¿Tienen derecho los empleados municipales a percibir una indemnización por jubilación anticipada?


TS - 14/12/2022

Se interpuso recurso de casación contra la resolución del ayuntamiento denegatoria de la solicitud de indemnización por jubilación anticipada de bombero.

La cuestión estriba en determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las corporaciones locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, da lugar a su percepción.

El TS, de acuerdo con su jurisprudencia, señala que las gratificaciones por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local.

En este caso concreto, no se había identificado ninguna norma de cobertura, y, por tanto, el acuerdo de la entidad local que establece una indemnización a los empleados municipales por jubilación anticipada resulta inválido.

Tribunal Supremo , 14-12-2022
, nº 1651/2022, rec.4539/2021,  

Pte: Requero Ibáñez, José Luis

ECLI: ES:TS:2022:4640

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de don Rubén, interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao el recurso contencioso-administrativo nº 298/2019, seguido por los trámites del procedimiento abreviado, contra la resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 29 de agosto de 2019 que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 28 de junio de 2019 de la Concejal-Delegada del Área de Gobernanza y Proyectos Estratégicos, denegatoria de solicitud de abono de la indemnización por jubilación, bombero.

Dicho recurso fue estimado por sentencia nº 19/2020, de 4 de febrero.

Frente a esta sentencia el Letrado del Ayuntamiento de Bilbao, en la representación que le es propia, interpuso el recurso de apelación nº 329/2020 ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que se tramitó y en el que se dictó sentencia desestimatoria nº 121/2021, de 6 de abril.

Notificada la sentencia, se presentó escrito por el Letrado del Ayuntamiento de Bilbao informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala, por auto de 26 de mayo de 2021, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados el Ayuntamiento de Bilbao como recurrente y don Rubén como recurrido, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 1 de junio de 2022, lo siguiente:

" Primero.Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 6 de abril de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso de apelación núm. 329/2020 .

" Segundo. Precisar que las cuestiones en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

" Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

"Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del R.D. legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos- Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso ex artículo 90.4 LJCA."

Por diligencia de ordenación de 2 de junio de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

El Letrado del Ayuntamiento de Bilbao evacuó dicho trámite mediante escrito de 13 de junio de 2022 en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas, y a los efectos del artículo 92.3.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), interesó, en resumen, que se estime el presente recurso de casación y, en consecuencia, se case y anule la sentencia impugnada dictándose una nueva por la que entrando a conocer el fondo del asunto, se fije la doctrina de la Sala en los términos que solicita y se deje sin efecto el fallo dictado en la instancia, declarándose la conformidad a Derecho de la resolución administrativa, con imposición a la parte demandante de las costas causadas en la primera instancia.

Por providencia de 22 de junio de 2022 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la representación procesal de don Rubén por los motivos expuestos en su escrito de 4 de septiembre de 2022.

Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 24 de octubre de 2022 se señaló este recurso para votación y fallo el 13 de diciembre de 2022, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL Y PRECEDENTES.

1. Como se anunciaba en el auto de admisión y así lo sabía la parte recurrente, esta Sala y Sección ya se ha pronunciado sobre la cuestión litigiosa en diversas sentencias, la última la sentencia 421/2022, de 5 de abril (recurso de casación 233/2020). Esa sentencia se remitía a la sentencia 344/2022, de 16 de marzo (recurso de casación 4444/2022), que, a su vez, se remitía a otras.

2. En estos dos precedentes la cuestión de interés casacional fue la misma: determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las corporaciones locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

JUICIO DE LA SALA.

1. La sentencia impugnada se basa en razonamientos idénticos a los que ya empleó la sentencia 443/2020, de 6 de noviembre (recurso de apelación 343/2020), casada y anulada por nuestra sentencia 421/2022. Además el escrito de recurso de casación y el de oposición -redactado bajo la misma defensa procesal- coinciden con lo razonado por las partes en el recurso de casación 233/2020.

2. De esta manera y por razones de seguridad jurídica, procede estar a lo ya razonado y resuelto en la sentencia 421/2022 y que seguidamente se reproduce:

" CUARTO .- La determinación del tipo de jubilación

" La respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

" El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".

" Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

" Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social , atendidas las razones que seguidamente expresamos.

" La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

" En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca . Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre . Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS).

" Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

" Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social , pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

" Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación , como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008 .

" La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

" Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

" En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

" QUINTO .- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

" La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020 ), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones - cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015 , n.º 2717/2016 , n.º 459/2018 y n.º 1183/2021 . (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984 , aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada" ".

3. Por cuanto antecede se estima el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y se desestima el recurso contencioso administrativo.

COSTAS.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA, en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

2. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo y apelación no se hace imposición por las dudas de Derecho que presenta el litigio.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Se estima el recurso de casación interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE BILBAO, contra la sentencia 121/2021, de 6 de abril de 2021, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación nº 329/2020, deducido, a su vez, contra la sentencia 19/2020, de 29 de enero, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Bilbao, en el recurso contencioso administrativo nº 298/2019, sentencias que se casan y anulan.

SEGUNDO.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del ahora recurrido, DON Rubén , contra la resolución, de 29 de agosto de 2019, de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao, que desestimó el recurso de reposición contra la resolución de 28 de junio de 2019, de la Concejal Delegada del Área de Gobernanza y Proyectos Estratégicos, denegatoria del cobro de la indemnización por jubilación voluntaria anticipada.

TERCERO.- No se hace imposición de costas en los términos previstos en el último Fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.