Resolución de contrato por desistimiento unilateral del ayuntamiento: conceptos que integran la indemnización

Tribunal Supremo , 20-01-2025
, nº 36/2025, rec.5494/2021,  

Pte: Calvo Rojas, Eduardo

ECLI: ES:TS:2025:233

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el decreto de fecha 22 de diciembre de 2017 del Delegado de Área de Gobierno de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid por el que se acordaba la resolución, por desistimiento unilateral de la Administración, del contrato de servicios de "Realización del proyecto de ejecución, urbanización y dirección de las obras del Centro de Deportes Acuáticos en el ámbito A.O.E. 00.08 Parque-Olímpico-Sector Oeste" adjudicado a la recurrente y reconocer a favor de la misma el derecho a percibir una indemnización de 51.389,82 euros correspondiente al 10% del precio de estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener, y autorizar la devolución de la garantía definitiva constituida por la recurrente por importe de 31.390,49 euros.

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 17 de Madrid dicto sentencia nº 57/2020, con fecha 3 de marzo de 2020 (procedimiento ordinario nº 129/2018) en cuya parte dispositiva se acuerda:

<< FALLO. Que, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo instado por el procurador de los tribunales don Jacobo Borja Rayón en nombre y representación de Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L., debo declarar y declaro no ajustado a derecho el decreto de fecha 22 de diciembre de 2017 del Delegado de Área de Gobierno de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, el cual se anula y deja sin efecto en orden a la indemnización establecida por resolución del contrato, la cual se fija en la suma de 1.246.972,83 euros; sin que haya lugar a imponer costas en este procedimiento>>

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid interpuso contra la anterior sentencia recurso de apelación que fue resuelto por sentencia nº 246/21, de fecha 21 de abril de 2021, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (apelación nº 978/2020). Esta sentencia dictada en apelación acuerda en su parte dispositiva lo siguiente:

<< FALLAMOS. Que estimamos el recurso de apelación del Ayuntamiento de Madrid, revocando íntegramente la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 17 de Madrid reseñada en el encabezamiento de la presente, y con desestimación del recurso contencioso-administrativo a que remire, confirmamos el impugnado Decreto del Delegado del Área de Gobierno de y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 22 de Diciembre de 2.017 sobre resolución contractual e indemnización a favor de la contratista "Centro Acuático Madrid, S.L.", sin imposición de costas procesales en ninguna de las instancias>>.

De la fundamentación de esta sentencia que resuelve el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, interesa destacar aquí el siguiente fragmento:

<< [...] CUARTO.- Sobre la base lo hasta ahora expuesto la cuestión a dilucidar se centra en la determinación de la normativa aplicable en orden a la cuantificaci6n de la indemnización derivada de la resoluci6n del contrato de referencia acordada par el desistimiento unilateral del Ayuntamiento: el Juzgador de instancia avala la posición de la demandante mercantil contratista sobre la aplicación al caso del artículo 1594 del Código Civil al amparo de los términos de la cláusula decimoquinta del contrato según la que el mismo "se regirá en todo lo no expuesto en el por las normas de derecho privado y supletoriamente por las normas de derecho administrativo que resulten de aplicación"; frente a ello, el Ayuntamiento de Madrid sostiene que tratándose de un contrato administrativo ha de aplicarse la normativa contractual del Real Decreto Legislativo 2/2.000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, vigente a la fecha de formalización del contrato, cuyos artículos 214.b) y 215.3 prevén expresamente la resolución contractual por desistimiento de la Administración y los correspondientes efectos indemnizatorios.

Según se aplique una u otra normativa la cuantía de la indemnización resulta notablemente distinta: el artículo 1594 del Código Civil determina que "el dueño puede desistir, por su sola voluntad, de la construcción de la obra aunque se haya empezado, indemnizando al contratista de todos sus gastos, trabajo y utilidad que pudiera obtener de ella", y sobre esta base y del informe pericial judicial el Juzgador de instancia estima que la indemnización a abonar por el Ayuntamiento a la mercantil contratista ha de ascender a 1.246.972,83 € por los distintos conceptos explicitados en su sentencia; por su parte, conforme a los artículos 214.b) y 215.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, "el contratista tendrá derecha al 10 por 100 del precio de las estudios, informes, proyectas o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener", y a resultas de ello el Ayuntamiento, en su resolución objeto del recurso contencioso, fijó una indemnización de 51.389,82 € que es la que solicita que sea mantenida en su recurso de apelación.

Pues bien, esta Sala comparte los planteamientos argumentales del Ayuntamiento apelante.No siendo objeto de discusión la naturaleza administrativa del contrato litigioso, ha de partirse de que según el artículo 7.1 del aplicable Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas de 16 de Junio de 2.000, "los contratos administrativas se regirán en cuanta a su preparaci6n, adjudicación, efectos y extinción por la presente Ley y sus disposiciones de desarrolla; supletoriamente se aplicaran las restantes normas de derecho administrativa y, en su defecto, las normas de derecha privado", y frente a tales términos legales imperativos no puede prevalecer la inversión de la normativa aplicable contenida en la cláusula decimoquinta de) contrato, que remite a las normas de derecho privado y supletoriamente a las de derecho administrativo que resulten de aplicación, por cuanto que tratándose de un contrato sometido al derecho público no caben pactos que alteren su régimen jurídico legalmente establecido.

Y desde esta perspectiva normativa el TRLCAP, aplicable al contrato de referencia por razones de vigencia temporal, establece los efectos indemnizatorios resultantes de la resolución contractual por desistimiento unilateral de la Administración, que se fija en el 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener. Ha de advertirse, a mayor abundamiento, que los artículos 214.b) y 215.3 del TRLACP, que contemplan, respectivamente aquella causa de resolución del contrato y su correspondiente cuantificación indemnizatoria, se incluyen dentro de la regulación sabre las contratos administrativos de consultoría, asistencia y servicios, participando de este último carácter el contrato que nos ocupa ("Realización del proyecto de ejecución, urbanización y dirección de las obras del Centro de Deportes Acuáticos en el ámbito A.O.E. 00.08 Parque-Olímpico Sector Oeste").

Por la mercantil apelada se plantea la relevancia de la subrogación del Ayuntamiento de Madrid en la posición de la inicialmente contratante "Empresa Municipal de la Vivienda, S.A.", y la introducción "ex novo" en apelación de la vulneración del principio de inderogabilidad singular. Las alegaciones al respecto carecen de la entidad y virtualidad pretendidas: de un lado, el Ayuntamiento hizo uso de su facultad legal de desistir del contrato en las mismas condiciones que lo hubiera podido hacer la "Empresa Municipal de la Vivienda, S.A." en cuya posición contractual se subrogó; y de otro lado, el principio de inderogabilidad singular, por el que las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar disposiciones administrativas de carácter general ni contravenir el ordenamiento jurídico ( artículos 37. l y 47.2 de la Ley 39/2.015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas) es un principio de orden público y par tanto aplicable de oficio, sin necesidad de que sea invocado.

Finalmente, con relación a la cuantía indemnizatoria correspondiente a la resolución del contrato, el informe pericial judicial carece de eficacia enervante de la indemnización fijada por la resolución municipal, por cuanto que el mismo tuvo por objeto acreditar la totalidad de los efectivos gastos y trabajos realizados por la contratista en orden a la aplicación de lo previsto en el artículo 1594 del Código Civil, cuando le correspondía percibir solo "el 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener" conforme al artículo 215.3 del TRLCAP, sin que quepa pronunciamiento respecto de otras partidas derivadas del contrato ajenas al propio ámbito indemnizatorio del presente enjuiciamiento.

En definitiva, procede revocar la sentencia apelada en orden a la desestimación del recurso contencioso a que remite y la consiguiente confirmación de la resolución administrativa impugnada [...]>>.

Por estas razones, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid termina estimando el recurso de apelación en los términos que hemos dejado transcritos.

Notificada a las partes la sentencia que resolvió el recurso de apelación, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de Centro Acuático Madrid, S.L., siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 15 de junio de 2022 en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

<<Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: Determinar, a la luz de lo dispuesto en el artículo 215 del Real decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, los efectos de la resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, en el particular referido a la indemnización procedente en favor del contratista, cuando la causa de aquella resolución se base en el desistimiento unilateral por parte de la Administración contratante.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: el artículo 215 del Real decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( art. 90.4 LJCA)>>.

Mediante providencia de la Sección 4ª de 22 de junio 2022 se acuerda que, de conformidad con el acuerdo de la Presidencia de la Sala de fecha 30 de mayo de 2022, pasen las actuaciones a la Sección 3ª para que continúe en ésta la sustanciación del recurso de casación.

La representación procesal de la entidad Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2022 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y los datos que considera relevantes, expone los siguientes argumentos y motivos de impugnación:

- La sentencia recurrida en casación infringe el artículo 215 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de los Contratos de las Administraciones Públicas, así como la jurisprudencia que lo ha interpretado.

- El citado artículo 215 TRLCAP establece de forma clara en sus apartados primero y tercero que la resolución del contrato da derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración, y, además, en el supuesto de que la resolución unilateral venga amparada en el artículo 214.b) TRLCAP -como es el caso-, al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener. Esto es, el efecto indemnizatorio de toda resolución de contrato está previsto en el apartado primero del artículo 215 TRLCAP, al que tiene que añadirse la consecuencia del apartado tercero del referido artículo en el supuesto de resolución unilateral por la administración acordada al amparo del apartado b) del artículo 214 TRLCAP.

- De la literalidad del artículo 215 TRLCAP y de la "doctrina jurisprudencial" (sic) traída a colación a efectos de contraste, resulta que los efectos de la resolución del contrato por desistimiento unilateral de la Administración, al amparo del artículo 214.b) TRLCAP, están previstos de manera clara en los apartados primero y tercero del referido artículo 215 TRLCAP, que obligan a la Administración a abonar al contratista: (i) El precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración ( artículo 215.1 TRLCAP). (ii) Un 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener ( artículo 215.3 TRLCAP).

- La sentencia recurrida infringe el artículo 215 TRLCAP al defender erróneamente que en el supuesto del artículo 214.b) TRLCAP a Centro Acuático Arquitectura Madrid sólo le correspondía percibir el 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener conforme al artículo 215.3 TRLCAP, "sin que quepa pronunciamiento respecto de otras partidas derivadas del contrato ajenas al propio ámbito indemnizatorio del presente enjuiciamiento". Y es que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero del artículo 215 TRLCAP, Centro Acuático Arquitectura Madrid, además de al porcentaje legalmente establecido en concepto de beneficio dejado de obtener, también tiene derecho a percibir el precio de los siguientes trabajos por ella realizados y recibidos por la Administración: (i) Retenciones no devueltas practicadas por la Administración sobre las facturas giradas por la contratista en concepto de honorarios de dirección de obra, por importe de 105.746,37€, tal y como se fijó en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Madrid de 3 de marzo de 2020. (ii) Honorarios no satisfechos correspondientes a la redacción del primer modificado del proyecto, por importe de 779.878,54 €, según se determinó en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Madrid de 3 de marzo de 2020.

- Otra interpretación del artículo 215 TRLCAP y de los efectos de la resolución del contrato por desistimiento unilateral de la Administración al amparo del artículo 214.b) TRLCAP, conllevaría un enriquecimiento injusto a favor de la Administración y en claro perjuicio de Centro Acuático Arquitectura Madrid, ya que significaría tanto como amparar que el Ayuntamiento de Madrid (i) no tenga que devolver al contratista las retenciones practicadas sobre las facturas giradas en concepto de honorarios de dirección, (ii) ni pagarle los honorarios por el primer modificado del proyecto, esto es, por trabajos realizados por mi poderdante debidamente recibidos por la Administración.

Termina el escrito de la recurrente solicitando que se dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos:

<< 1. Estime el presente recurso de casación.

2. Case y anule la sentencia recurrida en casación.

3. Determine, a la luz de lo dispuesto en el artículo 215 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), que los efectos indemnizatorios de la resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, por desistimiento unilateral de la Administración contratante, acordada al amparo del apartado b) del artículo 214 TRLCAP, son los previstos en los apartados primero y tercero del referido artículo 215 TRLCAP, que establecen que el contratista tiene derecho a percibir de la Administración:

- En todo caso, el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración ( artículo 215.1 TRLCAP).

- Y el 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener ( artículo 215.3 TRLCAP).

4. Resuelva las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso con arreglo a la anterior interpretación, y en su consecuencia (i) anule y deje sin efecto por ser contrario a derecho el Decreto de fecha 22 de diciembre de 2017 del Delegado de Área de Gobierno de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, en cuanto a los efectos indemnizatorios derivados de la resolución por desistimiento unilateral de la Administración del contrato de 17 de marzo de 2003 suscrito con Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L., y (ii) condene al Ayuntamiento de Madrid a abonar a Centro Acuático Arquitectura Madrid S.L., junto con el importe de 51.389,82 euros reconocido, correspondientes al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener ( artículo 215.3 TRLCAP), la cantidad de 885.624,91 euros resultante de la suma de los siguientes importes reclamados en el proceso por trabajos por ella realizados y recibidos por la Administración ( artículo 215.1 TRLCAP):

(i) 105.746,37€ por retenciones no devueltas practicadas por el Ayuntamiento de Madrid sobre las facturas giradas por Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L., en concepto de honorarios de dirección de obra.

(ii) 779.878,54€ por honorarios no satisfechos correspondientes a la redacción del primer modificado del proyecto. [...]>>

Mediante providencia de 6 de septiembre de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso formulado por la entidad recurrente y se dio traslado a las parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el día 3 de noviembre de 2022 en el que expone los argumentos en los que sustenta su oposición al recurso que, en síntesis, son los que siguen:

- Respecto a las modificaciones del proyecto reclamadas, cuya regulación se contiene en la cláusula novena del contrato, recogida en los antecedentes de hecho del presente escrito, se infiere claramente que el contratista realizó las modificaciones del proyecto sin que conste ni se acredite que se solicitara que se facturasen independientemente por no ser modificaciones obligatorias y no previstas.

- El trabajo en el que consistían las modificaciones se realizó sin presentar factura o reclamación alguna por el contratista lo que denota que aceptó, al menos tácitamente, que no eran modificaciones "facturables".

- La reclamación del pago del importe de los modificados que se produce en el procedimiento de resolución contractual se lleva a cabo, en contra de lo previsto en el contrato, sin que exista una negociación independiente para determinar su alcance económico. Al contrario, lo que existe es una fijación unilateral por el contratista del precio.

- La reclamación de los honorarios de los modificados, tal y como se justifica en el Informe propuesta de resolución del contrato de 3 de noviembre de 2017, se encontraría prescrita.

- Vistas las cantidades facturadas y cobradas en relación con las cantidades pretendidas por la elaboración de los proyectos modificados, cualquier pago en dicho sentido superaría el precio del contrato y requeriría de una modificación del mismo que habilitase el correspondiente presupuesto.

- La aplicación de lo dispuesto en el Código Civil no resulta procedente, por los siguientes motivos:

a) Nos encontramos ante un contrato de naturaleza administrativa, como deja sentado la sentencia dictada en apelación.

b) El artículo 1594 del Código Civil podría resultar aplicable en el caso de un contrato de obra -habla del desistimiento de la construcción de la obra y de la indemnización al contratista de la obra-, pero no en un contrato de consultoría y asistencia como el que nos ocupa, que es de naturaleza distinta al de ejecución de la construcción.

- El escrito de interposición del recurso de casación realiza una interpretación incorrecta de la sentencia recurrida. Lo que plantea la sentencia dictada en apelación no es que no se deba aplicar el apartado 1 del artículo 215 TRLCAP sino que no existen cantidades debidas por los conceptos previstos en dicho apartado. Dicho de otra forma, la aplicación del apartado 1 del artículo 215 TRLCAP sería estéril en la determinación de la indemnización derivada de la resolución ya que no existen cantidades pendientes de abono en el momento de la resolución en cuestión.

Para entender esta cuestión es importante diferenciar la naturaleza de los apartados 215.1 y 215.3 TRLCAP. El primero de ellos regula el pago del normal cumplimiento del contrato que pudiera quedar pendiente. Cuando se ha realizado una prestación y queda algo pendiente de pago en el momento de la resolución del contrato, es normal que exista el derecho del contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración. La naturaleza de este apartado obedece por tanto al cumplimiento normal del contrato. Por el contrario, el apartado 3 del artículo 215 responde a los supuestos de terminación anormal del contrato y establece una indemnización en favor de la parte contratante no responsable de la resolución.

En este caso, insistimos en que no hay inaplicación del apartado 1 del artículo 215 TRLCAP sino que no concurre el presupuesto para su aplicación al no existir cantidades pendientes de pago, pues al tiempo de la resolución no quedaban importes pendientes de pago por los trabajos realizados en el normal cumplimiento del contrato, y, además, por las razones antes expuestas, no es procedente el pago de los proyectos modificados.

Por todo ello, el escrito del Ayuntamiento de Madrid termina solicitando que se dicte sentencia dicte que desestime el recurso de casación y declare la conformidad a derecho de la sentencia recurrida, con imposición de costas a la recurrente.

Mediante providencia de 2 de diciembre de 2024 se acordó no haber lugar a la celebración de vista y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; fijándose finalmente al efecto el día 14 de enero de 2025, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 5494/2021 lo interpone la representación procesal de la entidad Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. contra la sentencia nº 246/2021, de 21 de abril de 2021, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que resuelve el recurso de apelación (apelación nº 978/2020) que interpuso el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia nº 57/2020, de 3 de marzo de 2020 Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 17 de Madrid (procedimiento ordinario nº 129/2018).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia del Juzgado estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. contra el decreto del Delegado de Área de Gobierno de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2017 en la que se acordaba la resolución, por desistimiento unilateral de la Administración, del contrato de servicios de "Realización del proyecto de ejecución, urbanización y dirección de las obras del Centro de Deportes Acuáticos en el ámbito A.O.E. 00.08 Parque-Olímpico-Sector Oeste", adjudicado a la recurrente, se reconocía a favor de la contratista el derecho a percibir una indemnización de 51.389,82 euros correspondiente al 10% del precio de estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener, y se autorizaba la devolución de la garantía definitiva constituida por la recurrente por importe de 31.390,49 euros. El Juzgado declara no ajustado a derecho el decreto municipal y lo anula y deja sin efecto en lo relativo a la indemnización establecida por resolución del contrato, que la sentencia fija en 1.246.972,83 euros.

Sin embargo, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid recurso de apelación, este fue estimado por sentencia nº 246/21, de fecha 21 de abril de 2021, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (apelación nº 978/2020), que revoca la sentencia del Juzgado y, en su lugar, acuerda la desestimación del recurso contencioso-administrativo y confirma el decreto del Delegado del Área de Gobierno de y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2.017.

Cuestión de interés casacional y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso de apelación dirigido contra la sentencia del Juzgado.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de junio de 2022. Y, como hemos visto en el antecedente cuarto, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar, a la luz de lo dispuesto en el artículo 215 del real decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, los efectos de la resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, en el particular referido a la indemnización procedente en favor el contratista, cuando la causa de aquella resolución se base en el desistimiento unilateral por parte de la Administración contratante.

El auto de admisión del recurso identifica la norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación: artículo 215 del real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Ello -indica el propio auto- sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Pues bien, el citado artículo 215 del real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, relativo a los efectos de la resolución del contrato, ha de ser interpretado en concordancia con lo dispuesto en el artículo 214 del propio texto refundido, que enumera las distintas causas de resolución del contrato. Y también ha de ser tenido en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 del real decreto legislativo 2/2000 en lo que se refiere al régimen jurídico de los contratos administrativos.

El contenido de estos preceptos del real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, es el que sigue:

Artículo 7. Régimen jurídico de los contratos administrativos.

1. Los contratos administrativos se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, los contratos administrativos especiales, que se definen en el artículo 5.2, párrafo b), se regirán por sus propias normas con carácter preferente.

2. El orden jurisdiccional contencioso administrativo será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos administrativos.

Artículo 214. Causas de resolución.

Son causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, además de las señaladas en el artículo 111, las siguientes:

a) La suspensión por causa imputable a la Administración de la iniciación del contrato por plazo superior a seis meses a partir de la fecha señalada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se señale otro menor.

b) El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

c) Las modificaciones en el contrato, aunque fueran sucesivas, que impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por 100 del precio primitivo del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, o representen una alteración sustancial del mismo.

d) Los contratos complementarios a que se refiere el artículo 198.2 quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal.

Artículo 215. Efectos de la resolución.

1. La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.

2. En el supuesto de suspensión de la iniciación del contrato por tiempo superior a seis meses, el contratista sólo tendrá derecho a percibir una indemnización del 5 por 100 del precio de aquél.

3. En el caso del párrafo b) del artículo anterior, el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener.

Frente a ello, la recurrente sostiene que para determinar la cuantía de la indemnización que procede por razón del desistimiento de la Administración resulta de aplicación preferente lo dispuesto en el artículo 1594 del Código Civil, que establece lo siguiente:

Artículo 1594.

El dueño puede desistir, por su sola voluntad, de la construcción de la obra aunque se haya empezado, indemnizando al contratista de todos sus gastos, trabajo y utilidad que pudiera obtener de ella.

Criterio de esta Sala.

La sentencia que vino a resolver el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, deja establecido que el contrato al que se refiere la presente controversia es de naturaleza administrativa y que, como consecuencia, la normativa que le resulta de aplicación es la contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas aprobado por real decreto legislativo 2/2.000, de 16 de junio.

La anterior conclusión la expresa la sentencia recurrida (F.J. 4) en los siguientes términos:

<<(...) No siendo objeto de discusión la naturaleza administrativa del contrato litigioso, ha de partirse de que según el artículo 7.1 del aplicable Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000 "los contratos administrativos se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado"; y frente a tales términos legales imperativos no puede prevalecer la inversión de la normativa aplicable contenida en la cláusula decimoquinta del contrato, que remite a las normas de derecho privado y supletoriamente a las de derecho administrativo que resulten de aplicación, por cuanto que tratándose de un contrato sometido al derecho público no caben pactos que alteren su régimen jurídico legalmente establecido>>.

Pues bien, compartimos el parecer de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid cuando señala que lo previsto en la cláusula 15ª del contrato (en la que se establece que el contrato "... se regirá en todo lo no expuesto en el por las normas de derecho privado y supletoriamente por las normas de derecho administrativo que resulten de aplicación") no puede prevalecer sobre lo dispuesto con carácter preceptivo en el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000 en lo que se refiere a cuál es el régimen normativo aplicable los contratos administrativos. Así, dado que en el citado texto refundido existe una regulación sobre los efectos de la resolución del contrato administrativo, y, más concretamente, sobre los efectos de la resolución cuando esta se produce por desistimiento de la Administración ( artículos 214 y 215 TRLCAP), tal regulación específica resulta de aplicación al caso, sin que pueda considerarse de aplicación preferente el artículo 1594 del Código Civil, por más que así lo pretenda la entidad mercantil recurrente.

Establecido lo anterior, y centrándonos entonces en la regulación contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000, tiene razón la representación del Ayuntamiento de Madrid cuando señala que los apartados 1 y 3 del artículo 215 del TRLCAP aluden a cosas distintas: el apartado 1 se refiere al pago de lo que, al tiempo de la resolución, pudiera quedar pendiente del normal cumplimiento del contrato; por su parte, el artículo 215.3 se refiere a los supuestos de terminación anormal del contrato y contempla una indemnización en favor de la parte contratante no responsable de la resolución. Ahora bien, en contra de lo que parece haber entendido la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los citados apartados 1 y 3 del artículo 215 no son incompatibles ni excluyentes, de manera que los conceptos resarcitorios que en uno y otro apartado se contemplan pueden concurrir y resultar de aplicación en un mismo caso.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 17 de Madrid examina la procedencia de las distintas partidas indemnizatorias que reclamaba la recurrente; y la valoración del material probatorio obrantes en las actuaciones -pruebas documentales e informe pericial- lleva al Juzgado a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo. Es cierto que este reconocimiento, siquiera parcial, de las partidas indemnizatorias que reclamaba la entidad Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. lo fundamenta el Juzgado invocando el artículo 1594 del Código Civil (por error, la sentencia cita el artículo 1596 pero es claro que quiere referirse al 1594 del citado Código). Ahora bien, aunque la sentencia del Juzgado no menciona el artículo 215.1 TRLCAP -que, según antes hemos señalado, es la norma aplicable al caso- lo cierto es que las distintas partidas indemnizatorias reconocidas en aquella sentencia tienen todas ellas cabida el citado artículo 215.1 TRLCAP.

Por su parte, la sentencia que resuelve el recurso de apelación invoca y aplica únicamente la previsión indemnizatoria del artículo 215.3 TRLCP, como así había hecho también el decreto municipal impugnado en el proceso de instancia, que declaró el derecho de la recurrente a percibir una indemnización de 51.389Ž82 euros correspondiente al 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener.

La recurrente en casación pretende que, además de esa indemnización por importe de 51.389Ž82 euros, sobre la que no existe controversia, se reconozca su derecho a que el Ayuntamiento de Madrid le abone también la cantidad de 885.624Ž91 euros resultante de la suma de otras dos partidas que se reclaman invocando el artículo 215.1 TRLCAP: la primera de ellas, por importe de 105.746,37 €, en concepto de retenciones no devueltas practicadas por el Ayuntamiento de Madrid sobre las facturas giradas por Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L. en concepto de honorarios de dirección de obra; la segunda, por importe de 779.878,54 €, en concepto de honorarios no satisfechos correspondientes a la redacción del primer modificado del proyecto.

La sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid -ahora recurrida en casación- no entra a examinar si realmente existieron, o no, y, en el primer caso, en qué términos y por qué importe, aquellas retenciones practicadas por el Ayuntamiento y no devueltas al contratista así como las modificaciones del proyecto por las que la recurrente reclama determinadas cantidades. Y tampoco examina la sentencia de apelación los elementos de prueba obrantes en las actuaciones referidos a tales partidas; material probatorio este que sí es valorado, en cambio, en la sentencia del Juzgado.

Como hemos visto, la Sala del Tribunal Superior de Justicia se limita a señalar que, tratándose de un contrato de naturaleza administrativa, resulta de aplicación la regulación contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000, y que, en consecuencia, procede fijar la indemnización conforme a lo previsto en el artículo 215.3 del TRLCAP <<(...) sin que quepa pronunciamiento respecto de otras partidas derivadas del contrato ajenas al propio ámbito indemnizatorio del presente enjuiciamiento>> (F.J. 4, penúltimo párrafo, in fine, de la sentencia recurrida).

Pues bien, no podemos compartir el parecer recogido en ese último inciso de la sentencia que acabamos de entrecomillar. Como antes hemos señalado, el reconocimiento del derecho a percibir una indemnización al amparo de lo previsto en el artículo 215.3 TRLCAP (10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener) no excluye que pueda resultar también procedente el abono que corresponda por uno o varios de los conceptos que se contemplan en el artículo 215.1 del mismo texto refundido.

Como ya hemos visto, este artículo 215.1 TRLCAP establece que la resolución del contrato dará derecho al contratista, "en todo caso", a ser retribuido por las partidas o conceptos que allí se enuncian. Por tanto, si concurre alguno de los supuestos que enumera este artículo 215.1 resultará procedente el abono que corresponda, sin que pueda este ser excluido por el solo hecho de que también deba abonarse al contratista la indemnización que se contempla en el artículo 215.3.

Por lo demás, dado que el artículo 215.1 TRLCAP determina que la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a << (...) percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración>>, debe notarse que en ese enunciado que hace la norma tienen cabida los distintos conceptos indemnizatorios que la sentencia del Juzgado reconoce, referidos a trabajos realizados por el contratista y a cantidades retenidas por el Ayuntamiento; sin que proceda revisar ahora en casación la valoración probatoria que condujo a afirmar la existencia y entidad económica de los trabajos y retenciones a que se refiere la sentencia del Juzgado.

La sentencia que resolvió el recurso de apelación pudo -y debió- entrar a revisar la procedencia y cuantía de tales partidas indemnizatorias y a fiscalizar la valoración de las pruebas que había hecho el Juzgado. Pero la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no hizo tal cosa sino que, como sabemos, se limitó a declarar aplicable al caso la indemnización prevista en el artículo 215.3 del TRLCAP, considerando -de manera errónea, según hemos visto- que resultaba improcedente cualquier pronunciamiento respecto de las otras partidas.

Queda así establecido que la conclusión de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid es desacertada, al haber eludido el pronunciamiento sobre los distintos conceptos indemnizatorios reconocidos en la sentencia del Juzgado.

En cuanto a los pronunciamientos que se hacen en la sentencia del Juzgado, ya hemos señalado que si bien en ella se menciona como fundamento el artículo 1594 del Código Civil (por error, la sentencia cita el artículo 1596 de ese Código) cuando debía haber invocado el artículo 215.1 TRLCAP, lo cierto es que los distintos conceptos indemnizatorios que dicha sentencia reconoce, referidos a trabajos realizados por el contratista y a cantidades retenidas por el Ayuntamiento, tienen cabida en el enunciado del citado artículo 215.1 TRLCAP, cuya aplicación es compatible, también lo hemos señalado, con la indemnización prevista en el apartado 3 del mismo artículo 215.

En fin, una vez afirmada la viabilidad jurídica de la indemnización por los conceptos a que se refiere el artículo 215.1 TRLCAP, y dado que la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no entra a examinarlos, debemos atenernos a lo que sobre cada uno de ellos se resuelve en la sentencia del Juzgado; siendo oportuno señalar, una vez más, que no cabe revisar ahora en casación la valoración probatoria que condujo al Juzgado a afirmar la existencia y entidad económica de los trabajos realizados y las cantidades retenidas por el Ayuntamiento que justifican tales partidas indemnizatorias.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En atención a las consideraciones expuestas en el apartado anterior procedemos a dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del presente recurso de casación en los siguientes términos:

1/ En relación con lo dispuesto sobre los efectos de la resolución de los contratos administrativos en el artículo 215 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), debemos declarar que los apartados 1 y 3 del citado artículo 215 aluden a cosas distintas: el apartado 1 se refiere al pago de lo que, al tiempo de la resolución, pudiera quedar pendiente del normal cumplimiento del contrato; por su parte, el artículo 215.3 se refiere a los supuestos de terminación anormal del contrato y contempla una indemnización en favor de la parte contratante no responsable de la resolución. Ahora bien, los citados apartados 1 y 3 del artículo 215 no son incompatibles ni excluyentes, de manera que los conceptos resarcitorios que en uno y otro se contemplan pueden concurrir y resultar de aplicación en un mismo caso.

2/ El artículo 215.1 TRLCAP establece que la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración. Por tanto, si al tiempo de la resolución del contrato concurre alguno de los supuestos que enumera este artículo 215.1 resultará procedente el abono que corresponda, sin que pueda este ser excluido por el solo hecho de que también deba abonarse al contratista la indemnización que se contempla en el artículo 215.3.

Resolución del recurso.

De lo razonado en los apartados anteriores se deriva que debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad Centro Acuático Arquitectura Madrid, S.L., contra la sentencia nº 246/2021, de 21 de abril de 2021, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (apelación nº 978/2020), que debe quedar anulada y sin efecto.

Y entrando entonces a resolver el recurso de apelación que interpuso el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 17 de Madrid de fecha 3 de marzo de 2020 (procedimiento ordinario nº 129/2018), esas mismas consideraciones que antes hemos expuesto llevan a concluir que el citado recurso de apelación debe ser desestimado, con la única salvedad de que la cuantía indemnizatoria que la sentencia del Juzgado cifra en 1.246.972,83 euros (además de los 51.389Ž82 euros ya reconocidos por decreto del Delegado del Área de Gobierno y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2.017) debe quedar fijada en 885.624Ž91 euros (además de los ya citados 51.389Ž82 euros reconocidos por el Ayuntamiento), por ser esa cantidad de 885.624Ž91 euros la que postula la recurrente en el suplico del escrito de interposición del recurso de casación.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y dado que el distinto parecer reflejado en las sentencias de instancia y de apelación y en la recaída ahora en casación ponen de manifiesto las dudas que ha suscitado la resolución de la presente controversia, tampoco procede imponer las costas derivadas del proceso de instancia ni las de apelación a ninguna de las partes.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1/ Ha lugar al recurso de casación nº 5494/2021 interpuesto en representación de CENTRO ACUÁTICO ARQUITECTURA MADRID, S.L. contra la sentencia nº 246/2021, de 21 de abril de 2021, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (apelación nº 978/2020), que ahora queda anulada y sin efecto.

2/ Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la sentencia nº 57/2020, de 3 de marzo de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 17 de Madrid (procedimiento ordinario nº 129/2018), con la única salvedad de que la cuantía indemnizatoria que la sentencia del Juzgado cifra en 1.246.972,83 euros (además de los 51.389Ž82 euros ya reconocidos por decreto del Delegado del Área de Gobierno de y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2.017) debe quedar fijada en 885.624Ž91 euros (además de los ya citados 51.389Ž82 euros reconocidos por el Ayuntamiento), por ser esa cantidad de 885.624Ž91 euros la que postula la recurrente en el suplico del escrito de interposición del recurso de casación.

3/ No se imponen las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, como tampoco las del proceso de instancia ni las de apelación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.