Responsabilidad patrimonial por declaración de protección de inmueble: doctrina del TS y límites indemnizatorios

Tribunal Supremo , 11-03-2026
, nº 300/2026, rec.5294/2024,  

Pte: Uris Lloret, María Consuelo

ECLI: ES:TS:2026:1202

ANTECEDENTES DE HECHO 

Ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sección décima), se tramitó el Procedimiento Ordinario núm. 1014/2021, promovido por Global Alchiba, S.L. frente a la Orden núm. 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el día 3 de abril de 2019 por dicha mercantil a fin de ser indemnizada por los daños que estimaba se le habían causado como consecuencia de la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, sito en Paseo de la Habana núm. 198 de Madrid.

En dicho procedimiento se dictó sentencia núm. 246/2024, en fecha 18 de marzo de 2024, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

Notificada a las partes dicha resolución, la representación procesal de Global Alchiba, S.L. preparó recurso de casación contra la misma ante la sección décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que lo tuvo por preparado mediante auto de 11 de junio de 2024 y emplazó a las partes ante este Tribunal Supremo, con remisión de las actuaciones.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de 12 de marzo de 2025, acordó admitir el recurso de casación precisando que la cuestión planteada que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia era la siguiente:

«Determinar si puede exigirse responsabilidad, en los términos de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, por los posibles daños y perjuicios que puedan ocasionar las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes así como, en su caso, las restricciones al derecho a edificar reconocido previamente a favor de los propietarios.».

E identificaba como normas que, en principio, debían ser objeto de interpretación los artículos 32, apartados 1 y 2, y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y artículos 11.2. y 12.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

La representación procesal de Global Alchiba, S.L. formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el día 7 de mayo de 2025, en el que solicitó de esta Sala que dicte sentencia por la que:

«... casando y anulando la Sentencia impugnada, se estime el recurso en los términos interesados en el apartado sexto de este escrito, con expresa imposición de las costas a la parte recurrida».

En dicho apartado formulaba la siguiente pretensión:

«[... ] tiene por objeto la revocación de la Sentencia núm. 246/2024, de 18 de marzo de 2024, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 10ª, procedimiento ordinario núm. 1014/2021 , dictándose otra en la que se declare la responsabilidad patrimonial de la CAM por las limitaciones del aprovechamiento urbanístico que tenía reconocido la parcela propiedad de mi representada a resultas de la declaración como bien de interés patrimonial llevada a cabo por la citada CAM, en los términos interesados en el suplico de la demanda en su día formulada».

Por providencia de 8 de mayo de 2025 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, para que pudiera oponerse, habiendo presentado escrito de oposición al recurso, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida.

No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista pública y, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, quedó concluso el recurso y por providencia de fecha 6 de febrero de 2026 se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. Dª. María Consuelo Uris Lloret y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 10 de marzo de 2026, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

Se dirige el presente recurso de casación contra la sentencia núm. 246/2024, de fecha 18 de marzo de 2024, de la sección décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo formulado por Global Alchiba, S.L. frente a la Orden núm. 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el día 3 de abril de 2019 por dicha mercantil, a fin de ser indemnizada por los daños que estimaba se le habían causado como consecuencia de la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, sito en Paseo de la Habana núm. 198, de Madrid.

En la sentencia se hacen constar determinados antecedentes de la reclamación formulada, concretamente los siguientes:

«Las Damas Apostólicas del Corazón de Jesús promovieron un Estudio de Detalle en la finca sita en Paseo de la Habana núm. 198, cuya aprobación definitiva tuvo lugar por acuerdo adoptado por el Ayuntamiento Pleno en sesión ordinaria celebrada el 27 de septiembre de 2006.

Dicha congregación solicitó licencia para la demolición de las construcciones existentes en dicho inmueble que se le concedió mediante Decreto de fecha 6 de mayo de 2011 y fue concedida licencia de demolición para el derribo de todas las edificaciones localizadas en la parcela, siendo solicitada y concedida prórroga de la licencia de demolición en fechas 14 de febrero y 15 de abril de 2012.

El 9 de junio de 2017 fue presentada por la mercantil recurrente Global Alchiba S.L. a través de la Entidad Colaboradora Urbanística Deklara, Obras y Actividades, S.L., declaración responsable para la realización de obras consistentes en la demolición de tres edificios en Paseo La Habana nº 198.

En la Memoria del Proyecto de derribo se hacía constar (apartado 2.3, bajo la rúbrica "Grado de protección urbanística") que "Las edificaciones existentes no se encuentran amparadas por ningún grado de protección urbanística, como se refiere en el Estudio de Detalle de la finca sita en Pº de la Habana 198, aprobado definitivamente por el Excelentísimo Ayuntamiento de Madrid, en fecha 27 de septiembre de 2006".

Amparada por dicha declaración responsable la mercantil aqui recurrente inició los trabajos de demolición el dia 12 de junio de 2017. Estando estos en marcha se personó la Policía Municipal en el Noviciado el día 21 de junio de 2017, a consecuencia de una denuncia presentada por un[os] vecinos de las fincas colindantes, dictándose, por la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid, orden de paralización de las obras, primero con carácter cautelar en fecha 21 de junio de 2017, y, después, con carácter definitivo el 12 de julio de 2017.

Frente a la orden de paralización definitiva de la demolición la mercantil recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo que se sustanció como procedimiento ordinario nº 1099/2017 de la Sección Segunda, habiéndose dictado en fecha 3 de noviembre de 2020 sentencia por la que se estimó el recurso de Global Alchiba S.L., anulando y dejando sin efecto la orden de paralización de las obras. Dicha sentencia expresaba lo siguiente:

«[...] se concluye que nos encontramos ante un inmueble que, tanto por su tipología conventual como por los usos que ha tenido a lo largo del tiempo, es susceptible del régimen de protección previsto en la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013 (...) las propias actuaciones llevadas a efecto por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid a que hemos hecho mención en el fundamento de derecho segundo pone de manifiesto que para la referida Administración Pública el inmueble en cuestión no se estimaba merecedor de especial protección...no es dable extender sine die el régimen especial de protección provisoria que contempla la Disposición transitoria primera que estamos examinando.»

La Comunidad de Madrid incoó expediente para la declaración del bien como de Interés Patrimonial que finalizó con el Decreto 28/2018, de 5 de abril de 2018, por el que se declaró por el Consejo de Gobierno de la CAM Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús en Madrid, publicándose en el BOCM de fecha 15 de abril siguiente.

Frente al Decreto 28/2018, de 5 de abril de 2018 Global Alchiba interpuso recurso contencioso contencioso-administrativo que se sustanció ante la Sección Octava de esta misma Sala, en el procedimiento ordinario nº 362/2018, en el que se dictó sentencia en fecha 20 de diciembre de 2019, que es firme pues recurrida en casación por la actora, el Tribunal Supremo declaró desierto el recurso tal y como afirma la Comunidad de Madrid al referirse a la diligencia de 9 de febrero de 2021, que dispuso el archivo del referido procedimiento ordinario nº 362/2018.

La referida sentencia de 20 de diciembre de 2019 , pronunció el siguiente fallo:

"Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por .... Global Alchiba, S.L.U., contra el Decreto número 28/2018, de 3 de abril, dictado por el Consejo de Gobierno (sic) de la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes, por el que se declaró Bien de Interés Patrimonial (BIP) a determinados elementos existentes en la parcela sita en Paseo de la Habana, y ESTIMAR el recurso interpuesto por la Asociación de Defensa del Patrimonio de Chamartín de la Rosa, anulándolo de manera parcial, ordenando la inclusión en la declaración como Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid del Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, en Madrid, además de las edificaciones y la parte sur y oeste del jardín, la parte este y norte de la parcela."

En su fundamento tercero la sentencia 777/2019, de 20 de diciembre , expresó:

«Pues bien, la Ley 3/2013, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, en su disposición transitoria primera , que se refiere a catálogo de bienes y espacios protegidos, señala que:

"Los Ayuntamientos deberán completar o formar sus catálogos de bienes y espacios protegidos en los términos establecidos en el artículo 16 en el plazo máximo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley. Hasta que se produzca la aprobación de dichos catálogos, quedarán sujetos al régimen de protección previsto para los Bienes de Interés Patrimonial los siguientes bienes inmuebles integrantes del patrimonio histórico radicados en su término municipal:

a) Palacios, casas señoriales, torreones y jardines construidos antes de 1900.

b) Inmuebles singulares construidos antes de 1936 que pertenezcan a alguna de las siguientes tipologías: iglesias, ermitas, cementerios, conventos, molinos, norias, silos, fraguas, lavaderos, bodegas, teatros, cinematógrafos, mercados, plazas de toros, fuentes, estaciones de ferrocarril, puentes, canales y viages de agua.

c) Fortificaciones de la Guerra Civil española."

Así pues, la Ley imponía a los Ayuntamientos la obligación de completar o formar sus catálogos de bienes y espacios protegidos, en el plazo de un año. Pero, hasta que se realizara la aprobación de esos catálogos, se establecía una protección genérica de determinados edificios, entre los que, como señala la Asociación recurrente, se encontraría el que es objeto del Decreto, al estar acreditado que su construcción se finalizó en 1929/1930.

Y no constando que el Ayuntamiento de Madrid haya formado o completado el catálogo, a este edificio le correspondía la genérica protección a que se ha hecho referencia.

(...)».

Se hace constar también en la sentencia que la mercantil recurrente formuló recurso contencioso-administrativo frente a la Orden núm. 1301/2021, de 3 de noviembre, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes, de la Comunidad de Madrid, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden núm. 995/2021, de 1 de septiembre, de la misma Consejería, por la que se desestimó su reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la resolución de 12 de julio de 2017, de la Dirección General de Patrimonio Cultural, por la que se ordenaba la paralización definitiva de las obras de demolición y actuaciones que se estaban llevando a cabo en el inmueble sito en el Paseo de la Habana, núm. 198, de Madrid, Noviciado de las Damas Apostólicas.

En dicho recurso contencioso-administrativo (PO 1175/2021) la Sala de Madrid dictó sentencia en fecha 19 de enero de 2023, desestimatoria del recurso.

Las sentencias citadas son firmes.

La ahora recurrida en casación desestima el recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con los razonamientos siguientes:

«QUINTO.- Se impone la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo bajo la consideración de que los daños y perjuicios por los que reclama y que atribuye a la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno (BOCM 5/4/2019), por el que se declaró Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, sito en Madrid, Paseo de la Habana nº 198, no tienen carácter antijurídico, como así ha considerado la administración demandada en la Orden 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes, de la Comunidad de Madrid, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial de 3 de abril de 2019 formulada por GLOBAL ALCHIBA, S.L.

Tal y como han puesto de relieve las partes en sus respectivos escritos el (sic) rectores del procedimiento los hechos que se han comunicado a este tribunal como hechos relevantes para la resolución del presente recurso, también han sido calificados como relevantes en las precedentes ocasiones, relatadas a lo largo de la presente sentencia, en las que la aquí apelante ha acudido a la vía jurisdiccional para la resolución del "conflicto" que ha considerado que, injustamente, le afectaba, provocándole daños y perjuicios. Nos referimos no solamente al que ha sido tramitado en esta sala y sección bajo el número de procedimiento ordinario 1175/2021 (en reclamación de responsabilidad patrimonial por daños derivados de la resolución de la Dirección General de Patrimonio Cultural, de 12 de julio de 2017, por la que se ordenaba la paralización definitiva de las obras de demolición y actuaciones que se estaban llevando a cabo en el Noviciado de las Damas Apostólicas), sino también a los procedimientos seguidos en la sección octava y en la sección segunda de esta sala.

Así, como mas arriba hemos expresado, la sentencia nº 777/2019, de 20 de diciembre de 2019, dictada por la Sección Octava de esta Sala en el Procedimiento Ordinario nº 362/2018 de su registro.

Fue, precisamente, la aquí actora, GLOBAL ALCHIBA, S.L., quien impugnó en el citado Procedimiento Ordinario 362/2018, el Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno (BOCM 5/4/2019), por el que se declaró Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús.

Precisamente, es a dicha resolución, Decreto 28/2018, de 3 de abril, al que atribuye la actora la condición de elemento causal directo de los daños y perjuicios por los que reclama y considera son reales y efectivos habiéndole ha causado un perjuicio que no tiene el deber jurídico de soportar; atribuye a dicha resolución la relevancia de ser la causante de los daños y perjuicios que, injustamente, ha sufrido. No sólo considera que la declaración como bien de interés patrimonial del citado inmueble no está amparada en causa alguna que lo avale, sino que el citado inmueble no está, ni ha estado sujeto a ningún tipo de protección arquitectónica, histórica o artística, y que el inmueble no ha tenido la condición de edificio conventual antes de 1936.

La declaración como Bien de Interés Patrimonial del Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, efectuada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, ha tenido su apoyo en la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid , que atribuye al citado bien una protección, confirmada en virtud de Decreto 28/2018, de 3 de abril, que dispone que "Los Ayuntamientos deberán completar o formar sus catálogos de bienes y espacios protegidos en los términos establecidos en el artículo 16 en el plazo máximo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley .

Hasta que se produzca la aprobación de dichos catálogos, quedarán sujetos al régimen de protección previsto para los Bienes de Interés Patrimonial los siguientes bienes inmuebles integrantes del patrimonio histórico radicados en su término municipal...".

Sostiene la administración demandada que la protección prevista en la citada Disposición transitoria primera opera aun cuando el ayuntamiento afectado no hubiera elaborado, o actualizado, el catálogo de bienes y espacios protegidos. En el presente caso, aun cuando el Ayuntamiento de Madrid no hubiera actualizado el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos del Municipio de Madrid (aprobado en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997), en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley 3/2013, entrada en vigor que se produjo el día 20 de junio de 2013.

No es objeto de cuestión en el presente procedimiento la procedencia de declarar, o no, el citado inmueble sito en Paseo de la Habana nº 198, de Madrid, como Bien de Interés Patrimonial, declaración que se llevó a cabo en virtud de Decreto 28/2018, de 3 de abril, y cuya conformidad a derecho ha sido declarada en la citada sentencia de 20 de diciembre de 2019, dictada por la Sección Octava de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el Procedimiento Ordinario 362/2018 .

Dicha sentencia, en el quinto de sus fundamentos de derecho, valora el informe elaborado por el Colegio de Arquitectos de Madrid destacando "su valor patrimonial como conjunto conventual con su finca, jardines y huerto (...)" y concluye que "...queda acreditada la especial significación histórica que justifica la declaración del edificio como bien de interés patrimonial, revelada en el informe del Colegio de Arquitectos, y recogida en la resolución, como fundamentación de la protección que se otorga al bien, que reconoce su singularidad y especial significación histórica."

El citado procedimiento ordinario 362/2018 fue incoado como consecuencia de la impugnación que GLOBAL ALCHIBA, S.L., realizó del decreto (sic) Decreto 28/2018, de 3 de abril, habiendo sido desestimado el recurso y habiendo considerado el tribunal sentenciador, citando la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid , que la Ley imponía a los "Ayuntamientos la obligación de completar o formar sus catálogos de bienes y espacios protegidos, en el plazo de un año. Pero, hasta que se realizara la aprobación de esos catálogos, se establecía una protección genérica de determinados edificios, entre los que, como señala la Asociación recurrente, se encontraría el que es objeto del Decreto, al estar acreditado que su construcción se finalizó en 1929/1930. Y no constando que el Ayuntamiento de Madrid haya formado o completado el catálogo, a este edificio le correspondía la genérica protección a que se ha hecho referencia."

En definitiva, el recurso interpuesto por GLOBAL ALCHIBA, S.L., contra el decreto (sic) Decreto 28/2018, de 3 de abril, no concluyó con una sentencia estimatoria de su pretensión, siendo, por el contrario, declarada conforme a derecho la declaración como bien de interés patrimonial de la Comunidad de Madrid del Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús.

La citada sentencia tambien estimó el recurso interpuesto por la Asociación de Defensa del Patrimonio de Chamartín de la Rosa, y ordenó "la inclusión en la declaración como Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid del Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, en Madrid, además de las edificaciones y la parte sur y oeste del jardín, la parte este y norte de la parcela".

No estamos, en consecuencia, ante el supuesto contemplado en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público cuando se refiere a la anulación en vía administrativa, o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo, de los actos o disposiciones administrativas, anulación respecto de las cuales, aun así, el citado precepto dispone que "no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

Dicha situación, esto es, la confirmación en vía jurisdiccional de un acto administrativo, en buena lógica, implica un mayor esfuerzo dialéctico y probatorio para la prosperabilidad de la afirmada lesión antijurídica que la actora considera anuda a la declaración de Bien de Interés Patrimonial del Noviciado, acordada por el Decreto 28/2018, impugnado en vía jurisdiccional, antijuricidad que, sin embargo, no ha logrado acreditar.

También procede citar la sentencia de 3 de noviembre de 2020, dictada por la Sección Segunda de esta Sala, en el procedimiento ordinario 1099/2017 , que estimó el recurso interpuesto y dejó sin efecto los actos administrativos impugnados, a saber,

- la resolución de la Directora General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2017 que ordenaba la paralización definitiva de las obras de demolición o actuaciones que se estén llevando a cabo en el edificio del Noviciado; y,

- la resolución del Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de 4 de octubre de 2017, desestimatoria del recurso de reposición contra la resolución de 22 de junio de 2017, por la que se declaró la pérdida de efectos de la declaración responsable presentada ante el citado ayuntamiento el 9 de junio de 2017 para las obras consistentes en la demolición de tres edificios en el Paseo La Habana núm. 198, al haberse detectado deficiencias de carácter esencial en la actuación declarada, por carecer la actuación de previa autorización de la Consejería competente en materia de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid.

La sentencia de 3 de noviembre de 2020 recoge la información contenida en diversos informes técnicos, referente al citado inmueble como edificio de tipología conventual construido a finales de los años 20 del siglo XX, e inaugurado el 8 de septiembre de 1929, y realiza las siguientes consideraciones:

"En el caso concreto que nos ocupa el Excmo. Ayuntamiento de Madrid en que radica el bien inmueble al que vino referida la orden de paralización y acuerdo de ineficacia de la declaración responsable objeto de impugnación en el presente procedimiento ya tenía formado un catálogo, como resulta de las premisas fácticas expuestas en el fundamento de derecho segundo, por lo que no resultaba pertinente hacer efectiva la obligación de formar el Catálogo a que hace mención la reiterada Disposición transitoria primera sino, en su caso, la de completar el ya formado en el plazo de un año legalmente previsto, imponiéndose con evidencia que el Ayuntamiento no es ya que incumpliera una obligación legal -como hubiera acontecido de no haber formado el catálogo aquel Ayuntamiento que no lo hubiera verificado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/2013- sino que no reputó pertinente completarlo para incluir bienes que pudieran estimarse merecedores de interés para la Administración local, como se infiere sin género de dudas del largo período temporal transcurrido desde la entrada en vigor del mencionado Cuerpo legal sin que haya recaído acuerdo alguno en tal sentido, como se impone, asimismo, con evidencia que no resulta exigible, a los efectos de tener por cumplimentada la obligación que a los Ayuntamientos impone la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013 , un acto de ratificación en el catálogo ya formado o una declaración administrativa expresa de la impertinencia de completarlo en las circunstancias expuestas.

Y, por lo que al inmueble a que se refieren los expedientes administrativos combatidos ante esta Sala concierne, las propias actuaciones llevadas a efecto por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid a que hemos hecho mención en el fundamento de derecho segundo pone de manifiesto que para la referida Administración Pública el inmueble en cuestión no se estimaba merecedor de especial protección por la concurrencia de alguna de las notas contempladas en el artículo 2.1 de la Ley 3/2013 (...).

Lo que no es dable es extender sine die el régimen especial de protección provisoria que contempla la Disposición transitoria primera que estamos examinando -máxime cuando, como aquí acontece, de lo que se trataría no es de formar sino de completar un catálogo con bienes que pudieran ser de interés para el Ayuntamiento en cuyo término municipal se encuentran- so pena de desvirtuar el espíritu y finalidad de la norma y de proceder a una aplicación de la misma que desvirtúa por completo su naturaleza y esencia, al tratarse de una norma de derecho temporal, por definición limitada en cuanto a su vigencia en el tiempo."

Traemos a colación en este momento las consideraciones expresadas en nuestra sentencia de 19 de enero de 2023, procedimiento ordinario 1175/2021 , interpuesto por la aquí recurrente contra la Orden de la Comunidad de Madrid, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por presuntos daños derivados de la resolución de 12 de julio de 2017, por la que se ordenó la paralización definitiva de las obras de demolición y actuaciones que se estaban llevando a cabo en el Noviciado de las Damas Apostólicas.

Decíamos en nuestra sentencia:

"No es posible a juicio de la Sala reabrir el debate del nivel de protección que pudiera tener el inmueble. La cuestión quedó zanjada con la sentencia de la Sección 8ª de fecha 20 de diciembre de 2019 (Rec. Nº 362-2018 ), que confirmó el criterio de la Comunidad de Madrid de dotar al conjunto de la protección como bien patrimonial. A nuestro juicio, pese a que existan contradicciones entre los pronunciamientos de la Sección 2ª de esta Sala y el de la 8ª, la Administración competente para el otorgamiento de la protección era la de la Comunidad de Madrid, tal y como razonó la sentencia de 20 de diciembre de 2019 en su fundamento 3º que hemos transcrito supra en el fundamento 2º de esa sentencia.

En efecto, nos recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2015 (recurso 299/2014 ), como no es posible revisar en la acción de responsabilidad patrimonial, los actos firmes, como ocurre aquí con el otorgamiento de protección al inmueble por virtud del Decreto de 3 de abril de 2018.

(...)

Por ello todo el esfuerzo argumentativo que realiza la actora sobre la carencia de protección del inmueble del Paseo de la Habana 198, nos parece ineficaz, como también nos parece, en este caso, la crítica a la doctrina del "margen de tolerancia", pues pese a las eventuales contradicciones entre los fallos de las sentencias de la Sección 8ª (sentencia de 20 de diciembre de 2019 ) y la de la 2º ( sentencias de 3 de noviembre de 2020 ) entendemos que al tener firme la condición del inmueble como bien de interés patrimonial, la medida que se adoptó y de la que hacer nacer la imputación del daño la recurrente, no puede ser considerada como antijurídica.

En este sentido, resulta pertinente la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2015 (Rec. 299/2014 ) (...)

También procede traer a colación que en nuestra sentencia de 19 de enero de 2023 expresabamos que si bien la Sección Segunda de esta Sala anuló la Orden de 12 de julio de 2017 de la Directora General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid, por la que se acordó la paralización de los trabajos de demolición y demás obras realizadas en el edificio de las Damas Apostólicas (que no era más que una medida cautelar), dicho procedimiento perdió su objeto al haberse dictado con posterioridad el Decreto 28/2018, de 3 de abril, por la que se declaró Bien de Interés Patrimonial el referido inmueble, confirmado por la sentencia de la Sección Octava de esta, de fecha 20 de diciembre de 2019, que ha ganado firmeza pues el Tribunal Supremo declaró desierto el recurso de casación interpuesto por la actora.

Procede finalmente poner de relieve, al hilo de las alegaciones formuladas por la Comunidad de Madrid respecto de los conceptos indemnizatorios a los que GLOBAL ALCHIBA, S.L., vincula el daño que considera se le ha causado que encontrándose en tramitación una Modificación del Plan General de Ordenación Urbana, en la que se fijarán las condiciones de aprovechamiento de la parcela, no se advierte que estemos ante un daño efectivo. Resulta, por tanto, pertinente, la cita que se realiza en el escrito de contestación a la demanda, de lo dispuesto en los artículos 11.2 y 12 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y del artículo 11 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo , de la Comunidad de Madrid, pues la edificabilidad no es un derecho vinculado al suelo, sino que surge como consecuencia de la ordenación administrativa, de tal manera que no se puede vincular como daño antijurídico, y daño indemnizable, las limitaciones normativas impuestas.

Y, finalmente, en relación con la reconstrucción del inmueble demolido, ciertamente, no se acierta a entender la vinculación que existe entre dicho perjuicio y el Decreto 28/2018 por el que se declara bien de interés patrimonial el inmueble, Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús en Madrid. No aparece vinculada la obligación de reconstrucción con la declaración de Bien de Interés Patrimonial pues la obligación de reconstrucción de parte del edificio podría, en su caso, vincularse más directamente con la realización de obras de demolición que fueron en su día iniciadas por la aquí actora al contar en aquel momento con la autorización municipal correspondiente».

El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación se considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la siguiente cuestión:

«Determinar si puede exigirse responsabilidad, en los términos de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, por los posibles daños y perjuicios que puedan ocasionar las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes así como, en su caso, las restricciones al derecho a edificar reconocido previamente a favor de los propietarios.».

E identifica como normas que, en principio, deben ser objeto de interpretación el artículo 32, apartados 1 y 2, y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y los artículos 11.2. y 12.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

El escrito de interposición.

La representación procesal de Global Alchiba, S.L. se refiere en su escrito de interposición del recurso de casación a los antecedentes que considera relevantes, al objeto del litigio y al contenido de la sentencia recurrida.

Respecto de dichos antecedentes, destaca los siguientes:

La mercantil recurrente promovió una edificación en la parcela sita en Madrid, Paseo de la Habana, 198. El solar está calificado como suelo dotacional privado, equipamiento bienestar social, conforme con las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado definitivamente el 17 de abril de 1997. El Ayuntamiento de Madrid el 27 de septiembre de 2006 aprobó el correspondiente Estudio de Detalle.

El inmueble no gozaba de protección alguna, ni conforme a la legislación del patrimonio cultural de la CAM hasta 2018, ni conforme con las determinaciones municipales al no estar incluido en el correspondiente catálogo. Para la ejecución del proyecto y con carácter previo a la construcción de un nuevo edificio en el citado inmueble, se requería la demolición del preexistente, conocido como Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús.

El 6 de mayo de 2011, el Concejal del Distrito de Chamartín otorgó licencia para la demolición del inmueble. Dicha licencia fue prorrogada el 25 de abril de 2012 permitiendo el inicio de los trabajos hasta el 7 de junio de 2013.

Con fecha 9 de junio de 2017, se presentó en el Ayuntamiento de Madrid declaración responsable de demolición de la edificación existente, iniciándose los trabajos de demolición el 12 de junio de 2017. El 21 de junio de 2017 la Directora General de Patrimonio Cultural de la CAM ordenó la paralización cautelar de las obras de demolición y el 12 de julio de 2017 la misma autoridad acordó dicha paralización con carácter definitivo, aduciendo que la edificación estaba protegida de conformidad con la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013, de 18 de julio, de Patrimonio Histórico de la CAM.

Contra la resolución de 12 de julio de 2017, la ahora recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, quien dictó la sentencia 590/2020, de 3 de noviembre de 2020. Esta sentencia estimó el recurso interpuesto y anuló la resolución recurrida, toda vez que el inmueble carecía de protección alguna (no estaba protegido conforme a la Ley 3/2013, ni por las determinaciones urbanísticas del Ayuntamiento) y, por ende, la paralización acordada, ya que carecía de fundamento.

Con independencia de lo expuesto, el 15 de septiembre de 2017, la Dirección General de Patrimonio Cultural de la CAM incoó expediente de declaración, como bien de interés patrimonial, del inmueble del Noviciado de las Damas Apostólicas. El Consejo de Gobierno lo declaró bien de interés patrimonial por Decreto 28/2018. Contra este decreto se interpuso por un tercero recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por sentencia 777/2019, de 20 de diciembre, declarando que eran protegibles no sólo el edificio sino también los jardines aledaños. La sentencia ratificó que la protección derivaba del Decreto 28/2018, esto es, del acto concreto de declaración como bien de interés patrimonial, y no de la aplicación directa de la Disposición transitoria primera de la Ley 3/2013. A resultas de la sentencia, el Consejo de Gobierno de la CAM dictó el Decreto 11/2021, de 3 de marzo, modificativo del citado 28/2018, incluyendo en la protección las edificaciones existentes y, además de los jardines colindantes, el resto de la parcela de conformidad con la sentencia 777/2019. La citada sentencia ordenó -y el Decreto 11/2021 recogió- «la inclusión en la declaración como Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid del Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, en Madrid, además de las edificaciones y la parte sur y oeste del jardín, la parte este y norte de la parcela». Por todo ello, se ha incluido la edificación y la totalidad de la parcela dentro del bien objeto de protección.

El 3 de abril de 2019 Global Alchiba, S.L. presentó solicitud de indemnización, en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración ante la Comunidad Autónoma de Madrid, por los daños sufridos como consecuencia de la declaración del Noviciado como Bien de Interés Patrimonial por el Decreto 28/2018. La reclamación se fundaba en que la citada declaración comportaba la privación singular de su derecho a construir en el inmueble protegido, derecho a edificar que estaba reconocido en el Plan General Municipal de Ordenación de Madrid. En concreto, se alegaba que la citada declaración había comportado la reducción del aprovechamiento urbanístico, tasándose provisoriamente el montante del daño sufrido en 19.739.144 euros.

La reclamación fue desestimada por Orden 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la CAM.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la referida Orden, este se siguió bajo el número 1014/2021 ante la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. La pretensión formulada por la mercantil recurrente se concretaba en que se dictara sentencia, de una parte, declarando la nulidad de la Orden 714/2021 y, de otra, que se le reconociera una indemnización de 5.517 euros -debidamente actualizados- por cada metro cuadrado cuyo aprovechamiento se viera cercenado respecto de los 24.220,18 m² reconocidos por el planeamiento urbanístico en vigor y 3.392.563,48 euros, en concepto de indemnización por los costes de los trabajos de reconstrucción de los edificios parcialmente demolidos, que había que llevar a cabo a resultas de la protección otorgada. Se alegaba que el Decreto 28/2018 declarativo del edificio del Noviciado como bien de interés patrimonial constituía el hecho lesivo causante de los daños: la pérdida o reducción de la edificabilidad o aprovechamiento urbanístico (sobrevenida imposibilidad de su materialización por la incompatibilidad de las obras de ampliación en un inmueble declarado bien de interés patrimonial en su conjunto, incluyendo la edificación y la parcela no ocupada por la edificación) y el coste derivado de las labores de reconstrucción de las edificaciones parcialmente demolidas en virtud de la declaración responsable en su día formulada. Se decía que existía una relación de causalidad directa entre el decreto aprobado y los daños irrogados.

Entiende la recurrente que la sentencia recurrida, dictada en dichos autos, infringe los artículos 32.1 y 2 y 34.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y el artículo 11.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, preceptos estos que no fueron alegados en el escrito de demanda, pero que han sido introducidos en el debate procesal por la parte demandada.

Alega que en su caso concreto el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid reconocía un aprovechamiento urbanístico determinado a favor de la parcela afectada. Sin embargo, la aprobación sobrevenida de una declaración de protección del inmueble como bien de interés patrimonial cercenó sus posibilidades urbanísticas conforme al planeamiento en vigor, pues ni se pueden demoler las edificaciones -antes al contrario se ha ordenado su reconstrucción-, ni se puede edificar en los términos reconocidos por dicho Plan, afectando las restricciones impuestas por la declaración de bien de interés patrimonial a las edificaciones y a la parcela no ocupada por aquéllas como consecuencia de su protección conjunta. La sentencia impugnada declara que esas limitaciones no constituyen una lesión en sentido técnico-jurídico; esto es, no constituyen un daño real, efectivo y evaluable a efectos indemnizatorios, hasta que no se apruebe el instrumento de planeamiento que incorpore las restricciones que se derivan del acto autonómico de protección. Esta tesis omite un principio esencial del derecho administrativo: la ejecutividad inmediata de los actos administrativos, que producen efectos jurídicos desde su notificación o publicación, sin necesidad de integración mediante actos posteriores. Así, si un acto de protección impide desde su adopción demoler, edificar o alterar un inmueble, el impedimento para materializar el aprovechamiento urbanístico reconocido por el planeamiento se produce ipso iure, y no puede subordinarse a su mera formalización dentro de una modificación de dicho planeamiento. Se traslada de ese modo a los particulares las cargas del tiempo administrativo, generando una inseguridad jurídica incompatible con el artículo 9.3 de la Constitución. Prueba de ello es que, a pesar de haberse declarado bien de interés patrimonial el inmueble en 2018, a fecha de hoy el planeamiento municipal sigue sin recoger en su ordenación las restricciones derivadas de esa protección autonómica. Y, a pesar de ello, la recurrente se ha visto impedida de la posibilidad de demoler las edificaciones existentes y materializar los aprovechamientos reconocidos por el planeamiento urbanístico vigente. Esa imposibilidad dimana, no del planeamiento en vigor, sino directamente de la resolución autonómica protectora de la edificación y el suelo. El sistema urbanístico se basa en la equidistribución de beneficios y cargas, y la confianza en un planeamiento aprobado. Cuando la Administración impone posteriormente una carga individualizada, como la protección de un inmueble, debe compensarla para restablecer el equilibrio, ya que no hacerlo sería imponer injustamente una obligación a un solo sujeto.

Añade que se produce una interferencia entre potestades distintas, ya que la protección patrimonial modifica el contenido urbanístico sin revisar formalmente el planeamiento, generando una distorsión del sistema y una pérdida de coherencia al no compensarse esa intervención. Dichas limitaciones nacen del ejercicio por la Administración de unas potestades distintas de las urbanísticas; en concreto, de las de protección del patrimonio histórico-artístico. Si el criterio fijado por la sentencia impugnada fuera correcto, en el caso de la presente litis el propietario del bien tendría hoy en día las mismas facultades de aprovechamiento que si no se hubiera aprobado la protección. Podría demoler y llevar a cabo la edificación prevista en el planeamiento vigente. Sin embargo, no puede hacerlo a resultas del acto de protección aprobado, que constituye un título jurídico de intervención diferente, distinta de la potestad de planeamiento urbanístico.

Entiende, asimismo, que la tesis que mantiene la sentencia recurrida comporta la vulneración del principio de responsabilidad patrimonial consagrado constitucionalmente, la confusión de las actividades administrativas -servicios públicos- causantes de los daños y deja al arbitrio de la Administración el nacimiento de la lesión jurídica en sentido técnico-jurídico.

Concluye que la doctrina a establecer por esta Sala debe reconocer la plenitud jurídica del acto de protección como causa inmediata de lesión indemnizable cuando afecta a los derechos de edificabilidad y uso reconocidos en el planeamiento, sin margen para la equidistribución.

Escrito de oposición.

El Letrado de la Comunidad de Madrid se opone al recurso. Hace también una síntesis de los antecedentes relevantes para la decisión del recurso, y no comparte las alegaciones de la recurrente. Invoca los artículos 33 y 46 de la Constitución, y alega que el contenido del derecho de propiedad de los bienes objeto de protección viene determinado por las leyes de protección del patrimonio cultural, que delimitan la función social de la propiedad de tales bienes imponiendo restricciones, sin que sea de aplicación el obsoleto artículo 348 del Código Civil. Cita la STC 204/2004, de 18 de noviembre, en este sentido.

Añade que en este caso no se priva al recurrente del inmueble de su propiedad, sino tan solo se le impone un razonable deber de conservarlo, dado los valores arquitectónicos y culturales que le han sido reconocidos por la Administración a través de una declaración cuya legalidad ha sido ratificada por sentencia firme. Por tanto, el derecho de propiedad del inmueble tras la declaración como BIP es el que resulta de la legislación de patrimonio cultural de la Comunidad de Madrid que establece obligaciones para los propietarios, como es el deber de conservación del artículo 32 de la vigente Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid, pero también (en línea con la legislación estatal en la materia) medidas de fomento como las recogidas en sus artículos 93 y siguientes, tales como subvenciones o beneficios fiscales.

Se refiere la parte recurrida a las sentencias de esta Sala de 25 de junio de 2003 (Rec. 6754/2000) y 17 de febrero de 2016 (Rec. 1321/2014) pero considera que, en este caso, la recurrente no tenía patrimonializado ningún aprovechamiento urbanístico ya que no había obtenido la correspondiente licencia de obras. Por tanto, en el momento en el que se declaró el BIP, la recurrente no sufrió un daño patrimonial efectivo ya que tan solo disponía de una declaración responsable para la demolición del inmueble. Fue precisamente ante el inicio de la demolición del inmueble cuando se procedió a su protección a solicitud del Colegio de Arquitectos de Madrid.

Por ello, no puede considerarse que, en el momento de la declaración como BIP se produjera un daño efectivo en los términos del artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Son cuestiones distintas que alguna jurisprudencia anticipe el momento de la producción del daño a aquel en el que ya se sabe que va a producirse, - Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018 (Rec. 1548/2017)- y la pretensión, desde el momento de la protección de un bien de interés cultural, de obtener los beneficios de lo que sería el hipotético aprovechamiento urbanístico.

Invoca también las sentencias de esta Sala de 28 de octubre de 2016 (Rec. 259/2015) y la de 19 de febrero de 2018 (Rec. 2472/2016).

Concluye que en el presente caso no hay un daño antijuridico ni, tampoco, efectivo, ya que, al dictarse la resolución de protección la única edificabilidad patrimonializada por el recurrente era la que existía en el edificio protegido pues no había solicitado licencia de obras. Y, considera la parte recurrida que la sociedad no debe asumir la pérdida de ganancias que puedan alegar los propietarios de valiosos bienes inmuebles con situaciones privilegiadas y que pueden ser objeto de explotación económica perfectamente compatible con el mantenimiento de sus valores arquitectónicos, históricos y culturales. La responsabilidad patrimonial constitucionalizada en el artículo 106 no es un mecanismo garantizador del máximo de beneficios que una persona pretenda extraer del suelo que ocupa un edificio de su propiedad, ni puede convertirse en un obstáculo para la protección del patrimonio cultural, mandato constitucional cuya finalidad es evitar lamentables expolios como los que sufrió el patrimonio histórico español en los siglos XIX y XX.

Por último, destaca a efectos meramente ilustrativos, que la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid en su sesión celebrada el 27 de marzo de 2025 ha aprobado inicialmente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana para la catalogación de las edificaciones y jardín de interés existentes en la parcela situada en el paseo de La Habana, número 198, como consecuencia de su declaración como BIP, y para la creación del Área de Planeamiento Específico 05.32 Noviciado. De esta forma se mantendrá el Noviciado tal y como está protegido y se construirán otras edificaciones para destinar todo el conjunto a una residencia universitaria en la que, a los 4.882 m² en los dos edificios construidos en la actualidad, se unirán unos 17.683 m² mediante obras de ampliación en las partes de la parcela en las que se establece una ordenación pormenorizada por no pertenecer al suelo catalogado como jardín protegido.

Por tanto, no podía concretarse en la fecha de la reclamación el supuesto daño sufrido porque en ese momento se desconocía cuales iban a ser las características urbanísticas que iba a tener la parcela tras la modificación del plan. Y, como se indica, no se ha reducido a la mera inclusión del edificio en el catálogo, sino a la ordenación de la zona.

La catalogación del bien abriría eventualmente una cuestión por completo distinta a la discutida en el recurso contencioso, como es la posible existencia de una vinculación singular como especialidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración en materia urbanística. Ahora bien, esa consideración como vinculación singular solo puede resultar del planeamiento urbanístico, no de la protección resultante de la aplicación de la normativa de patrimonio histórico y cultural ya que la declaración de un bien como de interés cultural o patrimonial en modo alguno altera su clasificación, calificación, categorización o uso del suelo o de los inmuebles afectados. Y solo se puede establecer si una normativa futura puede generar un daño cuando esta se apruebe, ya que lo contrario es moverse en el ámbito de los daños hipotéticos.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El artículo 106. 2 de la Constitución dispone:

«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

El régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se contiene en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Su artículo 32 establece en el apartado 1: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

Y en el apartado 2 exige, para el reconocimiento del derecho a indemnización, que el daño alegado sea «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

En el presente caso la responsabilidad patrimonial se plantea en relación con los perjuicios que la declaración de protección de un bien inmueble puede causar al propietario que, por aplicación del ordenamiento o del planeamiento urbanístico, tiene determinados derechos eventualmente afectados por esa protección. La controversia se centra en sí la declaración de protección, por sí misma, puede generar la responsabilidad patrimonial, o es necesario que, como consecuencia de esa declaración, se produzca una modificación del planeamiento, siendo tal modificación la causante de los perjuicios. Por ello, las otras normas que se considera en el auto de admisión que deben ser interpretadas son los artículos 11.2. y 12.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

El Título I de esta Ley bajo el epígrafe Condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos, establece en su Cap. III el Estatuto jurídico de la propiedad del suelo, disponiendo el artículo 11.2:

«La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.».

Y su artículo 12.1:

«El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.

Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido en el artículo 26».

Las facultades del derecho de propiedad no son, pues, absolutas, sino que, por el contrario, el derecho a la propiedad debe cumplir una función social, que delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes, según establece el artículo 33 de la Constitución. Además, en el derecho de propiedad del suelo las facultades que comprende dependen de distintos factores, y no sólo los enumerados en el artículo 12.1 de la Ley de Suelo, sino que también puede verse afectado por limitaciones o restricciones impuestas en normativas distintas de la urbanística. Es el caso de la declaración de protección de un inmueble por razón de su interés histórico, cultural o artístico (a través de cualquiera de las figuras establecidas en la norma de aplicación, generalmente autonómica), que puede conllevar limitaciones o restricciones inmediatas, o, en su caso, futuras, cuando se produzca la modificación del planeamiento general con la finalidad de incorporar esa protección antes inexistente, o existente en un grado inferior.

Ciertamente, son potestades distintas la de planeamiento y la de protección del patrimonio por razón de esos valores, como alegan las partes. Así, el artículo 46 de la Constitución establece el deber de los poderes públicos de garantizar la conservación y promover «el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad».

Es otra perspectiva de la función social de la propiedad, pues este deber de conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico es independiente de la titularidad de los bienes, y del régimen jurídico de los bienes. En definitiva, esta protección configura el contenido del derecho de propiedad del bien protegido.

Quedan al margen del régimen de responsabilidad patrimonial que estamos examinando los supuestos indemnizatorios que establece la Ley de Suelo en su artículo 48, que reconoce el derecho al resarcimiento cuando los perjuicios derivan del ejercicio de potestades urbanísticas directas, y no por la exigencia de modificación del planeamiento respecto a un bien por razón de la declaración de protección por la Administración competente por su interés cultural, histórico o artístico.

Evidentemente, la responsabilidad de la Administración surgirá, en su caso, bien de forma inmediata a la declaración de protección, o como consecuencia de la modificación del planeamiento, por lo que los posibles perjuicios podrán ser reclamados cuando, efectivamente, se produzcan. Si, como consecuencia de la declaración de protección de un bien se impide una facultad de la que ya gozaba el titular del suelo, sin necesidad de nuevas determinaciones urbanísticas, podrá reclamar desde ese momento. Si la ordenación o las determinaciones urbanísticas relativas a un concreto suelo han de ser modificadas para adaptarlas a la protección de un bien, cuando se apruebe definitivamente esa nueva ordenación se podrá conocer si hay o no perjuicios. En todo caso, los perjuicios siempre vendrán ocasionados por la declaración de protección, por lo que es a la Administración competente en esta materia a quien podrá serle exigida la indemnización.

Ciertamente, en la generalidad de los casos, la declaración de un bien como protegido, conllevará por sí misma limitaciones y restricciones en el derecho de propiedad del bien -ya se establecen por la mera declaración en las correspondientes leyes autonómicas de protección del patrimonio cultural, histórico o artístico- pero ello no significa que tales limitaciones per se, y sin mayores concreciones en el planeamiento urbanístico, causen perjuicios al titular del bien.

Por otra parte, no toda restricción o limitación dará derecho a indemnización, sólo cuando concurran los requisitos establecidos en la Ley 40/2015 para declarar la responsabilidad patrimonial de una Administración pública.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Por tanto, procede responder a la cuestión de interés casacional en los términos siguientes:

«Puede exigirse responsabilidad, en los términos de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, por los posibles daños y perjuicios que puedan ocasionar las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes a que dé lugar dicha declaración, así como, en su caso, por las restricciones al derecho a edificar reconocido previamente a favor de los propietarios, o por cualquier otro perjuicio que, de forma inmediata -y, sin necesidad de modificación del planeamiento urbanístico-, derive de la declaración de protección del inmueble.».

Resolución del presente recurso.

En el presente caso se dirige el recurso de casación contra la sentencia núm. 246/2024, de fecha 18 de marzo de 2024, de la sección décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo formulado por Global Alchiba, S.L. frente a la Orden núm. 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el día 3 de abril de 2019 por dicha mercantil, a fin de ser indemnizada por los daños que estimaba se le habían causado como consecuencia de la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, sito en Paseo de la Habana núm. 198, de Madrid.

La recurrente invoca dos perjuicios concretos, uno cuantificado y el otro pendiente de cuantificar.

El primero de ellos es el coste de la reconstrucción de las edificaciones demolidas en el inmueble sito en dicha dirección.

Según consta en las actuaciones, y se expone en la sentencia recurrida, las Damas Apostólicas del Corazón de Jesús promovieron un Estudio de Detalle en la finca sita en Paseo de la Habana núm. 198, cuya aprobación definitiva tuvo lugar por acuerdo adoptado por el Ayuntamiento Pleno en sesión ordinaria celebrada el 27 de septiembre de 2006. Dicha congregación solicitó licencia para la demolición de las construcciones existentes en el inmueble, que se le concedió mediante Decreto de fecha 6 de mayo de 2011 para el derribo de todas las edificaciones localizadas en la parcela, siendo solicitada y concedida prórroga de la licencia de demolición en fechas 14 de febrero y 15 de abril de 2012.

El 9 de junio de 2017 fue presentada por la mercantil recurrente, a través de la Entidad Colaboradora Urbanística Deklara, Obras y Actividades, S.L., declaración responsable para la realización de obras consistentes en la demolición de tres edificios en Paseo La Habana núm. 198. En la Memoria del Proyecto de derribo se hacía constar (apartado 2.3, bajo la rúbrica "Grado de protección urbanística") que "Las edificaciones existentes no se encuentran amparadas por ningún grado de protección urbanística, como se refiere en el Estudio de Detalle de la finca sita en Pº de la Habana 198, aprobado definitivamente por el Excelentísimo Ayuntamiento de Madrid, en fecha 27 de septiembre de 2006".

Amparada por dicha declaración responsable la mercantil recurrente inició los trabajos de demolición el día 12 de junio de 2017. La Policía Municipal se personó en el Noviciado el día 21 de junio de 2017, a consecuencia de una denuncia presentada por un vecino de las fincas colindantes, dictándose por la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid orden de paralización de las obras, primero con carácter cautelar en fecha 21 de junio de 2017, y, después, con carácter definitivo el 12 de julio de 2017.

Frente a la orden de paralización definitiva de la demolición la mercantil recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo que se sustanció como procedimiento ordinario núm. 1099/2017 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, que en fecha 3 de noviembre de 2020 dictó sentencia por la que estimó el recurso, anulando y dejando sin efecto la orden de paralización de las obras.

Según la recurrente dicha sentencia acoge su tesis de que los edificios no gozaban de protección, por lo que no procedía la demolición, ni, en consecuencia, la reconstrucción, imputando la responsabilidad por los costes de esta última a la Administración demandada.

Consta, asimismo, que la mercantil recurrente formuló también recurso contencioso-administrativo frente a la Orden núm. 1301/2021, de 3 de noviembre, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, que desestimó el recurso de reposición por ella interpuesto contra la orden núm. 995/2021, de 1 de septiembre, de la misma Consejería, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la resolución de 12 de julio de 2017, de la Dirección General de Patrimonio Cultural, por la que se ordenaba la paralización definitiva de las obras de demolición y actuaciones que se estaban llevando a cabo en el inmueble sito en el Paseo de la Habana, núm. 198, de Madrid, Noviciado de las Damas Apostólicas.

En dicho recurso contencioso-administrativo (PO 1175/2021) la Sala de Madrid dictó sentencia en fecha 19 de enero de 2023, desestimatoria del recurso.

Partiendo de lo anterior, podemos concluir que la reconstrucción del inmueble no es consecuencia de la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno, sino de la orden de demolición que -según se declaró en la sentencia antes referida- fue indebidamente acordada por el Ayuntamiento de Madrid. En el Decreto 28/2018 nada se dice sobre reconstrucción de inmuebles. Por tanto, pudo la actora reclamar los gastos de la reconstrucción cuando impugnó la orden de demolición, y, posteriormente, al formular reclamación por responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de esa orden, que lógicamente, conllevaba una obligación de reconstrucción. No reclamó tales gastos, pero tampoco le fueron reconocidos en vía jurisdiccional los perjuicios derivados de la demolición.

Según consta en las actuaciones, en fecha 12 de julio de 2017 la Dirección General de Patrimonio Cultural dictó resolución por la que se ordenaba la paralización definitiva de las obras de demolición y la presentación de un proyecto que tuviera por objeto reparar la parte que había sido demolida, y que debía ser autorizado por dicho órgano. Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid por resolución de la Agencia de Actividades de 22 de junio de 2017 declaró la pérdida de efectos de la declaración responsable y ordenó el cese inmediato de las actuaciones de demolición del inmueble. Por resolución de dicha Agencia de 4 de octubre de 2017 se ordenó el cese definitivo de las obras de demolición, la adopción de medidas de seguridad en el inmueble y la reconstrucción de lo indebidamente demolido. Este sería, en su caso, el acto en que podría haberse fundamentado una reclamación de responsabilidad patrimonial por los costes de la reconstrucción -en la tesis mantenida por la recurrente de la improcedencia de suspensión de la demolición-, pero no en el Decreto de declaración de Bien de Interés Patrimonial de las edificaciones y jardín, pues no impone ninguna actuación a la recurrente, ni, en consecuencia, acuerda la reconstrucción de lo demolido, como hemos dicho anteriormente. Se trata de un acto meramente declarativo, y las limitaciones o restricciones que conlleva para una propiedad son las establecidas legalmente. Como hemos razonado, tales restricciones serán inmediatas o precisarán de una modificación del planeamiento.

Así, en el Anexo del Decreto 28/2018 de fecha 5 de abril de 2018 por el que se declaró por el Consejo de Gobierno de la CAM Bien de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón, se establece, en relación con la compatibilidad de uso con la correcta conservación del bien:

«Son usos compatibles los que permitan la utilización de los inmuebles sin poner en peligro los valores reconocidos en la declaración o crear afecciones negativas a los mismos.

El uso inicial religioso, al haber desaparecido los espacios propios de esta actividad como la capilla y el oratorio, puede ser sustituido por cualquier otra modalidad de uso residencial, individual o colectivo.

Los edificios y jardines que se protegen expresamente en este expediente no están incluidos en el Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997. Deberá adaptarse, por tanto, la catalogación urbanística actual para dar protección adecuada a los edificios y elementos de valor patrimonial reconocidos en el presente expediente».

En consecuencia, no existe nexo causal entre la reconstrucción y la declaración de Bien de Interés Patrimonial de las edificaciones que fueron en parte demolidas, y, posteriormente reconstruidas.

En segundo lugar, y en cuanto a la pérdida de edificabilidad que reclama la recurrente, tampoco puede estimarse su pretensión. No tenía reconocido ningún aprovechamiento urbanístico, únicamente se había aprobado un Estudio de Detalle en el año 2006, que no fue objeto del correspondiente desarrollo. Ni consta que la recurrente cumpliera los deberes urbanísticos que la ley impone para la ejecución de ese instrumento de planeamiento, ni que, en definitiva, le fuera otorgada licencia alguna de edificación.

A lo anterior debe añadirse que la declaración de Bien de Interés Patrimonial de las edificaciones no les priva de uso, ni de aprovechamiento, debiendo estarse a lo que determine la modificación del Plan General en relación con dicho ámbito. Consta que se ha producido la aprobación inicial de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la catalogación de las edificaciones y jardín de interés existentes en la parcela situada en el paseo de La Habana, número 198, como consecuencia de su declaración como Bien de Interés Patrimonial, y para la creación del Área de Planeamiento Específico 05.32 Noviciado, distrito de Chamartín (BOCM, 13 de mayo de 2025).

Se desconoce si la recurrente sigue siendo la titular de los terrenos, pero ninguna referencia ha hecho a las previsiones, que, por el momento, y a falta de la aprobación definitiva, se establecen en el proyecto que ha sido objeto de aprobación inicial.

En todo caso, y como ha declarado nuestra Sala en reiteradas sentencias (por todas, STS de 9 de julio de 2012, Rec. 6433/2010): «Nuestro sistema, pues, ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la administración».

Debe recordarse que la recurrente solo había obtenido la facultad de demolición, a través de una declaración responsable posteriormente revocada, sin que conste licencia alguna de edificación, por lo que no ha patrimonializado ningún aprovechamiento urbanístico. En todo caso, tampoco acredita ninguna restricción o limitación singular en el uso de las edificaciones, por cuanto, como se ha dicho, se está tramitando la modificación del Plan General no sólo para la catalogación de las edificaciones y jardín de interés existentes en la parcela, sino también para la creación de un área de Planeamiento Específico.

Se concluye de lo expuesto que no concurren los requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, por lo que procede la desestimación del recurso de casación.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Establecer la doctrina indicada en el Fundamento Sexto de esta sentencia.

Segundo.- Desestimar el recurso de casación núm. 5294/2024 interpuesto por Global Alchiba, S.L contra la sentencia núm. 246/2024, de 18 de marzo de 2024, dictada por la sección décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario 1014/2021.

Tercero.- Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recursoe insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.