Sanción a ayuntamiento por ocasionar daños al dominio público hidráulico


TS - 15/02/2023

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia que confirmo el acuerdo del Consejo de Ministros que impuso una sanción al ayuntamiento y la obligación de indemnizar los daños producidos al dominio público hidráulico por incumplir las condiciones establecidas en la autorización de vertidos al cauce del río.

El TS desestima el recurso y confirma la sanción impuesta al considerar probado que el ayuntamiento supero límites fijados en la concesión ocasionando graves daños en el cauce público.

Tribunal Supremo , 15-02-2023
, nº 179/2023, rec.430/2021,  

Pte: Olea Godoy, Wenceslao

ECLI: ES:TS:2023:354

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la representación procesal del Ayuntamiento de San Cibrao Das Viñas se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de 28 de septiembre de 2021, por la que se acuerda imponer al Ayuntamiento una sanción de 1.000.000 € y la obligación de indemnizar los daños producidos al dominio público hidráulico en la cantidad de 184.745,81 €, por incumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización V/32/00136-1, dictada en el expediente ESA-1575/21-V, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición de la procuradora Sra. González Rivero, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito presentado el 3 de marzo de 2022 el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<tenga por presentado este escrito de Demanda y, en su virtud, tras la tramitación procedente, se dicte Sentencia por la cual se anule el acto recurrido. Subsidiariamente: 1. Se modifique la cuantía de la sanción a la cantidad de 500.000,01 € o la que la Sala considere proporcionada y ajustada a la legalidad prevista de graduación de sanciones. 2. Se reconozca el derecho a la parte recurrente a la reducción del 20% sobre el importe de la sanción. Se impongan las costas. >>

Dado traslado del escrito de demanda a la demandada, la Abogacía del Estado, presentó escrito contestación a la demanda el 5 de abril de 2022, suplicando a la Sala: <<tenga por hechas las alegaciones anteriores y por cumplimentado el trámite concedido debiendo desestimar la demanda íntegramente con expresa imposición de costas al recurrente, teniendo por despachado el traslado concedido.>>

Por Auto de 15 de junio de 2022 la Sala acordó recibir el recurso a prueba, por término de treinta días y vistas las propuestas, se admitieron y declararon pertinentes la documental, teniendo por reproducidos los documentos aportados con el escrito de demanda así como los obrantes en el expediente administrativo; y para la práctica de la documental B a), se líbró la correspondiente comunicación al Ministerio para la Transición Ecológica (Dirección General del Agua) a fin de que se remitiera a este Tribunal copia digital de "Proyecto de Finalización del Saneamiento del Río Barbaña. Mejora E.D.A.R. San Cibrao das Viñas Fase II (Ourense)" y la testifical-pericial se admitió y declaró pertinente, teniendo lugar el 29 de junio de 2022 la declaración por videoconferencia del perito designado, con el resultado obrante en las actuaciones.

Practicada la prueba y continuando con la tramitación, se acordó conceder a las partes el término de diez días para que presentasen escrito de conclusiones sucintas acerca de los hechos y fundamentos jurídicos en que apoyar sus pretensiones, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal del demandante y por la Abogacía del Estado.

Y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 31 de enero de 2023, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso y motivos de impugnación.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo 430/2021 por el Ayuntamiento de San Cibrao Das Viñas (Orense) contra el acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en sesión de 28 de septiembre de 2021, por el que se le sanciona con una multa en cuantía de 1.000.000 €, así como la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico en la cantidad de 184.745,81 €; por la comisión de una infracción muy grave contra el referido dominio público; prevista en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante, TRLA), en relación con los artículos 116-3º de dicho Texto Legal y 326 y siguientes del Reglamento de Dominio Público, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (en adelante, RDPH).

Para un mejor examen del debate que se suscita en el proceso debemos dejar constancia de los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se revisa, a tenor de lo que resulta del proceso y su expediente, del que resulta lo siguiente:

1º. La mencionada Corporación Municipal era titular de la una concesión de vertidos al cauce del río Barbaña, que le había sido concedida por resolución de la Confederación Hidrográfica del Miño, de 25 de noviembre de 2004 (expediente V/32/00136-1), imponiéndose determinadas condiciones del vertido y, en concreto, con unos determinados límites de carga contaminante.

2º. Realizadas diversas inspecciones por personal técnico del Organismo de Cuenca durante los años 2018 y 2019, se constató que el vertido realizado superaba los límites fijados en la concesión, ocasionando daños en el cauce público. Con tales actuaciones se procedió a la apertura de un procedimiento sancionador (expediente S/32/0209/18/V, para mayor simplicidad en la exposición se designa, en lo sucesivo, como 209/18), en el que se formula pliego de cargos en fecha 22 de marzo de 2019, imputando a la Corporación haber realizado los mencionados vertidos con una carga contaminante que superaba la autorizada en la concesión, de acuerdo con los resultados de las antes mencionadas actas de inspección. Posteriormente, en fecha 10 de octubre siguiente, se formula propuesta de resolución en la que, estimando probados los hechos imputados, se califican como constitutivos de una infracción grave contra el dominio público hidráulico, proponiéndose que debía ser sancionada con multa de 500.000 € y la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, que se fijaba en la cantidad de 78.494,68 €. Por resolución de 14 de mayo de 2021 se remite el expediente al Ministerio para que se dictara la resolución definitiva.

3º Adoptada la remisión del expediente del mencionado procedimiento sancionador y teniendo conocimiento el Ayuntamiento de la imputación, se adopta el acuerdo por el Pleno Municipal, en sesión de 28 de mayo de 2021, por el que se decide " presentar escrito a la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil para declarar la asunción de responsabilidad de este Concello en el expediente sancionador... aprobar la realización de pago no presupuestario, por importe de 300.000 €, mediante transferencia bancaria al número... De titularidad de Confederación... con la finalidad de beneficiarse de los descuentos y reducciones legalmente establecidos en los procedimientos sancionadores ." No consta dicho acuerdo en el expediente si bien con la demanda se ha aportado al proceso, así como el oficio de remisión al Organismo de Cuenca, sin que conste su recepción.

4º. Paralelamente a las actuaciones anteriores del expediente 209/2018, se practicaron nuevas acta de inspección del vertido, procediéndose a la apertura de un nuevo procedimiento sancionador (S/32/0252/19/V, en adelante 252/19), por resolución de fecha 30 de septiembre de 2020, por la misma infracción que el anterior, en el que se formula propuesta de resolución en fecha 7 de abril de 2021, en el que se propone la imposición de una multa en cuantía de 500.000 € y la indemnización de los daños y perjuicios calculados en la cuantía de 106.251,13 €. Dicho expediente, como el anterior, fue remitido al Ministerio para que se dictase la resolución definitiva.

5º. Recibidos ambos expedientes en el Ministerio, por resolución de 21 de julio de 2021, se acuerda revocar y dejar sin efecto la propuesta de resolución del expediente 252/2019; devolver ambos expedientes al instructor para que acordarse la acumulación de dicho procedimiento al 209/2018, continuar la tramitación, por los mismos hechos, en un único procedimiento, en que se calificaran los hechos como constitutivos de una infracción muy grave contra el dominio público hidráulico, debiendo fijarse la indemnización por los daños en la suma de las cantidades acogidas en ambos expedientes, es decir, en la cantidad de 184.745,68 €.

6º. Unificados en un único procedimiento, se formula nueva propuesta de resolución en que se califican los hechos como constitutivos de una infracción muy grave contra el dominio público, proponiendo la sanción de multa en cuantía de 1.000.000 € y una indemnización por los daños al dominio público hidráulico en la cantidad de 184.745,68 €. Dicha propuesta es la acogida en el acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna en el presente recurso contencioso- administrativo.

La defensa municipal fundamenta la impugnación, a tenor de lo que se aduce en la demanda y tras reflejar los trámites del procedimiento, en primer lugar que debe tenerse en cuenta que en fecha 28 de mayo de 2021, antes de acordarse por el Ministerio la acumulación de los dos procedimientos sancionadores, se adoptó el antes mencionado acuerdo municipal asumiendo la responsabilidad del daño ocasionado al dominio público referido al primero de los procedimientos incoados, asumiendo, así mismo, el pago de la sanción propuesta con la procedente reducción, por importe de 300.000 €, así como abonar al Organismo de Cuenca la indemnización de dichos daños; iniciándose los trámites para la efectividad de dicho pago, dada la inexistencia de crédito presupuestario " adecuado y suficiente "; actuaciones municipales que, se aduce, fue comunicada a la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil y cuya finalidad era acogerse al pago voluntario y anticipado a los efectos de la reducción de la sanción. Una vez producida la acumulación de los dos procedimientos sancionadores y elevándose la cuantía de la multa, se aduce que el Ayuntamiento no podía asumir dicho pago.

Se aduce también como fundamento de la impugnación, que el vertido estaba ocasionado por el funcionamiento irregular de la Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) y que las mencionadas instalaciones no fueron construida por el Municipio, sino por la Comunidad Autónoma y con fondos estatales; estimándose que los defectos de funcionamiento de dichas instalaciones requieren la instalación de una nueva EDAR; exigencia impuesta también por el aumento del vertido que accede a la DEAR por el incremento de edificaciones en el Municipio, en concreto, algunas de ellas realizadas por la Administración Autónoma con varias instalaciones de carácter supramunicipal, pero en el término municipal del Ayuntamiento sancionado (Empresa pública XESTUR, Ciudad del Transporte, Parque Empresarial, etc.), así como por haber conectado a las mencionadas instalaciones depuradoras los vertidos de núcleo de población colindantes; lo cual, según se argumenta, no solo han producido un aumento de los vertidos sino una mayor exigencia de depuración de las aguas residuales del municipio. Se aduce que ante esa situación el Ayuntamiento ha realizado una gestión eficaz del vertido dentro de las posibilidades presupuestarias de que dispone.

Se termina suplicando a este Tribunal que, con carácter principal, se declare la nulidad del acuerdo sancionador por no concurrir en los hechos los presupuestos para su tipificación; de manera subsidiaria se suplica que se modifique la cuantía de la multa propuesta, debiendo fijarse en la cantidad de 500.000 €, para todas la infracción continuada; y con carácter residual se suplica supletoriamente que se proceda a la reducción de la multa impuesta en un 20 por 100 por haber asumido la responsabilidad.

Ha comparecido en el proceso la Abogacía del Estado que suplica la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.

Nulidad de la resolución sancionadora por la improcedencia de acumulación de expediente.

El primero de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del acuerdo del Consejo de Ministros en justificación de su nulidad, esta referido a la acumulación de los dos procedimientos sancionadores que le fueron incoados a la Corporación Municipal sancionada. Más concretamente, el reproche está referido a no haber dejado sin efecto la primera propuesta de resolución que se había dictado en el segundo de los procedimientos que le fueron incoado, ordenando la acumulación sin anular dicha propuesta de resolución en el primero de dichos expedientes, para continuar el procedimiento conjunto y concluir en el acuerdo sancionador que aquí se revisa. Sobre tales presupuestos se considera que se han vulnerado los artículos 109 y 110 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de donde se concluye que la resolución impugnada adolece de vicio de nulidad de pleno derecho, deberá entenderse, que por aplicación del artículo 47-1º-e) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A la vista de tales argumentos debemos adelantar que el motivo no puede ser acogido. En efecto, en primer lugar, denunciándose un defecto de procedimiento, debe traerse a colación la inconcusa doctrina jurisprudencial conforme a la cual los defectos de forma solo pueden afectar a la validez de los actos por la vía de la anulabilidad, a salvo de los supuestos en que se hubiera omitido todo trámite procedimental. Que ello es así lo pone de manifiesto el artículo 47-1º-e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con su artículo 48, conforme a los cuales, solo cuando se haya prescindido " total y absolutamente del procedimiento legamente establecido " serán nulos de pleno derechos los actos administrativos; los restantes defectos de forma, solo pueden comportar su anulabilidad, de conformidad con el referido artículo 48-2º, pero con la condición de que el referido defecto de forma comporte que el acto " carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados "; condiciones que, por lo que respecta al acuerdo impugnado en este proceso, ni se invocan por la Corporación sancionada ni son apreciables. Así pues, no habiéndose omitido los trámites esenciales del procedimiento, en ningún caso podría acogerse la nulidad pretendida en la demanda.

No obstante lo anterior, de por sí suficiente para rechazar el motivo que examinamos, debe añadirse que en el caso de autos no es apreciable defecto alguno de procedimiento, sino todo lo contrario. En efecto, no cuestionándose la procedencia de la acumulación de los dos procedimientos sancionadores, era evidente que lo procedente no era, en puridad de principios, la anulación de las dos propuestas de resolución dictadas en cada uno de los dos procedimientos sancionadores, sino la incorporación del segundo al primero, es decir, lo que procedía era dejar sin efecto la propuesta de resolución del procedimiento 252/2019, el ulterior, que se incorporaba al originario, y en éste, la propuesta de resolución que contenía se dejaba implícitamente sin efecto, porque esa acumulación comportaba implícitamente dicha retroacción, como cabe concluir de los artículos 57 y 72 de la mencionada Ley de procedimiento.De ahí que no pueda estimarse que se hayan vulnerado los artículos 109 y 110 de la Ley de procedimiento que, además de ello, están referidos a los actos que ponen fin al procedimiento o causen estado, que no es el caso de autos en que se trata de una mera resolución interlocutoria que pretende la ordenación del procedimiento, como era obligado, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la ya mencionada Ley.

Vulneración del principio de culpabilidad.

El segundo de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad de la resolución impugnada no puede correr mejor suerte que el anterior y ello por los mismos hechos en que se funda. En efecto, a la hora de examinar los motivos que se aducen en la demanda hemos de partir que en ningún momento se cuestiona por la defensa municipal los hechos imputados, esto es, que se habían realizado vertidos al cauce público con una carga contaminante superior a la autorizada. Pues bien, sobre esa premisa, lo que se aduce por el Ayuntamiento es que no concurre en la Corporación sancionada la culpabilidad que constituye un presupuesto ineludible de las infracciones administrativas y ello por cuanto, se aduce, la Corporación Municipal sancionada no ha podido evitar la producción del vertido, que se reconoce excede de la carga contaminante autorizada, dado que las actuales instalaciones depuradoras no son idóneas para una adecuada depuración de los vertidos que puedan adaptarse al autorizado; situación generada por la incorporación de nuevos vertidos de obras e instalaciones que se han realizado en el Municipio sin que pueda acometer una reforma o renovación de la Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) como sería necesario, dado su alto coste económico, no obstante lo cual se aduce que se están realizando las negociaciones oportunas para dicha reforma o renovación con las Administraciones estatal y autonómica.

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos comenzar por recordar que la culpabilidad constituye, en efecto, una exigencia de las infracciones administrativas, ínsito en el artículo 25 de la Constitución, que ha tenido una elaborada construcción doctrinal en el ámbito del Derecho Penal del que el Administrativo Sancionador es tributario. Dicha exigencia comporta, en apretada síntesis a los efectos del debate suscitado, que el hecho que se tipifica en el tipo de la infracción pueda y debe serle imputable al sujeto que se sanciona, al que se considera culpable del mismo, es decir, responsable, conforme a la terminología de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esa imputación comporta un elemento intelectual conforme al cual la acción típica no solo se ejecuta por el propio sujeto, sino que se hace a conciencia y voluntad, es decir, de manera intencional, o bien por una negligencia más o menos intensa, en cuanto se ha omitido la diligencia que sería exigible en la ejecución del acto para evitar el efecto pernicioso. No parece necesario mayores puntualizaciones al respecto a los efectos del debate que se suscita.

Pues bien, si en el caso de autos el Ayuntamiento admite y acepta los hechos imputados, es decir, que se hicieron vertidos al cauce público, y que esos vertidos tenían una carga contaminante que excedía del que tenía autorizado por el Organismo de Cuenca, a instancia del mismo Ayuntamiento; y así se añade que se pretende ahora justificar que esa carga contaminante del vertido era una obligación de las circunstancias de las instalaciones, esto es, de una deficiente funcionamiento de las instalaciones de depuración; es evidente que sí, pese a conocer esas deficiencias, se continuó realizando el vertido, culpabilidad hay y en su forma más intensa de conciencia y representación del daño, lo cual se evidencia de los mismos argumentos de la demanda. Es más, las pretendidas circunstancias de las que se quiere eximir el Ayuntamiento como causa de justificación del vertido, que no excluirían la culpabilidad sino la sancionabilidad, tampoco pueden ser acogidas, porque si fue el mismo Ayuntamiento el que solicito y asumió la concesión para un vertido urbano con unos límites de carga contaminante; en su manos estaba vigilar dichos límites y, o bien no autorizar o condicionar autorizaciones o licencias que alterasen dicho vertido o modificar las instalaciones depuradoras, coste al que debía cooperar, como una exigencia más de la urbanización de los terrenos en que debieron instalarse las edificaciones a que se hace referencia. No puede eximirse el Ayuntamiento, titular de la red de evacuación de aguas residuales y titular del vertido y de la concesión otorgada del mismo por el Organismo de Cuenca, por el aumento de instalaciones y edificaciones en su ámbito territorial, porque esa ampliación de los terrenos urbanizados pudieron y debieron realizarse asumiendo la exigencia de que el vertido debía tener unos límites por encima de los cuales debían asumirse el mayor coste que supusieran. Lo que no era admisible es ampliar las conexiones de vertidos a la red municipal, que nunca pudo hacerse sino con autorización municipal, sin acometer esa ampliación de las instalaciones de depuración con la finalidad de mantener la carga contaminante.

La proporcionalidad de la sanción.

Se aduce en la demanda que la resolución impugnada, aceptando la procedencia de la sanción, ha vulnerado el principio de proporcionalidad, lo cual comporta que procede imponer la sanción, pero no en la cuantía de la multa --única de las medidas que se cuestiona porque no se rechaza el resarcimiento del daño al dominio público-- impuesta, estimándose que lo procedente habría sido imponer la multa en cuantía de 500.000 €.

Suscitado el debate en la forma impuesta debemos comenzar por recordar que la proporcionalidad, como una de las garantías del Derecho Administrativo sancionador, comporta que, al imponerse la sanción, dentro de los márgenes que habilita la ley, debe atenderse a las circunstancias de los hechos y del sancionado, modulando, en caso de la sanción de multa, el concreto importe que procede imponer en cada caso concreto. Como se declara en el artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, en esa labor "se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción."

Debe ponerse de manifiesto que en el caso de las infracciones administrativas no son los Tribunales los que imponen la sanción, por lo que el principio de proporcionalidad debe ser observado por la Administración titular de la potestad sancionadora. A los Tribunales corresponde la revisión de que la decisión adoptada en ese concreto presupuesto de la sanción se han observado las prescripciones legales; control de legalidad que encuentra su reflejo en la motivación que se haya dado en la resolución sancionadora sobre la elección de la concreta infracción que se impone, dentro de los márgenes que autoriza el Legislador, y que dichas razones son adecuadas a lo que la ley autoriza.

Conforme a lo expuesto y a la vista de los términos generales en que se argumenta el motivo en la demanda es necesario dejar constancia que, conforme a lo que se razona en el fundamento II-3 del acuerdo impugnado, la imposición de la sanción de multa en la cuantía de un millón de euros se justifica, a efectos de la proporcionalidad, en dos concretas circunstancias, que no se niegan de contrario; de una parte, que, afectando la infracción apreciada al vertido contaminante al cauce público, dicho cauce discurre por una " zona protegida: Protección o mejora para ser apta para la vida de los peces: Río Barbaña "; de otra parte, la reincidencia por cuanto con anterioridad a los hechos a que se refieren los hechos sancionados, ya se había sancionado por resolución firme al Ayuntamiento por esas mismas infracciones de vertidos contaminantes hasta en tres ocasiones.

De lo expuesto hemos de concluir que, no cuestionándose ni la calificación de la infracción como muy grave ni los concretos daños calculados en la resolución sancionadora, la procedencia de la sanción de multa en la cuantía máxima que autoriza el artículo 117 del TRLA y 318 del RDPH encuentra su justificación a los efectos del principio de proporcionalidad en las dos mencionadas circunstancias, siendo de recordar que el artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público antes mencionado, considera como circunstancias a valorar a los efectos de la graduación de la infracción, entre otros, " la naturaleza de los perjuicios ", justificados en su gravedad en el caso de autos, la reincidencia " por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativas ", que en el caso de autos prácticamente el vertido se ha mantenido inalterable desde el año 2017, como se deja constancia en la resolución impugnada, y no se cuestiona; además, se considera como criterio de graduación " el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad ", circunstancias que concurren en el caso de autos porque, como ya antes se dijo, las objeciones que se oponen en la demanda con el fin de suplicar una reducción de la sanción, se vuelven en su contra, como ya antes se razonó, porque solo con las correspondientes autorizaciones municipales pudo elevarse el vertido o su carga contaminante y vulnerar las condiciones de la concesión de la que era titular y, pese a ello, no solo se concedieron dichas autorizaciones de conexión, sino que se mantuvieron con plena conciencia de la ilegalidad del vertido y la contaminación del cauce.

La reducción de la sanción por reconocimiento de los hechos imputados.

El último de los motivos que se aducen en la demanda en contra del acuerdo sancionador está referido a la denegación de reducción de la sanción propuesta en el primero de los procedimientos sancionadores, por haber reconocido los hechos constitutivos de la infracción y haber tenido la intención de proceder al pago de la sanción propuesta en aquel primer procedimiento, de donde se concluye que se ha vulnerado el artículo 85 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Dicha cuestión, sobre la que se guarda silencio en la contestación a la demanda, se rechaza en el acuerdo impugnado (apartado F del fundamento material II-1º-a) argumentándose que no se había procedido al pago de la sanción propuesta y que no se reconoció expresamente la responsabilidad, en palabras de la resolución " sin que conste en ninguno de los documentos obrantes en el expediente que el Ayuntamiento de San Cibrao das Viñas sea responsable del incumplimiento de la autorización de vertidos ."

El motivo requiere un estudio detallado que ha de comenzar por recordar que, como ya se dijo anteriormente, el Ayuntamiento adoptó un acuerdo plenario en fecha 28 de mayo de 2021 en el que se decide, a la vista de la recepción de la propuesta de resolución en el procedimiento sancionador 252/19 (se hace referencia correcta al mismo en el encabezamiento del acuerdo), la intención de " declarar la asunción de responsabilidad de este Concejo en el procedimiento sancionador 252/19... Aprobar la realización de pago no presupuestario, por importe de 300.000 €... "; pago que no solo no consta que se realizase sino que incluso se acepta por la misma defensa municipal que no se hizo efectivo a la vista del aumento de la deuda por la doble sanción propuesta.

Sentado lo anterior, debemos recordar que se dispone en el mencionado artículo 85 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que "Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda... cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta,... Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción..."

De la redacción del precepto cabe concluir que tanto el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario de la sanción pecuniaria propuesta en el procedimiento comporta una reducción de un 20 por 100 de dicha sanción, por cada una de dichas acciones, pago y asunción de responsabilidad, reducción que son acumulables. La finalidad del precepto es evidente, simplificar la tramitación de los procedimientos sancionadores en aquellos supuestos en que el mismo interesado reconoce que son ciertos los hechos imputados y ajustada a la legislación la tipificación y la sanción propuesta. De ahí que el Legislador haya acogido el beneficio de que, si se reconoce la responsabilidad en el momento de concretar los hechos que se consideran sancionables, evitando la necesidad de la tramitación del procedimiento sancionador, el imputado puede beneficiarse de una reducción de la sanción propuesta en un porcentaje de hasta 20 por 100 de la sanción.

Pues bien, en el caso de autos existe no poca confusión al respecto propiciada por la complejidad en la tramitación de los procedimientos. Ya hemos dicho que por la propia finalidad del reconocimiento de responsabilidad de evitar la tramitación del procedimiento, incluido los recursos administrativos (no los jurisdiccionales, como hemos declarado en nuestra sentencia 1260/2022, de 6 de octubre, recurso de casación 294/2021; ECLI:ES:TS:2022:3576), es manifiesto que el trámite ha de realizarse al inicio del procedimiento sancionador, como lo evidencia el hecho de que ya en el mismo acuerdo de iniciación debe hacerse dicha posibilidad, como establece el artículo 64-2º-d) de la Ley de procedimiento; debiendo asumirse el compromiso de aceptar la sanción propuesta --con la reducción procedente-- y, por tanto, renunciando a impugnar en vía administrativa la preceptiva resolución que deba dictar la Administración poniendo fin al procedimiento. En suma, se trata de evitar la tramitación del procedimiento, incluidos los recursos administrativos; y ello al margen de la posibilidad de efectuar, tras dicho reconocimiento, al pago de la sanción propuesta, que comporta una diferente reducción acumulable a la anterior.

Sentado lo anterior debemos dejar constancia que en el caso de autos la actuación municipal no deja de ofrecer serios problemas para acoger la reducción propuesta. Ya de entrada, debe reseñarse que iniciado el primero de los procedimientos se formula pliego de cargos en fecha 22 de marzo de 2019, dictándose la propuesta de resolución en el siguiente día 11 de octubre. No obstante lo anterior, es lo cierto que la pretendida admisión de la responsabilidad por parte de la Corporación Municipal no tiene lugar hasta el antes mencionado acuerdo de 28 de mayo de 2021, es decir, después de más de dos años durante los cuales el procedimiento prácticamente estaba ya concluido, dejando inoperante la finalidad del beneficio reconocido en el precepto cuestionado. Pero se une a lo anterior que de la misma documentación que consta en el expediente no resulta que dicha admisión de responsabilidad, que ciertamente fue acordada por el Pleno corporativo, llegara a conocimiento del instructor del expediente y hubiese sido incorporado al expediente, posiblemente porque la finalidad municipal era la de proceder al pago que, como ya antes se dijo, se frustró por la ampliación del procedimiento. Bien es verdad que el acuerdo existió y así ha de concluirse de la certificación que del mismo se ha traído al proceso con la demanda, pero no es menos cierto que lo relevante no es solo la adopción del acuerdo, sino su aportación al procedimiento para que surtiera el efecto correspondiente, y esa recepción no puede estimarse realizada con la sola aportación de un pretendido oficio de remisión aportado por el Ayuntamiento con la demanda sin sello alguno de registro de salida y, lo que es decisivo, con acuse de recibo por parte del Organismo de Cuenca. Y aun sería de añadir a dicho acuerdo corporativo que no incluye la renuncia expresa a la interposición de los recursos administrativos, cuestión que no resulta baladí a la vista de las manifestaciones que, a modo de aclaración, se hizo en la sesión del Consejo por el Alcalde, al afirmar "... Después de los asesoramiento de los servicios jurídicos se propone pagar la sanción con reducción que fue notificada y continuar con los recursos oportunos. Una vez que se resuelvan los recursos, si hay resolución a favor del Concejo, la Confederación Hidrográfica tendrá que reintegrar el importe pagado, y si hay resolución a favor de Confederación Hidrográfica, ya estará pagada la sanción, beneficiándonos de la reducción, sin tener que pagar el importe íntegro de la sanción que dentro de lo malo es lo mejor que se puede hacer ." No parece que merezcan mayores comentarios las palabras transcritas, que lo fueron del "Sr. Alcalde", el promotor de la propuesta aprobada, sobre la finalidad que tenía ese acuerdo de aceptación de la responsabilidad, máxime cuando en ese momento no había recurso jurisdiccional que seguir.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del motivo examinado y, con él, de la totalidad del recurso, debiendo confirmarse el acuerdo impugnado.

Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de San Cibrao Das Viñas (Ourense) contra el acuerdo del Consejo de Ministros, mencionado en el primer fundamento, que se confirma por estar ajustado al ordenamiento jurídico, con imposición de las costas del proceso a la Corporación recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.