Restricciones al tráfico impuestas por el Ayuntamiento: posible discriminación y limitación a la actividad empresarial

TSJ Madrid 3, 13-03-2019
, nº 201/2019, rec.1068/2017,  

Procedimiento:

Pte: Gamo Serrano, María Soledad

ECLI: ES:TSJM:2019:2311

ANTECEDENTES DE HECHO 

En fecha 25 de septiembre de 2017 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 30 de Madrid dictó Sentencia en el procedimiento ordinario núm. 446/2016 por la que vino a estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por UNO, Organización Empresarial de Logística y Transporte, S.L. contra el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 24 de noviembre de 2016, por el que se establecen medidas de restricción del tráfico en la calle Gran Vía desde el 2 de diciembre de 2016 hasta el 8 de enero de 2017.

Contra la mencionada resolución judicial la Letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que de dicha Corporación ostenta, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

UNO, Organización Empresarial de Logística y Transporte, S.L., a través de su representación procesal, formuló oposición al recurso de apelación presentado por la Administración demandada, interesando su desestimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.

Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto.

A los que son de aplicación los consecuentes,

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 25 de septiembre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 30 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 446/2016, en los que se venía a impugnar el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 24 de noviembre de 2016, por el que se establecen medidas de restricción del tráfico en la calle Gran Vía desde el 2 de diciembre de 2016 hasta el 8 de enero de 2017.

Se sustenta el pronunciamiento estimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en los siguientes razonamientos: partiendo de las competencias que, en materia de movilidad, ordenación del tráfico y seguridad vial, se encuentran normativamente asignadas al Ayuntamiento de Madrid ( artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora del Régimen Local y artículos 31 y 38 al 40 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid ) es de tener en cuenta que la autonomía local constitucional y legalmente consagrada nunca es expresión de soberanía y sí alusiva a unos poderes limitados y su clave se encuentra, en definitiva, en que lo es nada más para la gestión de los intereses respectivos, como destaca la STC 84/1982 , sin que las normas procedentes de la autonomía legislativa local puedan invadir competencias atribuidas al Estado o a las Comunidades Autónomas ni contradecir, modificar, ampliar o innovar las Leyes existentes; en el Decreto impugnado se ordenan restricciones al tráfico que afectan a la distribución de envíos postales y a la distribución de mercancías con origen o destino en el área afectada por la restricción y limitación al tráfico cuando se tengan que realizar por medio de vehículos de motor y dicha restricción no atiende a un interés general sino que el objetivo de esta actuación es poner de relieve la importancia de esta avenida emblemática del centro de Madrid y ganar espacio para los peatones, de modo que la actuación municipal solo atiende a una parte de la colectividad afectada y no tiene vocación de permanencia o durabilidad sino que está pensada para un determinado período de espacio y de tiempo con ulterior reversión al status quo ; además se reconoce que el espacio peatonal es escaso, precisamente, por la ocupación de quioscos, terrazas y mobiliario urbano pero no se adopta medida alguna tendente a solventar dicha escasez, evidenciándose que el Ayuntamiento tolera e, incluso, promueve la existencia de elementos en las aceras que obstaculizan el deambular de los peatones y carece de apoyo la invocación del interés peatonal para justificar o solventar las restricciones acordadas en el Decreto impugnado; además de ello adoptándose la medida de restricción al tráfico al amparo del artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005, la prohibición de circulación no puede afectar a los servicios de interés económico y resulta que la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal Universal califica los servicios postales como servicios de interés económico general, en tanto que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, garantiza la integridad del orden económico en relación con la libre circulación y establecimiento de operadores económicos y, sobre todo, la libre circulación de mercancías, consagrando un principio de no discriminación por razón del establecimiento o residencia del operador económico, siendo que la medida de restricción del tráfico en el área regulada por el Decreto establece una barrera discriminatoria de las actividades económicas residentes en la zona respecto del resto de la ciudad, que se verá favorecida por la ausencia de la limitación de circulación de los vehículos que les prestan los servicios logísticos de recogida y entrega de mercancías, no apreciándose la concurrencia de una razón imperiosa de necesidad general que pueda justificar el establecimiento de límites al ejercicio de actividades económicas.

Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, aduciendo, resumidamente: que el Ayuntamiento de Madrid ejerce como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las relativas al tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985 y en los artículos 38 al 40 de la Ley 22/2006 , contemplando dicha normativa y la Ordenanza de Movilidad aprobada por el Pleno del Ayuntamiento, al amparo de la habilitación contenida en el artículo 7.b) del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, el posible establecimiento de limitaciones o restricciones a la circulación; que al amparo de esa misma normativa la Dirección General de Tráfico establece todos los años medidas especiales de regulación que conllevan, en el ámbito de las vías interurbanas gestionadas por dicha Dirección General, limitaciones a la circulación semejantes a las adoptadas por el Ayuntamiento de Madrid en el Decreto anulado por la Sentencia recurrida cuyo pronunciamiento anulatorio se sustenta en criterios que conducirían a la nulidad de esas restricciones de la Dirección General de Tráfico, que incluyen algunas limitaciones de especial relevancia para el tráfico de mercancías y, sin embargo, no han sido nunca anuladas porque, como acontece con el Decreto impugnado en la instancia, no afectan jurídicamente a la libertad de circulación de mercancías ni a la garantía de la unidad de mercado; que, consecuentemente con todo ello, el Decreto anulado por la Sentencia recurrida no ha invadido competencias atribuidas al Estado ni a las Comunidades Autónomas y tampoco contradice, modifica, amplia o innova las Leyes existentes, actuando el Ayuntamiento en el marco de las competencias legalmente atribuidas concurriendo, además, un interés general que justifica las restricciones a la circulación diaria que se contienen en el referido Decreto, pues la realidad de los hechos acredita que en las fechas navideñas se produce tal acumulación de personas en el entorno de la Gran Vía que en multitud de ocasiones se producen desbordamientos de los espacios públicos de espera, ocasionándose invasiones peatonales de la calzada con el consiguiente riesgo de atropellos, además de suponer la elevada concentración de personas en un espacio reducido un riesgo cierto de avalanchas y tumultos, viniendo motivada la adopción del Decreto por razones de seguridad vial, la fluidez del tráfico y la seguridad ciudadana y constituyendo tales motivos razones imperiosas de interés general en los términos previstos en el artículo 5.1 de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado , en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; que ninguna de las medidas contenidas en el Decreto pueden ser consideradas como actuaciones que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación en los términos definidos por el artículo 18 de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado ni comportan vulneración alguna del principio de no discriminación, al no suponer una alteración de las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica, sin que los posibles condicionantes materiales en la distribución de mercancías que puedan provenir de las inevitables diferencias en la cantidad y calidad de los viarios entre las diferentes zonas de la ciudad supongan limitación jurídica alguna a la libertad de establecimiento ni a la circulación de mercancías, además de no suponer las restricciones circulatorias adoptadas límites, requisitos o condiciones ilegales, arbitrarios, desproporcionados o inidóneos en relación con la finalidad de seguridad de las personas y seguridad vial a obtener y de contenerse en el Decreto impugnado alternativas reales a los empresarios de logística y transporte para el desarrollo de su actividad económica; que en el recurso contencioso administrativo que ha sido finalmente estimado se vinculaban erróneamente los conceptos de "servicio de interés económico" y "servicio postal universal" propios del Derecho comunitario con el concepto de "servicio público", pese a ser ajenos a este último, tesis que ha sido trasladada a la Sentencia recorrida aunque los empresarios logísticos no tienen los derechos y obligaciones del operador designado ni llevan a cabo la prestación del servicio postal universal, no habiéndose acreditado imposibilidad alguna de llevar a cabo su actividad logística a través de los numerosos trayectos alternativos posibles ni suponiendo las medidas adoptadas limitación alguna de los derechos de los usuarios del servicio postal, además de estar sujetos todos los servicios postales al cumplimiento de la normativa sobre tráfico, por tratarse de normativa de orden público de obligado cumplimiento para los operadores logísticos y el resto de agentes económicos; que, lejos de evidenciar la temporalidad de la medida que la misma no responde a un fín de interés general dicha temporalidad obedece a que el motivo intrínseco que genera esta medida es el carácter puntual de las aglomeraciones en esas calles que se desarrollan, esencialmente, en fechas navideñas; y que, en todo caso, la anulación del Decreto se considera innecesaria desde la óptica de la parte recurrente, pues sus intereses fueron ya amparados mediante la medida cautelar de suspensión de los efectos del Decreto respecto de aquéllos que fue adoptada por Auto de 5 de diciembre de 2016 de forma que, una vez permitido el acceso de vehículos de reparto a la zona de restricción del tráfico, la anulación del Decreto en su totalidad ha perdido todo sentido, al quedar vigente la norma tan solo para los vehículos de titularidad privada, que no recurrieron la medida y que siempre podían haber hecho uso del transporte público que sí circuló por la zona en cuestión, de forma que se habría producido una pérdida sobrevenida del objeto del recurso una vez transcurridas las fechas a las que estaba limitada la aplicación de las restricciones.

A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone la parte actora: que las restricciones del tráfico afectan a la distribución de envíos postales y distribución de mercancías con origen o destino en el área afectada por la restricción y limitación del tráfico, cuando se tengan que realizar por medio de vehículos de motor; que, como es de ver en el expediente, no existe prueba alguna que justifique la afectación a la seguridad, evidenciándose en el informe de la EMT que el objetivo de la resolución no es sino poner de relieve la importancia de la Gran Vía como avenida emblemática del entorno de Madrid y ganar espacio para los peatones, de modo que no estamos ante un interés general sino ante una conveniencia política, reconociendo el propio Ayuntamiento que el reducido espacio peatonal disponible deriva del aprovechamiento del dominio público que realiza el municipio y del que obtiene pingues beneficios; que del artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005 queda claro que la prohibición de circulación no puede afectar a los servicios de interés económico general entre los que se incluyen los servicios postales, teniendo como fín la exclusión recogida por la Sentencia recurrida proteger los derechos de los operadores residentes en el ámbito de la medida cuando los vehículos tengan como origen o destino a los mismos; que, no suscitando duda alguna la titularidad municipal de competencias en la regulación de los distintos usos de las vías y espacios públicos, es cuestión netamente distinta que esas competencias permitan invadir y vulnerar los derechos de los usuarios postales, siendo que las limitaciones o prohibiciones que autoriza el artículo 88 de la Ordenanza no pueden afectar, entre otros, a los vehículos que sean precisos para la prestación de servicios públicos, entre los que se incluyen, indudablemente, los servicios postales con independencia de los operadores prestadores del servicio y siendo la naturaleza de los servicios postales la de servicios de interés económico general; que no existe prueba alguna ni en el expediente administrativo ni en el proceso judicial de las razones expuestas como justificativas de las medidas adoptadas, las cuales no pasan de ser un mero alegato sin sustento fáctico, no existiendo el respaldo jurisdiccional a tal clase de medidas invocado de contrario; que, frente a lo que aduce la Administración apelante, si se produce una vulneración de la Ley de Garantía de Unidad del Mercado en relación con los operadores económicos residentes en el área de restricción del tráfico y el transporte logístico de mercancías con origen o destino en la misma siendo evidente que, tal como se recoge en la Sentencia impugnada, la decisión del Consistorio restringe los derechos de los usuarios, ya sean personas físicas con domicilio habitual o de actividad económica en la Gran Vía y su entorno, tanto para enviar como para recibir, como, por supuesto, operadores económicos que deban satisfacer las necesidades de dichos usuarios; y que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Garantía de la Unidad del Mercado , la imposición de requisitos a una actividad económica debe fundarse en alguna o algunas de las razones imperiosas de interés general de las incluidas en el artículo 3.1 de la Ley 17/2009 , sin ser idónea la mera conveniencia de la ampliación del espacio para los peatones y no habiéndose cumplimentado la obligada exigencia de que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.

Introduciendo el Decreto impugnado en la instancia, en esencia, ciertas medidas de restricción al tráfico afectantes al perímetro interior del Centro, vertebrado en la calle Gran Vía de esta ciudad y delimitado por los viales que en se especifican en el referido Decreto en el período temporal comprendido entre el 2 de diciembre de 2016 y el 8 de enero de 2017 (minoración de carriles destinados a la circulación de vehículos y habilitación de los restantes para el tránsito peatonal, con reducción de la velocidad máxima autorizada y posibilidad de circular, en exclusiva, los vehículos que autoriza el Decreto, con eventuales restricciones o cortes puntuales en los viales perimetrales referidos), la correcta resolución de las cuestiones suscitadas pasa ante todo, por delimitar el reparto constitucional de competencias en materia de tráfico y seguridad vial.

Y, al efecto, hemos de partir de las previsiones constitucionales contenidas en el artículo 149 de nuestra Carta Magna , cuyo apartado 1.21 asigna al Estado competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos a motor. Es de destacar, con las SSTS 13 febrero y 7 marzo 2018 ( casación 3400/2015 y 3399/2015 ) que, a diferencia de lo señalado en ese mismo precepto respecto de los ferrocarriles y los transportes terrestres, para los que se limita la competencia exclusiva del Estado a los casos en que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, el tráfico y circulación de vehículos de motor es competencia del Estado sin esa limitación, habiendo declarado el Tribunal Constitucional que " las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución, expresadas en el precepto mencionado, deben ser uniformes en todo el territorio nacional " ( STC 59/1985 de 6 de mayo , FJ 3 in fine ).

El hecho, sin embargo, de hallarnos ante una materia sujeta a tal competencia exclusiva no excluye las posibles competencias de otras Administraciones territoriales.

Tratándose, en concreto y por lo que aquí interesa, de los entes municipales el título competencial específico en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial deriva de lo dispuesto en los artículos 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -que incluye entre las competencias propias de los Municipios las relativas al tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad- y 7 del Real Decreto legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (que reproduce, en esencia, el tenor del artículo del mismo ordinal del anterior Texto Articulado aprobado por Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo).

El último de los preceptos legales citados, por lo que hace a las cuestiones aquí suscitadas, asigna a los Municipios competencias en materia de regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina del tráfico en las vías urbanas de su titularidad [apartado a)] y para el " cierre de vías urbanas cuando sea necesario " [apartado f)], previsión que ha de ponerse en relación con la disposición contenida en el artículo 18 del mismo Texto Refundido, de conformidad con el cual "Cuando razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen, o por motivos medioambientales, se podrá ordenar por la autoridad competente otro sentido de circulación, la prohibición total o parcial de acceso a partes de la vía, bien con carácter general o para determinados vehículos, el cierre de determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos, o la utilización de arcenes o carriles en sentido opuesto al normalmente previsto" lo que remite, en cuanto a la competencia y tratándose, como es el caso, de vías urbanas, a la autoridad municipal, como corrobora lo dispuesto en el artículo 37.4 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, a cuyo tenor " El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, la autoridad autonómica o local responsable de la regulación del tráfico, así como los organismos titulares de las vías, podrán imponer restricciones o limitaciones a la circulación por razones de seguridad vial o fluidez del tráfico (...) ".

Reuniendo, por lo demás, la ciudad de Madrid una doble condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales ( artículo 6 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) esta villa de Madrid tiene un régimen especial, regulado por Ley 22/2006, de 4 de julio , que contiene, asimismo, previsiones específicas en materia de tráfico, circulación y seguridad vial (artículos 38 al 40), previsiones legales de entre las que interesa destacar la contenida en el artículo 39.1 (de conformidad con el cual " El Ayuntamiento de Madrid regulará los distintos usos de las vías y los espacios públicos urbanos de tránsito y circulación de personas, animales y vehículos, así como dicho tránsito y circulación, con la finalidad de armonizar los distintos usos, incluidos el peatonal, el de circulación, el de estacionamiento, el deportivo y el lúdico, y hacerlos compatibles de forma equilibrada con la garantía de la seguridad vial, la movilidad y fluidez del tráfico, la protección del medio ambiente y la protección de la integridad de los espacios públicos y privados ") y en el artículo 40.1 (a cuyo tenor " Corresponde al Ayuntamiento de Madrid la policía administrativa preventiva de la seguridad vial en toda clase de vías urbanas, incluyendo la ordenación, señalización y dirección del tráfico y el uso de las vías (...)" , competencia que comprende, en todo caso, " a) La regulación y el control de cualesquiera de los usos de que sean susceptibles las vías y los espacios abiertos al tránsito de personas, animales y toda clase de vehículos y del tráfico y la circulación por ellos, garantizando, en todo caso, los derechos fundamentales de las personas (...) ", en tanto que el control comprende, entre otras potestades, la de " (...) la limitación y, en su caso, restricción o prohibición de la circulación y el estacionamiento, cuando proceda de acuerdo con el ordenamiento jurídico "].

Las previsiones legales y reglamentarias que han quedado citadas deben complementarse, por último, con la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005, cuyo artículo 88 establece que " Cuando existan razones que aconsejen reservar total o parcialmente una vía pública como zona peatonal, la autoridad municipal podrá prohibir o limitar la circulación y el estacionamiento de vehículos, a cuyo efecto dispondrá la señalización adecuada ", limitaciones o prohibiciones que no podrán afectar a los vehículos que especifica el indicado precepto, en su segundo apartado (servicios de extinción de incendios, salvamento, policía, agentes de movilidad, ambulancias y sanitarios y, en general, los que sean precisos para la prestación de servicios públicos, los de transporte público regular de viajeros, los que recojan o lleven a enfermos o personas de movilidad reducida a un inmueble de la zona o los que salgan o se dirijan a un garaje situado en la zona o salgan de una zona de estacionamiento autorizado dentro de la zona peatonal).

Es importante notar, con la STS 13 julio 1987 que en el caso de la competencia municipal para la ordenación de la circulación de vehículos de motor dentro del marco de las vías urbanas declarada en la legislación sobre régimen local -y, demás normas que hemos citado- " (...) la finalidad a la que debe atender dicha potestad es, en lo fundamental, la de procurar la seguridad y fluidez del tráfico ", lo que tiene especial relevancia en el supuesto concreto aquí examinado, como ahora veremos.

En el marco legal que ha quedado expuesto en el fundamento de derecho que antecede debe quedar situado el Decreto de 24 de noviembre de 2016 que fue objeto de impugnación en la instancia.

Pues bien, resultando de las normas legales y reglamentarias citadas que entre las competencias del Excmo. Ayuntamiento de Madrid se incluye la de establecer limitaciones, restricciones o prohibiciones a la circulación y al estacionamiento de vehículos a motor en vías urbanas de su titularidad por razones de seguridad o fluidez en la circulación se expone en la Sentencia apelada que "el objetivo de la actuación es poner de relieve la importancia de esta avenida emblemática del centro de Madrid y ganar espacio para los peatones", pretendiéndose con la iniciativa "que el peatón, el ciudadano, recupere su espacio en la avenida y recobre el protagonismo para que fue concebida la Gran Vía" y ello con base a lo que se expone en el proyecto de ampliación de aceras obrante en el expediente administrativo.

En base a lo anterior concluye el juzgador de instancia en la sentencia apelada que las restricciones combatidas en el Decreto impugnado no atienden a un interés general sino a una parte de la colectividad afectada y no tienen vocación de permanencia o durabilidad, reconociéndose que el espacio peatonal es escaso, precisamente, por la ocupación de quioscos, terrazas y mobiliario urbano pero no adoptándose medida alguna tendente a solventar dicha escasez, lo que viene a evidenciar la ausencia de un interés general que presida la actuación administrativa controvertida.

Sin embargo y frente a lo que se sostiene en la resolución judicial recurrida las medidas adoptadas si responden a la concurrencia de un interés general representado por la seguridad vial, la movilidad y la fluidez del tráfico y la seguridad ciudadana, tomando en consideración que durante el período temporal al que vienen referidas las restricciones circulatorias cuestionadas tiene lugar una afluencia masiva al centro tanto de vehículos como de peatones, con la lógica afectación que ello provoca tanto a la circulación de vehículos de motor y seguridad vial como a la seguridad e integridad físicas de las personas que utilizan el espacio público peatonal en la zona.

Así resulta, sin género de dudas -con independencia de lo que pudiera exponerse en el proyecto que sirvió de base a la aprobación del Decreto de 24 de noviembre de 2016 impugnado- de lo dispuesto en el Preámbulo o exposición preliminar o introductoria del Decreto, en el que se ofrecen las siguientes razones justificativas de las medidas que en él se adoptan: "(...) la celebración de las fiestas navideñas y de fin de año y Reyes conlleva un notable incremento de los desplazamientos de ciudadanos a las zonas donde se concentra una oferta importante de actividades comerciales, de ocio y de carácter cultural, propia de espacios públicos emblemáticos de la ciudad. En años anteriores y en función de los niveles de congestión circulatoria alcanzados, el Ayuntamiento, a través de Policía Municipal y Agentes de Movilidad, hubo de efectuar cortes muy importantes en el perímetro central de la ciudad y, en particular, en los accesos a los aparcamientos públicos de rotación, por la saturación completa de su aforo y en evitación de una congestión total cruzada, lo que provoca retenciones añadidas y tráfico de agitación de los vehículos cuyos conductores tratan de aparcar, pese a la ausencia real de plazas disponibles. Adicionalmente, se registra en las fechas navideñas una elevada congestión de las aceras y zonas peatonales que se produce en particular en el eje de la Gran Vía, lo que conlleva riesgos relacionados con la seguridad vial que deben prevenirse. Finalmente, en el año 2016 se ha producido la implantación del Área de Prioridad Residencial de Ópera que, junto a las existentes desde hace años (Cortes, Letras, Embajadores) limita adicionalmente el viario disponible para su uso libre por automóviles particulares de personas no residentes. En consideración a tales antecedentes, desde el próximo 2 de diciembre, en que se inicia el Puente de la Constitución, y hasta la primera semana de enero se prevé una gran afluencia de personas al centro de la ciudad tanto en vehículos particulares a motor, como en medios de transporte público o de modo peatonal o ciclista. Todo lo anterior aconseja establecer de modo anticipado y programado medidas extraordinarias de control y regulación de la circulación de tráfico rodado y peatones para mantener la mayor normalidad posible en el desarrollo de la vida ciudadana, así como asegurar el tránsito del transporte público de superficie así como de los servicios esenciales de emergencias y otros servicios públicos".

Y es que debemos notar, con las SSTS 15 julio y 2 octubre 2002 ( casación núm. 7729/1997 y 10423/1997 , respectivamente) que " la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público, etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia ". En idénticos términos se pronunciaba la STS 29 mayo 2000 (casación 7380/1994 ) que cita la Letrada del Excmo. Ayuntamiento en su escrito de recurso.

Es de tener en cuenta, asimismo, que la temporalidad de la medida, junto con la existencia de itinerarios alternativos y la habilitación de un horario para las operaciones de carga y descarga, así como la específica previsión de ciertas excepciones justificadas al régimen general restrictivo y de autorización de acceso de determinados tipos de vehículos, coadyuva a que la priorización del tráfico peatonal sobre el tráfico rodado no pueda reputarse injustificada ni desproporcionada, compatibilizándose los derechos e intereses afectados de forma razonada y razonable.

Siendo, por otro lado, incuestionable, a la vista de las restricciones a la circulación que impone el Decreto impugnado y de las excepciones a las mismas específicamente previstas que las restricciones en cuestión tienen necesaria incidencia en el transporte de envíos postales y de mercancías con origen o destino en el área afectada por las medidas adoptadas, cuando tales servicios deban desarrollarse o prestarse por medio de vehículos de motor, resta por analizar si existe en nuestro ordenamiento jurídico una específica prohibición de que las limitaciones o restricciones a la circulación afecten a servicios de interés económico y, estrechamente relacionado con lo anterior, si para la implantación de tal clase de medidas es necesario atender a un interés general de mayor intensidad o más cualificado que el que, con carácter general, debe regir la actuación administrativa.

Por lo que hace a la primera de las cuestiones referidas lo cierto es que en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia apelada se afirma, sin citar norma jurídica alguna que sustente tal aseveración, que la prohibición de circulación no puede afectar a los servicios de interés económico para concluir, inmediatamente a continuación, que la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio postal universal define en su artículo 2 los servicios postales como servicios de interés económico general y que, al alcanzar el Decreto recurrido con los efectos restrictivos de circulación a la de los vehículos destinados a la prestación de servicios postales, vulnera la Ley citada y los derechos sobre comunicaciones postales que quedan afectados por una resolución municipal, adoleciendo el Ayuntamiento de manifiesta incompetencia en la materia.

Sin embargo, ante todo debemos notar que respecto a la asignación al Estado de competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.13 de la Constitución ) -título competencial del que ha podido derivar el juzgador de instancia la imposibilidad de que los entes locales, en el ejercicio de su autonomía, puedan menoscabar la referida competencia exclusiva- es doctrina reiterada del Tribunal constitucional la que ha puesto de manifiesto que la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización de los mismos pero que para la afectación y condicionamiento por dicha competencia estatal debe tratarse de cuestiones con "incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general" [por todas STC 65/1998, de 18 de marzo (FJ 7) y las que en ella se citan], so pena de llegar a un vaciamiento o a una limitación irrazonable de las competencias de otras Administraciones territoriales (en nuestro caso local), de modo que este título competencial no puede esgrimirse para excluir la competencia que ostentan los entes locales en materia de ordenación del tráfico y circulación de vehículos de motor y de adopción de eventuales restricciones como las aquí combatidas, las cuales tienen su base en las normas legales y reglamentarias que han quedado anteriormente citadas.

Si la imposibilidad de afectación en el ejercicio de las competencias municipales propias que estamos examinando a los servicios de interés económico que se esgrime en la Sentencia apelada como una de las razones en las que se sustenta el fallo anulatorio cuya revisión en esta segunda instancia postula la Administración demandada, en cambio, proviene no ya de la competencia estatal aludida sino de los propios límites que a tal clase de restricciones establece el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005 -como podría resultar del hecho de mencionarse dicho precepto en el párrafo anterior a aquel en el que se alcanza la conclusión aludida- lo cierto es que el artículo 88 en cuestión, entre otros supuestos específicos que no afectan a las cuestiones aquí suscitadas, a lo que se refiere no es sino, con carácter general, a los "servicios públicos".

Así las cosas lo cierto es que, por más que los servicios postales, -definidos en su Ley reguladora (artículo 2) como servicios de interés económico general que se prestan en régimen de libre competencia- puedan ser reconducibles a la noción de servicio público cuando se trata de los servicios incluidos en el servicio postal universal encomendados al operador designado conforme a la disposición adicional primera y los que se impongan a los titulares de autorizaciones administrativas singulares en los términos dispuestos en la referida Ley 43/2010 , tal como se encarga de especificar el artículo 2 del mencionado Cuerpo legal, en su segundo párrafo y abstracción hecha de la posibilidad de utilizar medios de transporte no afectados por la restricción [de hecho, el artículo 3.12.d) de la Ley 43/2010 define el "transporte", a los efectos del servicio, como aquel efectuado "por cualquier tipo de medios" hasta su distribución final] el servicio postal universal es concepto comprensivo de numerosas prestaciones que trascienden del mero transporte por el operador o prestador del servicio, incluyendo los servicios de recogida, admisión, clasificación, distribución y entrega de envíos postales y los servicios de giro mediante los cuales se ordenan pagos a personas físicas o jurídicas por cuenta y encargo de otras, prestaciones ninguna de las cuales se justifica resultar afectadas por las medidas combatidas en la litis, a lo que debemos añadir la posibilidad de prestar el servicio en las condiciones legal y reglamentariamente exigibles mediante el uso de trayectos alternativos y/o el horario habilitado para la carga y descarga y, por último, la posible subsunción del supuesto en las excepciones prevenidas en el propio Decreto impugnado, que abre la posibilidad del acceso de vehículos "por razones de interés general", siendo que nos encontramos ante un servicio que su propia Ley reguladora, como hemos dicho, califica de servicio de interés económico general (artículo 2).

Considera el órgano de instancia en la sentencia apelada, finalmente, que las medidas de restricción del tráfico en el área regulada por el Decreto establecen una barrera discriminatoria de las actividades económicas residentes en la zona respecto del resto de la ciudad, que se verá favorecida por la ausencia de la limitación de circulación de los vehículos que prestan los servicios logísticos de recogida y entrega de mercancías, vulnerando los principios consagrados en los artículos 1 y 2 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre , de garantía de la unidad de mercado, cuyo artículo 5 exige, para el establecimiento de limites al acceso o ejercicio de una actividad económica, la motivación de su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, siendo que en este caso, atendida la definición que contiene la referida Ley de la noción "razón imperiosa de interés general", el Decreto impugnado no atiende a tal clase de razones sino a la conveniencia de la ampliación del espacio para los peatones durante el período de fiestas navideñas.

Debemos partir aquí del concepto mismo de unidad de mercado que ofrece la Ley 20/2013 citada, cuyo artículo 1 pone en relación el referido principio con la integridad del orden económico y el favorecimiento de economías de escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y la expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional, siendo fundamento de la unidad de mercado la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos y la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español, como se encarga de puntualizar el mismo precepto legal.

La STC 79/2017, de 22 de junio , con cita de diversos precedentes, recuerda que, en relación con el concepto de unidad de mercado de la Ley 20/2013, el Alto Tribunal ha señalado que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente ( art.139.2 CE ), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica ( arts, 139.1 y 149.1.1 CE ), añadiendo que " De acuerdo con nuestra doctrina, el mercado único tiene como rasgos fundamentales: ser un espacio donde se encuentren garantizadas la libre circulación de personas y bienes, y ser un espacio donde las condiciones esenciales de ejercicio de la actividad económica sean iguales ".

Sobre las consideraciones que anteceden lo siguiente que debemos notar es que las medidas adoptadas en el Decreto impugnado en la instancia no pueden ser, en absoluto, calificadas de actuaciones que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación en el sentido en el que tal clase de actuaciones restrictivas o limitativas aparecen definidas en el artículo 18 desde el momento en que las medidas cuestionadas no suponen una alteración de las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica ni suponen tampoco una discriminación por razón del lugar de residencia o establecimiento del operador económico.

En efecto, se trata de medidas que no tienen por objeto, en modo alguno, la regulación de los requisitos para el establecimiento o desarrollo de tal clase de actividad sino que comportan, en exclusiva, una afectación meramente transversal o indirecta de la misma por razón de las restricciones al tráfico y circulación de vehículos a motor de la zona en que se ubica el establecimiento en el que la actividad se desarrolla y que no incide tampoco, propiamente, sobre la actividad en cuestión (pues debemos recordar que supone solo restricciones al acceso de vehículos de motor lo que, puesto en relación con el desarrollo de actividades comerciales o, económicas, en general, supondría la exclusiva afectación de la provisión o expedición de mercancías o de objetos cuyo transporte requiera del uso y circulación de un vehículo de motor), del mismo modo que la adopción de otra clase de medidas y numerosísimos factores -cambio de la denominación de vías urbanas, estado de conservación y características de las vías donde los establecimientos se ubican, ejecución de obras, iluminación, densidad de tráfico rodado y peatonal, etc- tienen incidencia en el desarrollo de actividades económicas por razón de la ubicación física del establecimiento sin que ello pueda reputarse como una discriminación proscrita por el artículo 3 de la reiterada Ley 20/2013 .

Como aduce el Excmo. Ayuntamiento de Madrid en su escrito de recurso es la igualdad jurídica y no la realidad física de las condiciones en que la actividad económica se desarrolla lo que garantiza la Ley de Unidad de Mercado, habiéndose encargado de puntualizar la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en relación con la libertad de empresa pero con argumentación extrapolable a la actual regulación del principio de unidad de mercado, que el aludido derecho constitucional está configurado como el derecho a emprender y desarrollar cualquier actividad empresarial de acuerdo con la regulación legal y reglamentaria existente, regulación que puede ser más o menos intensa según el carácter de la actividad de que se trate pero que, en cualquier caso, no constituye en si misma un desarrollo de la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de nuestra Carta Magna [ SSTS 22 de marzo de 2006 (rec. 24/2004 ), 22 septiembre 2008 (casación 14/2006 ) y 3 junio 2015 (casación 1122/2012 )], sin ser admisible que una limitación de detalle como la que objeta en la instancia la entidad actora (restricciones temporales al tráfico en una zona concreta de la ciudad de Madrid) atente contra el contenido esencial de la citada libertad constitucional.

Consecuentemente con lo expuesto huelga dilucidar si existe o no en el supuesto concreto sometido a nuestra consideración una razón imperiosa de interés general justificativa de los posibles límites al ejercicio de la actividad económica, a los efectos del artículo 5 de la Ley 20/10213 .

Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto, con revocación de la Sentencia apelada y alteración del sentido del fallo, sin necesidad de abordar la cuestión de la carencia sobrevenida de objeto que, además, fue introducida ex novo por el Excmo. Ayuntamiento en el presente recurso de apelación y sobre la que, en consecuencia, no tuvo oportunidad de pronunciarse el juzgador de instancia.

No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario, procediendo imponer a la mercantil actora las costas procesales de la primera instancia, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que consagra el artículo 139.1 de nuestra Ley jurisdiccional y al no estimar que concurran serias dudas de hecho o de Derecho que puedan operar como supuestos de excepción. No obstante la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del mismo Cuerpo legal, señala 1.000 euros como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

FALLO 

Que debemos ESTIMAR y ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por Letrado Consistorial, contra la Sentencia dictada el 25 de septiembre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 30 de Madrid , revocando y dejando sin efecto la resolución apelada y, en su lugar, acordando la procedencia de DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo entablado por UNO, Organización Empresarial de Logística y Transporte, S.L. frente al Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 24 de noviembre de 2016, por el que se establecen medidas de restricción del tráfico en la calle Gran Vía desde el 2 de diciembre de 2016 hasta el 8 de enero de 2017.

Se imponen a la recurrente las costas procesales de la primera instancia, con el límite máximo contemplado en el último de los fundamentos de derecho de la presente resolución.

No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales diamantes de la sustanciación del recurso de apelación.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días , contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-85-1068-17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-85-1068-17 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. María de la Soledad Gamo Serrano Dª. Natalia de la Iglesia Vicente