la jurisprudencia reiterada reseñada es que la acción de nulidad por aplicación de lo previsto en el apartado e) únicamente puede prosperar en los casos en que se prescinde total y absolutamente del procedimiento establecido, situación a la que cabe equiparar aquélla en la que se ha seguido un procedimiento distinto del previsto por la Ley (y aun en este caso, limitando la posibilidad declarar la nulidad a que en el procedimiento en realidad seguido no se hayan cumplido los trámites que corresponderían al establecido legalmente y omitido); o cuando se haya prescindido de un trámite esencial".

Ello implica que, para que concurra este supuesto, es necesario que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento legalmente establecido, establecido en el artículo 17 y 77 TRLHL y 117 LGT, y que deriva de lo señalado en los artículos 16 y 72.4 del TRLHL, de suerte que no basta que se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento, pues la locución adverbial "total y absolutamente" recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero o de un modo terminante del procedimiento fijado en la Ley, exigencia que se comprende por la trascendencia que comporta para la seguridad jurídica la invalidez radical del acto.

La entidad anuda dicha infracción al no fijar y concretar el referido artículo 12 de la Ordenanza fiscal IBI de Zaragoza los umbrales de valor catastral a partir de los que será de aplicación los tipos impositivos diferenciados y delegar dicha función al órgano tributario del Ayuntamiento una vez conocidos los padrones catastrales, por lo que se está otorgando dicha potestad y facultad de concreción de umbrales dentro del intervalo 0 a 10 % de inmuebles de mayor valor catastral, a un órgano tributario ajeno al pleno Municipal y que carece de ellas, prescindiendo a su vez del procedimiento legalmente establecido y haberse producido una mutación o alteración esencial del procedimiento de liquidación.

No cabe apreciar la causa de nulidad del artículo 217.1.e) LGT relativa a la omisión del procedimiento legalmente establecido, como así ha sido apreciado por la sentencia. Consta en el expediente que la Administración Municipal siguió los pasos reglados: emisión de informes técnicos, aprobación del Padrón, publicación de umbrales y fijación del periodo de cobro en el BOPZ. La metodología aplicada para el cálculo del tipo diferenciado respeta el límite legal del 10% anual de mayor valor catastral, ajustándose a la normativa vigente.

Las liquidaciones cuya nulidad se pretende no resultan revisables por la discrepancia en la norma que las sustenta, aprobada conforme al procedimiento legal, publicada y no impugnada ni en tiempo ni en forma, lo contrario supondría una quiebra del principio de seguridad jurídica.

Al no apreciarse indicios racionales de nulidad de pleno derecho, la actuación de la Administración se estima correcta y al haberlo apreciado así la sentencia de instancia, procede su confirmación.

A mayor abundamiento, por lo que respecta a la alegación de falta de fijación por el Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza del umbral de valor de usos de los bienes inmuebles a los que se debe aplicar el tipo diferenciado de la ordenanza fiscal, debemos estar a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en tres sentencias, todas ellas, de 7 de junio de 2024, núm. 1008, 1009 y 1010 de 2024, rec. 892, 896 y 907/2023, respectivamente.

El supuesto examinado por el Tribunal Supremo era similar al que ahora nos ocupa respecto a la controversia referente a la aplicación del art. 72.4 TRLHL, si bien con la importante singularidad de que allí se examinaba una reclamación interpuesta en plazo contra la liquidación del IBI girada por el Ayuntamiento de Fuenlabrada: en concreto, la sociedad recurrente reprochaba que la ordenanza del Ayuntamiento de Fuenlabrada no determinaba el porcentaje máximo de inmuebles urbanos a los que serían de aplicación los tipos diferenciados, lo que conllevaba la omisión del establecimiento de un elemento que la parte consideraba esencial para la configuración del tipo de gravamen diferenciado, pues, en su criterio, sería necesario no solo la fijación de los umbrales de valor catastral a efectos de aplicación del tipo diferenciado por uso, sino, además, el establecimiento del porcentaje de hasta el 10 por ciento máximo que resultaría aplicable, de manera que la omisión de este último inhabilita la aplicación de los tipos diferenciados.

Y en respuesta a estas alegaciones, en las sentencias se vierten los siguientes razonamientos y precisiones:

--La previsión del art. 72.4 TRLHL de que "dichos tipos solo podrán aplicarse, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso tengan mayor valor catastral", establece un límite que opera en la fase aplicativa.

--La norma no requiere que se fijen dos criterios de aplicación de los tipos incrementados, uno que sería el umbral de valor catastral y otro que sería un determinado porcentaje, como máximo de hasta el 10 por ciento, pero eventualmente inferior.

--Lo que exige la ley es que estos tipos diferenciados, por razones de seguridad jurídica, operen sobre una base imponible determinada, el valor catastral a estos efectos, que resulte predeterminado en la ordenanza fiscal mediante la fijación del correspondiente umbral de valor catastral referido a cada uso que admiten estos tipos incrementados.

--Y ese valor catastral que constituye el umbral de valoración no podrá ser de aplicación a un número de inmuebles superior al que represente, como máximo, el 10 por ciento de los inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tengan mayor valor catastral.

--Por tanto, es un límite que opera en la fase aplicativa del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, pues al formar el padrón y la correspondiente lista cobratoria (art. 77, 5 y 6 TRLHL) el órgano gestor deberá ordenar los bienes inmuebles en el correspondiente uso por valor catastral decreciente, y aplicar dicho límite al 10 por ciento de mayor valor como máximo.

-- Ello no supone conferir al órgano de gestión facultad discrecional alguna, sino la obligación de aplicar el límite legal, es decir, no puede optar por aplicar un tipo inferior al diferenciado si el inmueble que iguala o supera el umbral de valoración, se encuentra en ese rango del 10 por ciento como máximo.

--Por tanto, no es un requisito del establecimiento e imposición de tipos diferenciados que se establezca un porcentaje máximo concreto, de hasta el 10 por ciento, ni existe vulneración del art. 72.4 TRLHL por no establecer la Ordenanza un determinado porcentaje máximo de aplicación.

Y se concluye por el TS:

"La conclusión de todo lo argumentado nos lleva a establecer como criterio interpretativo que el establecimiento de tipos diferenciados de gravamen en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, previsto en el art. 72.4 TRLHL, no exige que la ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la que el ayuntamiento establezca tipos diferenciados -atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones-, establezca expresamente el porcentaje de bienes inmuebles urbanos a los que se aplicará dicho tipo, sino que basta con señalar el umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados, y es en la fase de aplicación donde deberá limitarse la aplicación del correspondiente tipo incrementado, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral".

La aplicación al caso de la anterior doctrina impone la desestimación de este motivo de impugnación, porque el art. 12.3 de la Ordenanza se atiene y da cumplimiento a la previsión del art. 72.4 TRLHL que permite la aplicación de los tipos diferenciados "como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral", y en cumplimiento de dicho precepto legal, la ordenanza enumera el código y uso concreto de los inmuebles a los que aplica un tipo diferenciado, indica el valor catastral o umbral de cada uno de los usos y señala el gravamen diferenciado correspondiente.

Y en la fase aplicativa, tras la aprobación del padrón del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana correspondiente a los ejercicios 2020, 2021, 2022 y 2023 la Oficina de Gestión Tributaria, partiendo de tales usos, umbrales y tipos, concreta el total de inmuebles correspondientes a cada uso según el padrón, y fija el número de inmuebles -inferior al 10% - a los que resultan de aplicación los tipos de gravamen diferenciados. Como señala el Tribunal Supremo, "Ello no supone conferir al órgano de gestión facultad discrecional alguna, sino la obligación de aplicar el límite legal"

A esta conclusión no se opone el hecho, como se alega, de que en la Ordenanza Fiscal nº 2 de 2024 se haya modificado la redacción del art. 12.3 suprimiendo la mención "como máximo" contenida en la de años precedentes; ni la nueva redacción, ni la antigua contravienen el art. 72.4 TRLHL. Y tampoco desvirtúa la anterior conclusión el dictado de sentencias del TSJ de Madrid (por todas, STSJ Madrid (Contencioso), sec. 9ª, S 02-11-2021, nº 774/2021, rec. 440/2021) en las que, examinando ordenanzas fiscales distintas a la de Zaragoza, se sostiene un criterio diferente del que se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2024, rec. 896/2023, que ha sido ya analizada y que entendemos de aplicación al recurso que examinamos.

Respeto a la pretensión de revocación invocada por la entidad apelante, como subsidiaria, no procede la estimación de la misma pues de la sentencia del Tribunal Supremo núm. 1633/2023, de 5 de diciembre, en la que basa el apelante la pretensión de revocación, no se extrae la conclusión a la que llega, sino que en esta se afirma los siguiente:

"En el procedimiento de devolución de ingresos indebidos, en el que se inserta el art. 221.3, la revocación posee carácter instrumental, no cabe acumular en un único procedimiento la revocación y la devolución de ingresos indebidos. O estamos ante un procedimiento de devolución de ingresos indebidos, o ante un procedimiento de revocación. En aquel el interesado posee acción y posee, en consecuencia, facultad para solicitar el inicio del procedimiento de devolución de ingresos indebidos, derecho reconocido jurídicamente que lleva aparejado el derecho a la impugnación de una resolución que afecte a sus intereses y, en definitiva, el reconocimiento del derecho a la devolución de los ingresos indebidos, artº 15.1.b) del Real Decreto 520/2005 , " El derecho a obtener la devolución de ingresos indebidos podrá reconocerse... en un procedimiento especial de revisión".

Cuando se pretende la devolución de ingresos indebidos, la revocación legalmente, art. 221.3, posee carácter instrumental. La propia ley, art. 221.1, prevé expresamente que el procedimiento se iniciará de oficio o a instancia del interesado; se les reconoce el derecho a los interesados para instar el procedimiento de devolución de ingresos indebidos, estableciéndose legalmente el cauce previo de la revocación, u otros de los dispuestos en el art. 221.3. La Administración tiene la obligación de iniciar, tramitar y resolver, por ser un deber impuesto legalmente, no le corresponde una potestad exclusiva y excluyente de iniciar la revocación promovida por el interesado, so pena de frustrar ilegítimamente los derechos de quien efectuó, o pudo efectuar, un ingreso indebido, bastaría que la Administración se negara, en el seno de un procedimiento de devolución de ingresos indebidos, a iniciar la revocación para impedir siquiera dilucidar si existe o no derecho a la devolución de lo ingresado indebidamente, y con ello el legítimo acceso al control judicial con vulneración del principio constitucional de tutela judicial efectiva; buen ejemplo de ello es el caso que nos ocupa.

Ya dijimos en la sentencia de 18 de mayo de 2020, rec. cas. 1665/2019 , referido a los supuestos de nulidad, aunque oportuna también para los de revocación, que "Evidentemente, debe ahora entrar en juego en la presente casación no solo ese artículo 221 de la Ley General Tributaria , sino también el artículo 217.1.a) del propio texto legal porque ambos son los que justifican la razón de decidir del órgano a quo... (...).

Tratándose de liquidaciones firmes -como ahora sucede- el precepto que resulta de aplicación cuando el contribuyente pretende obtener la devolución de lo que ingresó en aplicación de aquéllas es el artículo 221.3 de la Ley General Tributaria "

Con base a lo dispuesto en la sentencia transcrita, lo que se afirma es la separación de procedimientos, el de revocación y el de devolución de ingresos indebidos; refuerza su distinción en el ámbito tributario y afirma el carácter instrumental de la primera.

Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso interpuesto.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, no procede hacer una expresa declaración de las costas por las dudas de derecho que presenta la cuestión controvertida en ninguna de las instancias.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

FALLO 

PRIMERO. - Desestimar el presente recurso de apelación número 811/2025 contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Zaragoza, de fecha 22 de julio de 2025, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo ordinario número 226/2024 deducido contra la resolución del Ayuntamiento de Zaragoza, de fecha 21 de junio de 2024, por la que se acuerda la inadmisión a trámite de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones del impuesto sobre Bienes Inmuebles de los ejercicios 2020 a 2023 relativas al inmueble con referencia catastral 4738712XM8143H0001ZW, que se confirma con los fundamentos que se desprenden de la presente resolución.

SEGUNDO. - No efectuar especial imposición de las costas causadas en ninguna de las instancias.

Contra la presente resolución podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Supremo por infracción de norma estatal o de la Unión Europea o recurso de casación ante este Tribunal por infracción de derecho autonómico, según lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio. Recurso que se preparará ante esta Sala, en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la resolución, por escrito que deberá cumplir los requisitos del artículo 89 del citado texto legal.

Así por esta sentencia, lo pronunciamos mandamos y firmamos.