Resolución de convenio urbanístico. Nulidad del acuerdo del pleno por no declarar la caducidad del procedimiento


TS - 12/01/2022

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia que anuló el acuerdo del pleno y la resolución de la concejalía de urbanismo de un ayuntamiento por no haber emitido la declaración de caducidad del procedimiento administrativo resolutorio del convenio urbanístico y haber iniciado otro procedimiento para ello.

Por tanto, la cuestión estriba en determinar si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente.

El TS señala que, en los casos en que se iniciare de oficio por la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad se producirá por el vencimiento del transcurso del plazo máximo establecido legalmente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento, sin haberse dictado y notificado ésta. En tales casos, se mantiene la obligación de resolver por parte de la Administración, debiendo ésta declarar la caducidad producida.

De este modo, la caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto.

No obstante, el Alto Tribunal considera no estamos ante un procedimiento sancionador en el que se impute al sujeto una infracción normativamente tipificada y sometida a un plazo de prescripción, sino ante un procedimiento en el que, pese a que la resolución que pudiera recaer fuera susceptible de provocar en el sujeto un efecto desfavorable o de gravamen, no se imputa al sujeto formalmente una infracción por la que deba ser sancionado.

En consecuencia, entiende que constituiría un rigorismo excesivo la revocación del acuerdo resolutorio del segundo expediente por causa de no haberse declarado todavía la caducidad del primero al tiempo de incoarse aquél. En este sentido, aun apreciando la concurrencia de ese defecto procedimental, consideramos que dicho vicio solo puede ser calificado, en función de las circunstancias concurrentes, como una mera irregularidad no invalidante.

Tribunal Supremo , 12-01-2022
, nº 14/2022, rec.5040/2020,  

Pte: Román García, Fernando

ECLI: ES:TS:2022:68

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante se dictó sentencia nº 261/2017, de 30 de junio, por el que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por NUEVO SECTOR P.P. 1-2 BENALÚA SUR, S.L. contra los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Alicante de 28 de febrero de 2014 y de 31 de julio de 2014, de resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Integrada para el desarrollo de la unidad de ejecución nº 1 del Plan Parcial de Benalúa Sur, y del Decreto de 4 de diciembre de 2014 de la Concejalía de Urbanismo del Ayuntamiento de Alicante, que impuso una multa de 18.000 euros, por incumplimiento de los compromisos como Agente Urbanizador de la unidad de ejecución nº 1 del Plan Parcial de Benalúa Sur, por parte de "NUEVO SECTOR P.P 1-2 BENALÚA SUR S.L."

La representación procesal de NUEVO SECTOR P.P. 1-2 BENALÚA SUR, S.L. recurrió en apelación dicha sentencia y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), dictó sentencia con fecha 17 de enero de 2020, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] 1.- Estimar parcialmente el recurso de apelación número 80/2018, interpuesto por Nuevo Sector P.P. 1-2 Benalúa Sur S.L. contra la sentencia no 261/17, de 30 de junio de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número Uno de Alicante en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 278/2014 -al que se acumuló el recurso contencioso-administrativo número 80/2015 tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Alicante-.

2.- Revocar en parte la sentencia apelada.

3.- Estimar parcialmente el mencionado recurso contencioso-administrativo número 80/2015, y anular, por ser contrarios a derecho, tanto el apartado del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alicante de 28 de febrero de 2014 como la resolución de la Concejalía de Urbanismo de 4 de diciembre de 2014.

4.- Desestimar, en lo demás, el recurso contencioso-administrativo y la presente apelación.

5.- No hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en ninguna de las dos instancias."

La anterior sentencia fue complementada por auto de fecha 29 de julio de 2020 en el sentido de declarar anulados los apartados 3º, 4º, 6º, 7º y 8º del Acuerdo de 28 de febrero de 2014 del Ayuntamiento de Alicante.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE INTERÉS URBANÍSTICO NUEVO SECTOR BENALÚA SUR 2, el cual se tuvo por preparado en auto de 29 de julio de 2020 dictado por el Tribunal de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 11 de diciembre de 2020 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:

"[...] Si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente."

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que será objeto de interpretación: "[...] Arts. 42.1 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (vigentes 21.1 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)."

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 1 de febrero de 2021, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que:

"[...] tenga por interpuesto recurso de casación contra la resolución indicada en el encabezamiento en los términos de esta interposición, y dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, anule la sentencia y su auto de complemento y rectificación conforme lo expuesto en este escrito y, resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate en la instancia, desestime en su integridad el recurso apelación interpuesto por Nuevo Sector contra la Sentencia núm. 261/2017, de 30 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Alicante y, en consecuencia, confirme esta última y la resolución de la adjudicación del PAI a Nuevo Sector decidida por el Ayuntamiento de Alicante por incumplimiento de las obligaciones de este último como Urbanizador. Todo ello con imposición de costas a la parte recurrida."

Por providencia de 4 de febrero de 2021 se dio traslado a las partes recurridas para que pudieran oponerse, lo que así hizo la mercantil NUEVO SECTOR P.P. 1-2 BENALÚA SUR, S.L. en escrito presentado el 29 de marzo siguiente, en el que, tras las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, terminó suplicando:

"[...] tenga por formulada nuestra Oposición al Recurso de Casación formulado por la AGRUPACIÓN DE INTERÉS URBANÍSTICO "NUEVO SECTOR BENALUA SUR 2" contra la Sentencia n° 31 de 17 de enero de 2020 y su Auto de compleción de 29 de julio de 2020, dictadas ambas resoluciones en autos del recurso de apelación n° 80/2018 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; y, previo los trámites oportunos, dicte Sentencia desestimando el citado Recurso y confirmando, en consecuencia, las citados pronunciamientos judiciales en su integridad. Todo ello, con la expresa condena en costas a la parte actora de este recurso."

No habiendo evacuado el trámite de oposición el Ayuntamiento de Alicante, mediante diligencia de ordenación de 5 de abril de 2021, se tuvo por caducado su derecho y por perdido dicho trámite, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 128 de la LJCA.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción y, considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de 21 de mayo de 2021 se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló de nuevo para votación y fallo de este recurso el día 14 de diciembre de 2021, fecha en la que dio comienzo la deliberación, finalizando el 11 de enero de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) en fecha 17 de enero de 2020.

En su parte dispositiva, la citada sentencia establecía:

"[...] 1.- Estimar parcialmente el recurso de apelación número 80/2018, interpuesto por Nuevo Sector P.P. 1-2 Benalúa Sur S.L. contra la sentencia no 261/17, de 30 de junio de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número Uno de Alicante en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 278/2014 -al que se acumuló el recurso contencioso-administrativo número 80/2015 tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Alicante-.

2.- Revocar en parte la sentencia apelada.

3.- Estimar parcialmente el mencionado recurso contencioso-administrativo número 80/2015, y anular, por ser contrarios a derecho, tanto el apartado del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alicante de 28 de febrero de 2014 como la resolución de la Concejalía de Urbanismo de 4 de diciembre de 2014.

4.- Desestimar, en lo demás, el recurso contencioso-administrativo y la presente apelación.

5.- No hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en ninguna de las dos instancias."

La anterior sentencia fue complementada por auto de fecha 29 de julio de 2020, en el sentido de declarar anulados los apartados 3º, 4º, 6º, 7º y 8º del Acuerdo de 28 de febrero de 2014 del Ayuntamiento de Alicante.

La cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

Conforme a lo dispuesto en el auto de admisión dictado el 11 de diciembre de 2020 por la Sección Primera de esta Sala Tercera, la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar "Si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente".

Dicho auto identificó como normas jurídicas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, los artículos 42.1 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (vigentes 21.1 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Ello sin perjuicio de que la sentencia se extendiere a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Antecedentes relevantes para la resolución del presente recurso.

I. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alicante de 28 de febrero de 2014 y sus antecedentes .

Según se infiere del citado acuerdo, obrante en las actuaciones, el 12 de marzo de 2004 se suscribió un convenio para la ejecución de un Programa de urbanización entre los representantes del Ayuntamiento y los de la entidad mercantil designada como agente urbanizador, estableciéndose como plazo de finalización de las obras de urbanización el de 36 meses desde su comienzo. Sin embargo, estas obras no fueron ejecutadas en el plazo previsto, encontrándose paralizadas, al menos, desde el 24 de julio de 2009.

Por ello, en virtud de Decreto de la Concejala de Urbanismo de 21 de octubre de 2010 se inició expediente de resolución de ese convenio, al haber transcurrido holgadamente el plazo de 3 meses establecido al efecto ( artículo 42.3 de la Ley 30/1992) sin haber recaído resolución expresa. Sin embargo, ese expediente no fue resuelto en el plazo legalmente previsto.

Ante esta situación, mediante Decreto de la Concejala de Urbanismo de 31 de julio de 2013 se inició otro expediente para la resolución de la adjudicación del Programa, confiriéndose los oportunos traslados para alegaciones, que fueron cumplimentados. En este segundo expediente recayó resolución expresa, que fue adoptada en el mencionado Pleno de 28 de febrero de 2014. En ese mismo Acuerdo Plenario también se acordó declarar caducado el primer expediente de resolución, antes mencionado.

El citado Acuerdo Plenario de 28 de febrero de 2014 se refirió a estas circunstancias en los siguientes términos:

"3. Causas de resolución del contrato suscrito entre el ayuntamiento y el urbanizador.

En un informe emitido por el Área de Asesoría Jurídica y Planeamiento Urbanístico de esta Concejalía de Urbanismo, se pone de manifiesto que la situación actual está causando perjuicios al interés público y a los propietarios particulares y se propone en consecuencia la rescisión del convenio suscrito con el agente urbanizador, con base en el motivo de la caducidad del Programa por el transcurso del plazo para acometerlo, lo que es una causa objetiva que no admite dudas y está recogida como tal causa de resolución en el artículo 143.2.c) de la Ley Urbanística Valenciana . Se propone asimismo en dicho informe acordar la incoación de un procedimiento específico e independiente para verificar si han existido incumplimientos del urbanizador que puedan dar lugar a responsabilidades de éste.

El indicado informe se refiere, además, al procedimiento para la resolución del convenio y a los extremos sobre los que el Pleno Municipal deberá pronunciarse en el acuerdo que ponga fin a este procedimiento de rescisión, que son los reseñados en el artículo 143.4 de la Ley Urbanística Valenciana .

4. Inicio del expediente de resolución y audiencia a los interesados.

4.1 Mediante Decreto de la Concejala de Urbanismo de 31 de julio de 2013 se inició el expediente para la resolución de la adjudicación del Programa. Este Decreto se notificó a los interesados (titulares de terrenos en el ámbito de la Unidad de Ejecución), dándoles un plazo de de audiencia para alegaciones.

(...)

5. Dictámenes de organismos externos.

5.1 El 16 de septiembre de 2013 se solicitó dictamen al Consejo del Territorio y Paisaje (en la actualidad de la Conselleria con competencias en Urbanismo), de conformidad con lo establecido en el artículo 145.4 de la LUV .

El 16 de diciembre se emitió dictamen favorable por la Hble. Consellera de Infraestructuras Territorio y Medio Ambiente, con dos observaciones relativas a la necesidad de resolver expresamente sendos expedientes relacionados con el presente: por una parte el expediente de resolución del convenio iniciado por Decreto de 21 de octubre de 2010, en el que ha transcurrido el plazo de caducidad, y por otra el expediente de retasación de cargas instado por el Urbanizador el 17 de enero de 2011.

El resultado de ambas observaciones se incorpora a la presente propuesta de acuerdo.

5.2 Recabado dictamen del Consejo Jurídico Consultivo, este organismo lo ha emitido con carácter favorable el día 19 de febrero de 2.014".

Con base en las consideraciones expuestas, el Pleno de 28 de febrero de 2014 acordó -respectivamente- en sus apartados Primero y Tercero: declarar la caducidad del procedimiento de resolución del convenio, iniciado mediante Decreto de la Concejala de Urbanismo de 21 de octubre de 2010, por transcurso del plazo; y resolver el contrato suscrito el 12 de marzo de 2004 con el agente urbanizador (la mercantil NUEVO SECTOR PP 1.2 BENALUA SUR S.L.).

II. La sentencia nº 261/17, de fecha 30 de junio de 2017, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante .

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra ese Acuerdo Plenario, el Juzgado rechazó en su sentencia la alegación de caducidad del segundo procedimiento seguido para la resolución de la condición de Agente Urbanizador de la recurrente, señalando:

"Así, la primera de las alegaciones de la mercantil actora presenta una naturaleza formal, al referir la caducidad del procedimiento administrativo para la resolución de la condición de Agente Urbanizador de la recurrente. Dicha alegación debe resultar desestimada, en la medida en que consta en el expediente que durante su tramitación operaron dos suspensiones, la primera en fecha 23 de septiembre de 2013, por periodo de tres meses -para la incorporación al expediente del Dictamen del Consejo de Territorio y Paisaje-; y la segunda en fecha 17 de enero de 2014 -para incorporación al expediente del Dictamen del Consell Jurídic Consultiu-. Pese a lo argumentado por la actora, en nada obsta la existencia de una segunda suspensión a la validez de la tramitación del procedimiento, toda vez que se trataba de la incorporación de dos informes "sucesivos"; ello por cuanto-para la declaración de resolución de Agente Urbanizador era preciso el Dictamen .del Consejo de Territorio y Paisaje y, en caso de oposición por parte del interesado (como aquí aconteció) resulta igualmente preceptivo la incorporación de Dictamen emitido por el Consell Jurídic Consuitiu. Las suspensiones de tramitación aludidas determinan que desde el bojo del expediente a su finalización, no se superase el plazo de tramitación".

Y también descartó el Juzgado la alegación de la recurrente relativa al primer procedimiento -no concluido mediante resolución expresa- de resolución de la condición de agente urbanizador, señalando al efecto:

"Se plantea también por la demandante, como fundamento de sus pretensiones, la existencia de un procedimiento previo, no concluido, de resolución de la condición de Agente Urbanizador; considerando que con ello se produce una omisión del procedimiento legalmente establecido que determina la nulidad de lo actuado. Basta el análisis del contenido del expediente administrativo, en particular el apartado primero del Acuerdo de 28 de febrero de 2014, para comprobar que por parte del Ayuntamiento se declaró de modo expreso la caducidad del expediente previo. A mayor abundamiento, conviene apuntar que la caducidad opera ope legis, una vez transcurrido el plazo establecido, de modo que la resolución que al efecto se dicta tiene unos meros efectos declarativos. En cualquier caso, se trataría de un defecto -aún en el caso así considerado- que constituiría una mera irregularidad no invalidante, al no haberse generado indefensión del tipo alguno a la mercantil interesada en el procedimiento; al efecto, no resulta ocioso recordar que, interesándose por la recurrente la anulación de la resolución objeto de impugnación, ha de considerarse que conforme a una reiterada doctrina jurisprudencial, la nulidad está concebida en función de la indefensión y, por lo que afecta a lo defectos de forma, sólo adquieren relevancia cuándo su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. Como señala la STS de 30 de mayo de'2003: "La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses"."

III. La sentencia dictada en apelación por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Valencia .

La Sala de instancia revocó parcialmente la sentencia del Juzgado con base en los siguientes razonamientos:

"La cuestión que se suscita en la litis consiste en determinar si el hecho de no haber declarado el Ayuntamiento la caducidad del primen procedimiento en acto administrativo independiente y previo al inicio del nuevo procedimiento conlleva la nulidad de pleno derecho de ese nuevo procedimiento o si, por el contrario, como entiende la sentencia de instancia, se trata solo de una mera irregularidad no invalidante del segundo procedimiento municipal de resolución de la adjudicación de la condición de agente urbanizador.

La Sala considera que en este punto la sentencia apelada ha de ser revocada. Es cierto que la caducidad del procedimiento no impide, conforme a la legislación de procedimiento administrativo común, el inicio de uno nuevo siempre que no haya prescrito la acción de la Administración. Ahora bien, según disponía el art. 44.2 de la Ley 30/1992 (aplicable, por razones temporales, al caso enjuiciado), en los procedimientos en que la Administración ejercitara potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la misma estaba obligada, transcurrido el plazo máximo para resolver el procedimiento, a dictar una resolución expresa que declarase la caducidad y el archivo de las actuaciones, de manera que la omisión de esa declaración expresa impedía la válida iniciación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto, no obstante no haber transcurrido el plazo de prescripción de la acción en cuestión. Como declara la STS 3ª, Sección 7ª, de 4 de abril de 2014 -recurso de casación número 819/2013 -, " Si bien es cierto que el art. 44 LRJAPC remite al art. 92 lo hace bajo la premisa de la existencia de una resolución administrativa que declare la caducidad ".

La inexistencia en el supuesto enjuiciado de tal declaración administrativa expresa de nulidad determina, por consiguiente, la nulidad de pleno derecho del procedimiento ulterior incoado y tramitado por el Ayuntamiento sin haber archivado el primer procedimiento. De entender lo contrario (que la omisión de aquella declaración expresa constituye una mera irregularidad no invalidante del segundo procedimiento), carecería de sentido el mandato legal de art. 92.3 de la Ley 30/1992 , pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste, y más tratándose, como sucede en el presente caso, de un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen en el administrado -la resolución de la condición de agente urbanizador que tenía adjudicada la mercantil ahora recurrente-.

A resultas de lo expuesto, procede, por el motivo indicado, la estimación del recurso de apelación en el particular examinado. La circunstancia de que el Ayuntamiento de Alicante no declarara expresamente caducado el primer expediente hasta el momento de la resolución del segundo determina la nulidad de este expediente ulterior y, por ello, del apartado 3º del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de febrero de 2014 -que dispuso, según ha sido ya apuntado, resolver el contrato suscrito entre ese Ayuntamiento y el urbanizador de la unidad de ejecución nº 1 del Nuevo Sector P.P. Benalúa Sur-".

Alegaciones de la parte recurrente en casación.

En su escrito de interposición, la parte recurrente alega -en síntesis- que, después de dictado el auto de admisión, ha conocido la STS nº 1.667/2020, de 3 de diciembre (RC 8332/2019), recaída en relación con una cuestión de interés casacional idéntica a la que se ha planteado en este recurso.

Y, en relación con dicha cuestión, solicita que el Tribunal Supremo declare " en recta interpretación de los artículos 42.1 , 44 y 62 de la Ley 30/1992 -hoy 21.1 , 25 y 47 de la Ley 39/2015 - que, habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen -el de la resolución del PAI adjudicado a Nuevo Sector-, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, sin perjuicio de que -como ha recogido la sentencia núm. 1667/2020, de 3 de diciembre - debiera haberse dictado una resolución administrativa expresa declarando la caducidad del primer pronunciamiento antes de iniciar el segundo procedimiento con el mismo objeto y no al momento de la resolución del segundo procedimiento, ello no ha de conllevar la nulidad del acto recurrido -esto es, la decisión de declarar resuelto el PAI adjudicado a Nuevo Sector en nuestro caso-; y ello, pues no se dictó tal acto con ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido al efecto y tampoco sufrió Nuevo Sector indefensión ni lesión en derecho alguno que le correspondiera estando ante una mera irregularidad formal no invalidante -en los términos de la sentencia núm. 1667/2020, de 3 de diciembre -".

Igualmente solicita que "se complete el criterio fijado en su sentencia núm. 1667/2020, de 3 de diciembre , en el sentido de especificar que el no declarar caducado un expediente cuando se ejercitan potestades de gravamen antes de reiniciar uno nuevo -conviviendo por tanto dos procedimientos de forma simultánea sobre el mismo asunto- genera nulidad o anulabilidad siempre que se den los requisitos fijados al efecto legal y jurisprudencialmente, siendo que, de lo contrario, se estará ante una mera irregularidad no invalidante".

Alegaciones de la parte recurrida.

La parte recurrida, NUEVO SECTOR P.P. 1-2 BENALUA SUR, S.L., se opone al recurso e invoca la STS nº. 1.667/2020, de 3 de diciembre (RCA 8332/2019) que, según entiende, viene a corroborar el criterio seguido por la Sala de instancia, afirmando que la propia parte reconoce que la cuestión objeto de debate ya ha sido resuelta en la referida sentencia en sentido contrario a sus pretensiones.

Alega también -en esencia- la improcedencia de traer a debate las alegaciones planteadas de contrario sobre la falta de indefensión en la omisión de la resolución expresa, señalando que ese debate no tiene cabida ya que, de un lado, el mismo auto de admisión dictado en la presente casación ya excluye el mismo cuando rechaza la concurrencia del interés casacional fundamentada en el artículo 88.2.a) LJCA -existencia de pronunciamientos judiciales contradictorios entre órganos- con respecto al artículo 62 de la Ley 30/1992, declarando expresamente que el análisis del citado artículo cara a determinar la existencia de nulidad o anulabilidad no fue una cuestión del procedimiento de instancia.

Asimismo, resalta la recurrida las diferencias existentes entre el supuesto contemplado en el recurso 8332/2019 y el actual, y señala que, estando clara esa diferenciación, si en esta sede casacional se abriese el debate formulado de contrario se estarían enjuiciando cuestiones de hecho, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 87 bis.1 de la Ley de esta Jurisdicción, pues debe tenerse en cuenta que la sentencia de la Sala de instancia ya vino a decir que, en nuestro supuesto de autos, la omisión de una resolución expresa de caducidad no se trataba de una irregularidad formal no invalidante, sino de una nulidad de pleno derecho.

Por todo ello, concluye solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando la sentencia y el auto complementario impugnados.

La relación entre la labor hermenéutica de esta Sala y el objeto del litigio.

Decíamos antes que la cuestión de interés casacional identificada en el auto de admisión consiste en determinar si, habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente. Y, a estos efectos, señala el citado auto que sobre esta cuestión se ha admitido el RCA/8332/2019.

Sin embargo, esa labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes, como ya se dijo en la STS nº 628/2019, de 14 de mayo (RCA 3457/2017), en línea con lo declarado, entre otros, en los AATS de 21 de marzo de 2017 (RCA 308/2016), 1 de junio de 2017 ( 1592/2017) y 1 de febrero de 2019 (RQ 523/2018).

Por ello, debemos tener en cuenta que, en este caso no se trata simplemente de que, tras la falta de resolución tempestiva expresa de un primer procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables, se iniciara otro con el mismo objeto sin declarar previamente la caducidad de aquél.

Lo que ha sucedido en el caso ahora enjuiciado es algo más complejo:

(i) El 21 de octubre de 2010 se inicia un primer expediente para resolver el convenio de adjudicación, sin recaer en él resolución expresa en el plazo legalmente previsto.

(ii) El 31 de julio de 2013, sin declarar la caducidad del anterior, se inicia un segundo expediente dirigido también a resolver el citado convenio.

(iii) Tramitado este segundo procedimiento conforme a Derecho, en la misma resolución que le pone fin se acuerda (por lo que ahora interesa): por un lado, declarar caducado el primer procedimiento; y, por otro, resolver el segundo procedimiento, declarando resuelto el convenio de adjudicación.

En consecuencia, las circunstancias concurrentes en el supuesto enjuiciado deben ser tomadas en la debida consideración para poder determinar la relevancia que, en su caso, pudiera tener la declaración formal de caducidad tardíamente realizada por la Administración.

La relevancia de la declaración formal de caducidad por la Administración.

Con carácter general puede afirmarse que el cumplimiento por parte de la Administración de su obligación legal de declarar la caducidad de un procedimiento cuando concurriesen los requisitos establecidos para ello es absolutamente relevante. Esta relevancia se infiere de la regulación prevista al efecto en la Ley 39/2015 y, más concretamente, de sus artículos 21, 25 y 95, que al efecto disponen:

Artículo 21. Obligación de resolver.

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.

(...)

Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

(...)

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Capítulo V. Finalización del procedimiento

Sección 4.ª Caducidad

Artículo 95. Requisitos y efectos.

(...)

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

De lo dispuesto en estos preceptos (cuyo contenido, que hemos destacado en lo que ahora importa, se corresponde sustancialmente con lo previsto en los artículos 42, 44 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) se deduce que, en los procedimientos iniciados de oficio, aunque hubiere transcurrido el plazo máximo establecido para el procedimiento sin haberse dictado y notificado resolución expresa, la Administración seguirá estando obligada legalmente a resolver.

Y también que, si en ese concreto procedimiento iniciado de oficio se ejercitaren por la Administración potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, dicha resolución deberá declarar, en tal caso, la caducidad.

Ahora bien, una cosa es declarar la caducidad y otra los efectos prácticos que pudieran derivarse, en cada supuesto concreto, de esa declaración de caducidad. Veamos.

(i) La regla general será que en el mismo acto se acuerde la declaración de caducidad y su aplicación práctica al concreto procedimiento contemplado, desplegando así la caducidad los efectos que le son propios (básicamente, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones). A ello se refiere el artículo 25 al señalar que " la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones ".

(ii) Pero, conviene resaltar, a los efectos que ahora interesan, que el tenor literal de la expresión utilizada por el legislador pone de manifiesto el carácter meramente declarativo y no constitutivo de la declaración de caducidad efectuada por la Administración.

Esto es, la caducidad, por disposición expresa del artículo 25.1.b), se produce, ope legis , al vencer el plazo máximo establecido para resolver el procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución expresa, por lo que, en realidad, el papel de la Administración se limita a constatar en su resolución declarativa que la caducidad se produjo en aquel momento. Por tanto, aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa.

La declaración formal de caducidad del primer procedimiento como requisito para la válida incoación del segundo.

Al abordar esta cuestión debemos ser conscientes de la notable casuística que puede darse en esta materia. Sin embargo, entendemos que ello no debe erigirse en obstáculo definitivo para dar respuesta al requerimiento del auto de admisión, aunque, eso sí, debemos hacerlo sin perder de vista que las peculiaridades fácticas del supuesto que ahora enjuiciamos pueden no coincidir con las de otros ya examinados en anteriores sentencias de esta Sala.

Hemos dicho en los Fundamentos anteriores que la Administración tiene la obligación legal de declarar formalmente la caducidad de un procedimiento iniciado de oficio en el que ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, cuando hubiere vencido el plazo máximo establecido sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución expresa.

La cuestión que se nos plantea ahora es la de analizar cuáles son las consecuencias que se producirían en el caso de que, sin haberse efectuado esa declaración expresa de caducidad del primer procedimiento, se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto.

Esta cuestión no está expresamente resuelta, con la debida claridad, en nuestro ordenamiento. A nuestro juicio, la respuesta a tal cuestión debe ir ligada, necesariamente, a las circunstancias concurrentes en cada caso, por las siguientes razones:

(i) Existen diferencias apreciables, que deben ser tenidas en cuenta, entre el caso de un procedimiento sancionador, en el que se impute al sujeto la comisión de una infracción tipificada normativamente y sometida a un plazo de prescripción, y aquel otro caso de procedimiento no sancionador, en el que, pese a que la resolución que pudiera recaer fuera susceptible de provocar en el sujeto un efecto desfavorable o de gravamen, no se impute al sujeto formalmente una infracción por la que deba ser sancionado.

(ii) Tampoco pueden -ni deben- identificarse de modo absoluto los supuestos en que la Administración incumple totalmente su obligación de declarar la caducidad y aquellos otros en los que la Administración cumple, aunque tardíamente, esa obligación legal.

(iii) También apreciamos diferencias relevantes entre aquellos supuestos en los que, sin declarar la caducidad del primer procedimiento, se incoa un segundo procedimiento, aprovechándose en éste trámites de aquél, y aquellos otros en los que, pese a no haberse declarado formalmente la caducidad del primer procedimiento, puede constatarse que materialmente se ha producido un completo abandono del mismo (por la ausencia de tramitación sustancial y el largo tiempo transcurrido hasta la incoación del segundo), no aprovechándose en el segundo los trámites realizados en el primero.

En definitiva, la determinación de las consecuencias que se producirán cuando, sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento, se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, dependerá en cada caso de las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado.

Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

Conforme a lo expuesto y, sin perder de vista la relación que nuestra labor hermenéutica debe guardar con el objeto del presente litigio, debemos complementar nuestra doctrina sobre el particular y dar respuesta a la cuestión suscitada en los siguientes términos:

1) En los casos en que se iniciare de oficio por la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad se producirá - ope legis- por el vencimiento del transcurso del plazo máximo establecido legalmente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento, sin haberse dictado y notificado ésta. En tales casos, se mantiene la obligación de resolver por parte de la Administración, debiendo ésta declarar la caducidad producida.

2) La resolución de la Administración en que se acuerde la caducidad tiene meros efectos declarativos, de constatación de la caducidad producida y conllevará, con carácter general, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones.

3) Aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa.

4) La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto.

5) La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto.

6) Pero, cuando sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, la determinación de las consecuencias de tal forma de proceder de la Administración dependerá, en cada caso, de las peculiares circunstancias concurrentes en el supuesto examinado.

Aplicación al caso enjuiciado de la mencionada doctrina jurisprudencial.

La aplicación al supuesto ahora examinado de la referida doctrina conduce a la estimación del recurso, por las razones que pasamos a exponer.

De entrada, tenemos que señalar que, pese a que las dos partes aluden en sus respectivos escritos a la doctrina establecida en la STS nº 1.667/2020 y, aunque existe coincidencia sustancial de las cuestiones de interés casacional suscitadas en los respectivos autos de admisión, apreciamos diferencias entre el supuesto de hecho contemplado en esa sentencia y el de nuestro caso.

Así, en el supuesto de la STS nº 1.667/2020 se examinaba ante la tramitación de dos procedimientos -de restablecimiento de la legalidad urbanística y sancionador- como consecuencia de que el recurrente había procedido a la ampliación de una "caseta de aperos", ubicada en terrenos de uso "rústico general" transformando la originaria edificación de una vivienda unifamiliar, sin haber obtenido la preceptiva licencia urbanística. Y el debate suscitado en casación giró en torno a la solicitud del recurrente de que se apreciase que se había producido la nulidad de ambos procedimientos (los primeros y los segundos) porque, sin haberse declarado la caducidad de los procedimientos iniciales se había procedido a la apertura de otros nuevos que, ab initio , estaban viciados de nulidad de pleno derecho por omisión del trámite esencial de no haberse acordado formalmente la caducidad de aquéllos.

Este planteamiento no se corresponde exactamente con lo sucedido en el supuesto que ahora analizamos, aunque entre ambos casos existan similitudes:

(i) En nuestro caso no estamos ante un procedimiento sancionador en el que se impute al sujeto una infracción normativamente tipificada y sometida a un plazo de prescripción, sino ante un procedimiento en el que, pese a que la resolución que pudiera recaer fuera susceptible de provocar en el sujeto un efecto desfavorable o de gravamen, no se imputa al sujeto formalmente una infracción por la que deba ser sancionado.

(ii) Es cierto que, en nuestro caso, cuando se acordó la incoación del segundo expediente no se había declarado aun la caducidad del primero; pero, a diferencia de otros casos enjuiciados por esta Sala (como el de la STS nº 1.667/2020), la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento iniciado para resolver el convenio de adjudicación de la condición de agente urbanizador sí se produjo, aunque fuera de forma tardía.

(iii) Adicionalmente, conviene precisar a este respecto que, en nuestro caso, pese a la coincidencia temporal de la declaración de caducidad del primer procedimiento y de la resolución del segundo, al haberse adoptado ambas en el mismo Acuerdo Plenario de 28 de febrero de 2014, la declaración de caducidad del primer procedimiento precedió a la resolución del segundo, como se deduce de los apartados Primero y Tercero del Acuerdo mencionado.

(iv) También es relevante que en nuestro caso no conste -al menos, no se deduce de los escritos presentados por las partes en sede casacional- que en el segundo procedimiento (incoado casi tres años después de que venciera el plazo para resolver el primero) se hubiera acordado conservar trámite alguno del primer expediente, de lo que cabe colegir que entre uno y otro procedimiento se produjo realmente una desconexión material.

(v) Es más, de los datos obrantes en las actuaciones se deduce que, en la práctica, el primer procedimiento fue abandonado por la Administración casi desde el mismo instante de su incoación en fecha 19 de octubre de 2010, pues, después de ésta, solo se produjo la presentación de alegaciones por la entidad interesada en fecha 16 de noviembre de 2010 (como reconoce dicha entidad al folio 11 del escrito de demanda -folio 193 de las actuaciones- que presentó ante el Juzgado el 20 de octubre de 2015, al señalar que " puede apreciarse en autos que la tramitación de ese primer expediente concluyó ahí" ), sin que conste que, desde este último momento hasta que fue declarada formalmente su caducidad en el Acuerdo Plenario de 28 de octubre de 2014, se practicara actuación alguna, mediando entre ambos momentos más de tres años y cuatro meses.

(vi) Por último, también conviene precisar que, en nuestro caso, el Juzgado de lo Contencioso consideró acreditado "no haberse generado indefensión de tipo alguno a la mercantil interesada en el procedimiento ".

En consecuencia, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el supuesto que ahora enjuiciamos, alcanzamos la convicción de que, en este concreto caso, constituiría un rigorismo excesivo la revocación del acuerdo resolutorio del segundo expediente por causa de no haberse declarado todavía la caducidad del primero al tiempo de incoarse aquél. En este sentido, aun apreciando la concurrencia de ese defecto procedimental, consideramos que dicho vicio solo puede ser calificado, en función de las circunstancias concurrentes, como una mera irregularidad no invalidante.

Conclusiones y costas.

A la vista de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación, así como casar y anular la sentencia impugnada, por no ser conforme a Derecho, en lo relativo a los extremos analizados.

Y, una vez anulada la sentencia impugnada, resolvemos desestimar -en cuanto a dichos extremos- el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado, confirmando ésta por ser ajustada a Derecho.

En consecuencia, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 104 de la LJCA disponemos que, en cuanto a las costas del presente recurso de casación, cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes; y confirmamos lo ordenado en la sentencia impugnada respecto de las costas causadas en la instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento Noveno.

Segundo.- Declarar haber lugar y estimar el recurso de casación nº 5040/2020, interpuesto por la AGRUPACIÓN DE INTERÉS URBANÍSTICO NUEVO SECTOR BENALÚA SUR 2 contra la sentencia de fecha 17 de enero de 2020, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó parcialmente el recurso de apelación nº 80/2018, interpuesto contra la sentencia nº 261/2017, de 30 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante.

Tercero.- Casar y anular la sentencia impugnada en este recurso de casación por no ser ajustada a Derecho en los extremos analizados.

Cuarto.- Resolver el citado recurso de apelación, desestimándolo y confirmando la sentencia dictada por el Juzgado que había sido impugnada ante la Sala de instancia, por ser ajustada a Derecho.

Quinto.- Imponer las costas conforme a lo indicado en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.