¿Son válidos los acuerdos que establecen primas por jubilación anticipada de funcionarios municipales?

Tribunal Supremo , 13-01-2023
, nº 30/2023, rec.1220/2021,  

Pte: Lucas Murillo de la Cueva, Pablo

ECLI: ES:TS:2023:20

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso de apelación n.º 876/2019, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 10 de diciembre 2020 se dictó la sentencia n.º 512, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"III. FALLA

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación formulado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BASAURI contra la Sentencia nº 80-2019 dictada el 29 de marzo por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado nº 312-2018 y, en consecuencia, la confirmamos.

Las costas procesales de la Apelación se imponen a la parte apelante" (Sic).

Notificada a las partes, el representante procesal del Ayuntamiento de Basauri preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado por auto de 5 de febrero de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, por diligencia de ordenación de 5 de abril de 2021 se tuvo por personada a la procuradora doña Marta Cendra Guinea, en representación del Ayuntamiento de Basauri, como parte recurrente, y a la procuradora doña María Esperanza Azpeitia Calvín, en representación de don Eliseo, como parte recurrida, quien se opuso a la admisión del recurso por las razones expuestas en su escrito de 29 de marzo de 2021.

Sometida a la deliberación de la Sala la resolución sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación, por auto de 18 de mayo de 2022, la Sección Primera acordó:

" Primero. - Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso de apelación núm. 876/2019), de fecha 10 de diciembre de 2020.

Segundo. - Precisamos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

Tercero.- Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública; el art. 206.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local y el art. 3.1 CC.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Cuarto. - Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. - Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de apelación la decisión adoptada en este auto.

Sexto. - Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman".

Por diligencia de ordenación de 26 de mayo de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

Recibidas, por escrito de 4 de julio de 2022 la procuradora doña Marta Cendra Guinea, en representación del Ayuntamiento recurrente, interpuso el recurso anunciado en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia infringidas. Además, señaló, como pretensión deducida y pronunciamiento solicitado, lo siguiente:

"Con los argumentos expuestos, analizada la naturaleza del premio otorgado, desde la perspectiva de la naturaleza y tipo de jubilación a la que se accede, es coherente y ajustado a Derecho no conceder el derecho al percibo de la prima de jubilación a cuyo pago se condenó al Ayuntamiento de Basauri, de tal modo que la pretensión que se deduce en este Recurso es que se anulen las sentencias que dan origen al mismo, y en su virtud, se desestime íntegramente la demanda de Don Luis Pedro, con expresa condena en costas.

Todo ello en base a considerar que la naturaleza del "premio"/ incentivo por jubilación de los Policías Locales acogidos al RD 1449/2018 por razones de actividad, no tiene carácter asistencial, y no está permitida por norma alguna que permita el abono de otras retribuciones que no sean las previstas legalmente en las normas citadas en el cuerpo del presente escrito".

Y suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, con estimación del recurso interpuesto, acuerde la anulación total del fallo de la recurrida, desestimando, dijo, íntegramente la demanda interpuesta por don Juan Luis (sic), "con expresa condena en costas judiciales".

Por primer otrosí dijo, que no interesa la celebración de vista.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 18 de julio de 2022, la procuradora doña María Esperanza Azpeitia Calvin, en representación de don Eliseo, se opuso al recurso por escrito de 3 de diciembre de 2022 en el que pidió a la Sala que acuerde de conformidad con lo expuesto en su escrito lo que proceda en derecho.

Por otrosí primero, dijo que no considera necesaria la celebración de vista pública.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista y pública, quedando el recurso concluso.

Mediante providencia de 18 de noviembre de 2022 se señaló para la votación y fallo el día 10 de enero de 2023 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 20 de diciembre de 2022, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio y las sentencias de instancia y de apelación.

El Ayuntamiento de Basauri ha interpuesto el presente recurso de casación contra la sentencia n.º 512/2020, de 10 de diciembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Es la que desestimó su recurso de apelación n.º 876/2019 contra la sentencia n.º 143/2019, de 24 de junio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de los de Bilbao, la cual acogió el recurso contencioso-administrativo n.º 72/2019 de don Eliseo.

Los antecedentes del asunto son como sigue. Un plan estratégico de recursos humanos del Ayuntamiento de Basauri preveía gratificaciones por jubilación anticipada de sus funcionarios a partir de los sesenta años con la finalidad explícita de rejuvenecer la plantilla. El Sr. Eliseo, demandante en la instancia y ahora recurrido, agente de la policía local del citado municipio, se jubiló anticipadamente haciendo uso del coeficiente reductor de la edad de jubilación regulado en el Real Decreto 1449/2018.

Solicitó la gratificación por jubilación anticipada. Ésta le fue denegada por resolución del Alcalde de Basauri n.º 269/2019, de 21 de enero, por entender que la aplicación del Real Decreto 1449/2018 determina que la edad a tener en cuenta es la de jubilación forzosa.

Disconforme con ello, el Sr. Eliseo interpuso recurso contencioso-administrativo, que, según se ha dicho, fue estimado por la sentencia n.º 143/2019, de 24 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Bilbao, la cual consideró que su jubilación era voluntaria y, por tanto, estaba incluida en las previsiones de los artículos 86 y 87 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo, de manera que condenó al Ayuntamiento de Basauri a pagarle las mensualidades previstas en esos preceptos.

Interpuesto recurso de apelación por el Ayuntamiento de Basauri, fue desestimado por la sentencia ahora impugnada. Ésta sigue el criterio establecido en las apelaciones n.º 549/2018, 537 y 606/2019 y reproduce lo dicho en esos recursos anteriores que, a su vez, se remite a sentencias precedentes de la Sala de Bilbao.

La argumentación de la sentencia de apelación dista de ser clara, pues se limita a reproducir parte de los fundamentos de las sentencias n.º 198/2018, de 27 de abril (apelación n.º 1038/2017); y n.º 507/2018, de 27 de noviembre (apelación n.º 549/2018), relativas a la indemnización por pase a la situación de incapacidad permanente total a partir de los 55 años de edad. Asimismo, recoge los razonamientos del auto de la Sección Primera de esta Sala de 18 de febrero de 2019 que inadmitió el recurso de casación n.º 5059/2018, contra la primera de las anteriores --la n.º 198/2018-- y en ello ve la razón para desestimar el recurso de apelación. No repara sin embargo en que, pese a dejar firme la sentencia de la Sala de Bilbao, la inadmisión se debió a que la cuestión de interés casacional planteada ya había sido resuelta por la jurisprudencia. Ni en que el auto señalaba que remuneraciones como la que nos ocupa no son medidas asistenciales sino remuneraciones distintas de las previstas para los funcionarios de las corporaciones locales por la legislación básica y "suponen una alteración del régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales que carece de cobertura legal y de justificación".

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Según se ha dicho en los antecedentes, el auto de la Sección Primera que ha admitido a trámite este recurso, ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en:

"Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción".

E identifica, para que los interpretemos a fin de alcanzar la respuesta que nos pide los siguientes preceptos: la disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública; el artículo 206.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local, y el artículo 3.1 del Código Civil.

Explica el auto en sus razonamientos que ya se han admitido otros recursos de casación planteados en términos similares sobre la legalidad de las primas de jubilación anticipada: los n.º 4444/2020, n.º 1463/2021 y n.º 2258/2021. Añade que hemos dictado las sentencias n.º 421/2022, de 5 de abril (casación n.º 850/2021) y n.º 344/2022, de 16 de marzo (casación n.º 4444/2020), de la que reproduce esta parte de su fundamentación:

"El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias nº 2747/2015, nº 2717/2016, nº 459/2018 y nº 1183/2021.

A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general".

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición del Ayuntamiento de Basauri.

Analiza, en primer lugar, la naturaleza de los incentivos a la jubilación pues señala que la sentencia impugnada se refiere de forma muy indirecta a las posibles normas aplicables y dice que el artículo 86 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo de los Funcionarios del Ayuntamiento de Basauri prevé una prima de jubilación voluntaria por edad. De ahí, prosigue, que para analizar su naturaleza desde la perspectiva del coeficiente reductor de la edad de jubilación sea preciso distinguir entre los diferentes tipos de jubilación. Añade que las sentencias anteriores de la Sala de Bilbao no tuvieron en cuenta la disposición adicional centésima sexagésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018, según la cual las entidades locales dispondrán en 2018 y 2019 una tasa adicional de reposición en el supuesto de anticipo de la edad de jubilación conforme al artículo 206.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. De este modo, continúa, se ha de poner esa previsión en conexión con el Real Decreto 1449/2018 y su disposición transitoria segunda.

Así, la jubilación de que trata este último es la ordinaria a una edad distinta y por razón de la concreta actividad. Por eso, resalta, no estamos ante los supuestos de los artículos 86 y 87 del Acuerdo regulador, ni del Plan Estratégico del Ayuntamiento de Basauri, sino de una jubilación ordinaria, a una edad distinta de la general para aquellas actividades que no tienen coeficiente reductor. En definitiva, no es una jubilación anticipada voluntaria por edad sino una reducción de la edad de la jubilación ordinaria. De ahí, mantiene, que debe interpretarse el Derecho en virtud de la realidad social ya que en 2009 no estaba prevista la rebaja de la edad de jubilación sino que se primaba la voluntaria por edad contemplada en el artículo 208 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social que conlleva una merma de la pensión. Por eso, en tal caso podría tener sentido su complemento asistencial mediante algún tipo de incentivo, tal como prevén los artículos 86 y 87 del citado Acuerdo Regulador.

Completa sus alegaciones el escrito de interposición, en primer lugar, con la precisión de que para los agentes de la Policía Local, que están incluidos en el régimen general de la Seguridad Social, no existe precepto que prevea o permita su jubilación voluntaria anticipada por razones de edad. Y, en segundo término, con la invocación de las sentencias de esta Sala n.º 347/2019, de 14 de marzo (casación n.º 2717/2016) y n.º 682/2022, de 7 de junio (casación n.º 2258/2021), esta última estimatoria de las pretensiones del Ayuntamiento de Basauri en un supuesto igual a éste.

B) El escrito de oposición de don Eliseo.

Se limita a decir que conoce la doctrina que hemos establecido sobre la materia objeto del recurso de casación y que, si bien se personó y opuso a su admisión, durante el más de un año que ha transcurrido se ha consolidado la jurisprudencia al respecto y reconoce que es contraria a los pronunciamientos que obtuvo en la instancia. Por esa razón, considera que "no procede hacer una oposición expresa al recurso y en consecuencia procede la no imposición de costas".

El juicio de la Sala. La estimación de los recursos de casación y apelación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Efectivamente, el problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto en tiempos recientes por esta Sala en una pluralidad de sentencias sin que en el presente caso se hayan formulado razonamientos que conduzcan a separarse del criterio jurisprudencial ya claramente establecido.

Dicho criterio es que las gratificaciones --cualquiera que sea su denominación en cada caso-- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 1602/2022, de 30 de noviembre (casación n.º 2417/2021), n.º 1500/2022, de 16 de noviembre (casación n.º 758/2021); n.º 1489/2022, de 15 de noviembre (casación n.º 2954/2021); n.º 1048/2022, de 20 de julio (casación n.º 7446/2020); n.º 682/2020, de 7 de junio (casación n.º 2258/2021); n.º 421/2022, de 5 de abril (casación n.º 850/2021) y las que en ellas se citan.

A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso --como se ha dicho-- no cabe apreciar ninguna diferencia relevante. Ello conduce a estimar el recurso de casación, anular las sentencias de apelación y de instancia, y desestimar el recurso contencioso-administrativo.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha sometido el auto de admisión, procede reiterar la jurisprudencia establecida por esta Sala en los términos que se acaban de describir en el fundamento precedente.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación En cuanto a las de la apelación y del recurso contencioso-administrativo no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación que se ha efectuado en el fundamento cuarto,

(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 1220/2021 interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia n.º 512/2020, de 10 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y anularla.

(2.º) Estimar el recurso de apelación n.º 876/2019, interpuesto por el Ayuntamiento de Basauri contra la sentencia n.º 143/2019, de 24 de junio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de los de Bilbao.

(3.º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 72/2019 interpuesto por don Eliseo contra el Decreto de Alcaldía n.º 269/2019 del Ayuntamiento de Basauri.

(4.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.