Tasa por aprovechamiento especial de bienes del dominio público: configuración del tipo impositivo


TS - 14/07/2021

Se interpuso por una mercantil recurso de casación contra la sentencia del TSJ que desestimaba su recurso contencioso-administrativo contra la ordenanza fiscal de un ayuntamiento reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos.

Con el recurso se pretende determinar si en los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia la utilidad que reporte el aprovechamiento, partiendo de que, a juicio de la Sala, estamos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y, en su caso, cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable a éste que debería reflejar la ordenanza.

El TS declara haber lugar al recurso de casación y reitera que en dichos supuestos, esto es, tratándose irrefutablemente de un caso de aprovechamiento especial, la tasa así configurada no es conforme a Derecho, y que en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo la ordenanza fiscal debe justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el art. 64 de Ley 25/1998, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

Tribunal Supremo , 14-07-2021
, nº 1026/2021, rec.1058/2020,  

Pte: Montero Fernández, José Antonio

ECLI: ES:TS:2021:3089

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

En el recurso n.º 221/2018, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Granada), con fecha 30 de septiembre de 2019, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., contra la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de La Peza (Granada), reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua, e hidrocarburos, publicada en el B.O.P. de Granada nº. 246, de 29 de diciembre de 2017, que se confirma por ser ajustada a derecho. 2.- Sin imposición de las costas de esta instancia".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., se presentó escrito con fecha 11 de noviembre de 2019, ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Granada), preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 20 de enero de 2020, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente, RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., representada por el procurador de los Tribunales Dº. Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección letrada de Dº. Manuel Vicente-Tutor Rodríguez, no habiendóse personado, como parte recurrida, EL AYUNTAMIENTO DE LA PEZA.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 28 de enero de 2021, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

"2º) Las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

Matizar, precisar, o revisar, en su caso, la jurisprudencia establecida, concretando si en los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento, partiendo de que, a juicio de la Sala, estamos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y, en su caso, cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable a éste que debería reflejar la ordenanza.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1 Los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo).

3.2 El artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos del Estado (BOE de 15 de abril).

3.3 El artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de noviembre).

3.4 El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (BOE 14 de julio)".

Interposición del recurso de casación.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el procurador Dº. Dº. Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., por medio de escrito presentado el 12 de marzo de 2021, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

El artículo 24.1.a) en relación con el artículo 4º de la Ordenanza fiscal y el Anexo de Tarifas.

La recurrente manifiesta que, el régimen de cuantificación de la tasa viene regulado en el artículo 4º de la referida Ordenanza Fiscal, relativo a la cuota tributaria y esta se determina aplicando un tipo de gravamen sobre la base imponible, fijándose un tipo de gravamen anual único del 5% para los supuestos de utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público local, en virtud de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 25/1998. Así pues, la cuantía anual de la tasa resulta de aplicar un tipo de gravamen anual único del 5% sobre una base constituida por el valor del bien afectado expresado en euros por metro lineal de línea de transporte de energía eléctrica según la clase de ésta, lo que viene a poner de manifiesto que, en el caso de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, la Ordenanza Fiscal no distingue entre la utilización privativa y el aprovechamiento especial del dominio público. El informe técnico-económico aplica un tipo de gravamen del 5% para los supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 25/1998. En el presente caso, estamos ante una tasa que grava un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad, cuya base y tipo de gravamen deben corresponder a esa realidad, tanto jurídica como física, pues de lo contrario la aplicación del tributo dará lugar, como así sucede, a una cuota tributaria anual, a una cuantía anual del gravamen, verdaderamente desproporcionada.

Desde esta perspectiva, se puede dar respuesta a la primera parte de la cuestión que plantea al auto de admisión en el sentido de que, partiendo del supuesto de estar ante un caso de aprovechamiento especial del dominio público, no es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa, pues dicho tipo de gravamen es el propio de la modalidad de uso del dominio público consistente en la utilización privativa de aquél ( artículo 64.3 Ley 25/1998), el cual se aplica sobre el valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas tomando como referencia el valor de mercado de los terrenos contiguos o la utilidad derivada de los bienes ocupados ( artículo 64.1.a) Ley 25/1998). Y con respecto a la segunda parte de la cuestión que plantea al auto de admisión, procede determinar cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable, considerando que la base de la tasa toma como referencia la utilidad que reporta el aprovechamiento especial gravado ( artículo 64.1.b) Ley 25/1998). Desde la perspectiva estricta del artículo 64.3 Ley 25/1998, esta segunda parte de la cuestión tiene fácil respuesta, pues el precepto citado señala como tipo de gravamen el 100% de la base, es decir, el 100% de la utilidad que reporte el aprovechamiento; ahora bien, de aplicarse ese tipo en plena coherencia con lo dispuesto en la citada normativa, se estaría ante un tributo de cuantía absolutamente desproporcionada y de alcance confiscatorio.

Concluye que la base de la tasa, compuesta por el valor del inmueble, no puede soportar un tipo de gravamen del 5%, pues tal cuantía anual de la tasa no se corresponde con un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad. Y también es muy claro que dicha base de la tasa tampoco puede estar integrada por una magnitud análoga a la que determina la retribución del sujeto pasivo, como aquí sucede. Considera, que esos dos argumentos deberían ser suficientes para matizar, precisar o revisar, en su caso, la jurisprudencia en la materia, con el fin de establecer que el binomio base de la tasa tipo de gravamen ha de responder a la realidad jurídica y física de ser el objeto del tributo un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad.

Manifiesta que, la cuestión planteada ha sido abordada en las sentencias de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas: 3 de diciembre de 2020 (RCA3099/2019), 9 de diciembre de 2020 (RCA 3478/2019), 10 de diciembre de 2020 (RCA 3103/2019) , 11 de diciembre de 2020 (RCA 3909/2019), 16 de diciembre de 2020 (RCA 3100/2019) y 17 de diciembre de 2020 (RCA/3690/2019) en las que ha fijado como doctrina que: es disconforme con el Ordenamiento Jurídico la fijación de un tipo de gravamen anual único del 5%, sin distinguir el tipo de aprovechamiento especial del demanio público efectuado por el contribuyente. Por tanto, concurriendo las mismas circunstancias en el presente procedimiento y, en exigencia del principio de unidad de doctrina, inherente a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 CE), se debería reiterar el criterio mantenido en las referidas sentencias, mereciendo, la cuestión planteada, igual respuesta.

Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente terminó suplicando a la Sala que "se sirva anular dicha Sentencia y declare nulo de pleno derecho el artículo 4º de la Ordenanza Fiscal y el "Anexo de Tarifas" de aquélla en cuanto que resulten de aplicación al transporte de energía eléctrica".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 15 de marzo de 2021, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 13 de julio de 2021, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Antecedentes relevantes para resolver el presente recurso de casación.

Asunto similar al que nos ocupa ha sido resuelto recientemente en la sentencia dictada por este Tribunal en 3 de diciembre de 2020, rec. cas. 3099/19, en ella se aborda y examina una sentencia que trataba y resolvía la impugnación respecto de una Ordenanza idéntica a la que nos ocupa y en la que se resuelve en base a los mismos fundamentos; por coherencia y seguridad jurídica con lo ya resuelto, y dado que no se hacen alegaciones novedosas con sustancia suficiente para replantearnos lo ya sentenciado, baste en la presente sentencia dar por reproducido lo dicho en aquella y en razón a la deseable brevedad, resulta adecuado limitarnos a resumir lo dicho en aquella ocasión.

Dijimos en la sentencia que nos sirve de referencia que:

"No parece dudoso, a la vista de su intensidad, que nos encontramos aquí ante un aprovechamiento especial del dominio público, que llevaría a cabo UNIÓN FENOSA DISTRIBUCIÓN, pues la ocupación que el mismo entraña no impide el uso común de los bienes demaniales a los que afecta, extremo que ni siquiera resulta propiamente controvertido en autos.

A lo sumo, cabría admitir que el aprovechamiento que nos ocupa coincide o puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario para el transporte de la energía -por ejemplo- la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo (cajas de amarre, torres metálicas, transformadores u otros tipos de elementos), pero -desde luego- el transporte de energía como tal no impide, de ordinario, el uso común del demanio afectado por dicho transporte. De ahí que la propia Ordenanza defina el hecho imponible de la tasa como "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local en el suelo, subsuelo y vuelo".

Por lo que en base a la legislación aplicable, y siguiendo el parecer que ya manifestamos en nuestra sentencia de 31 de octubre de 2013,"que reprochó a una Ordenanza similar su falta de motivación a la hora de justificar la cuantía de la tasa al margen completamente de la intensidad del aprovechamiento cuando -como aquí sucede- es esa intensidad la que legalmente determina el importe de la tasa". La doctrina correcta es entender que:

"a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

b) La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público".

Esta doctrina proyectada al caso que nos ocupa conlleva que se deba acoger la pretensión de la parte recurrente anulando la ordenanza por fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100 sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.

Y respecto de las causadas en la instancia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico primero por remisión a lo dicho en nuestra sentencia de 3 de diciembre de 2020.

Segundo. Declarar haber lugar al recurso de casación n.º 1058/20209, interpuesto por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., representada por el procurador de los Tribunales Dº. Luis Fernando Granados Bravo, contra la sentencia nº. 2183, de 30 de septiembre de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Granada), pronunciada en el recurso nº. 221/2018, contra la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de La Peza (Granada), reguladora de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Granada nº 246, de 29 de diciembre de 2017, sentencia que se casa y anula en cuanto confirma el art. 4, en relación con el "Anexo de Tarifas" de dicha Ordenanza, en cuanto resultan de aplicación al transporte de energía eléctrica.

Tercero. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., contra la Ordenanza Fiscal indicada, declarándose la nulidad de pleno derecho del artículo 4 de la misma, en relación con el "Anexo de Tarifas" de dicha Ordenanza, en cuanto se refieren al transporte de energía eléctrica, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico por fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100 sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente.

Cuarto. No formular pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación, ni sobre las de la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.