Resolución contractual, ¿es un procedimiento autónomo al propio contrato?

Tribunal Supremo , 29-01-2024
, nº 138/2024, rec.1028/2021,  

Pte: Córdoba Castroverde, Diego

ECLI: ES:TS:2024:422

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Procuradora de los Tribunales doña María del Pilar García Coello, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Yaiza interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria, de 22 de septiembre de 2020 (rec. 88/2020) por la que se desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Yaiza conta la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 4 de las Palmas de 14 de abril de 2020 interpuesto por la entidad mercantil Hernández Bello SL contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Yaiza resolviendo el contrato de recogida de residuos sólidos urbanos de dicho Ayuntamiento.

Mediante Auto de 2 de diciembre de 2021 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar en relación a la declaración de caducidad del procedimiento de resolución contractual, si es un procedimiento con sustantividad propia, autónomo e independiente del propio contrato administrativo, en concreto, si la tramitación de un procedimiento de resolución contractual de un contrato sujeto a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, está sujeto a los plazos de tramitación señalados en dicha Ley 39/2015; y, si en tal caso, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la referida Ley 39/2015, resulta de aplicación el plazo de ocho (8) meses de tramitación especial de este tipo de procedimientos regulado en el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

El recurso se interpone aduciendo, en síntesis, la infracción de los artículos 212.8 y la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2017 LCSP, y el artículo 21 de la Ley 39/2015 LPACP.

Considera hechos probados relevantes los siguientes:

1. Por Acuerdo plenario de fecha 10 de mayo de 2012, se acordó adjudicar a la entidad HERNÁNDEZ BELLO, S.L. el contrato de gestión del servicio público de recogida de residuos sólidos del Ayuntamiento de Yaiza, suscribiéndose el contrato administrativo con fecha 12 de junio de 2012.

2. Por Acuerdo del Pleno de fecha 29 de junio de 2018, se incoa expediente de resolución contractual por incumplimiento culpable de la contratista.

3. El expediente de resolución contractual es resuelto por acuerdo de fecha 29 de octubre de 2018, que es notificado a la recurrente con fecha 30 de octubre de 2018.

4. Contra dicho acuerdo se interpone recurso de reposición que es desestimado por acuerdo plenario de fecha 28 de diciembre de 2018, que es el primero de los actos recurridos.

5. Por acuerdo del Pleno de fecha 8 de febrero de 2019, se deja sin efecto el punto n.º 2 del anterior acuerdo de fecha 29 de octubre de 2018, por el que se obligaba a la entidad recurrente a seguir prestando el servicio hasta que se llevase a cabo una nueva adjudicación del contrato, acuerdo que fue confirmado en reposición por acuerdo de fecha 29 de marzo del 2019, al que se ha ampliado el recurso.

En relación con la declaración de caducidad, el procedimiento de resolución contractual es un procedimiento con sustantividad propia, autónomo e independiente del propio contrato administrativo.

La naturaleza y régimen jurídico de los procedimientos de resolución contractual, como procedimientos con sustantividad propia, autónomos e independientes del propio contrato administrativo está fuera de toda duda, reconocida legalmente en el vigente artículo 212 de la Ley 9/2017 LCSP y en los artículos, ya derogados, 157 del Reglamento General de Contratación de 25 de noviembre de 1975, y 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Además, se encuentra reconocida jurisprudencialmente tal naturaleza jurídica, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Supremo nº 4151/2011, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª, de fecha 28/06/2011, dictada en el Recurso de casación nº 3003/2009, en cuyo fundamento de derecho segundo se reconoce dicha especificidad de este tipo de procedimientos, y, por tanto, de su sujeción a un régimen jurídico propio.

La tramitación de un procedimiento de resolución contractual de un contrato sujeto a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, está sujeto a los plazos de tramitación señalados en dicha Ley 39/2015 .

La Ley 30/2007 LCSP, hoy día derogada, no regulaba el plazo de tramitación de los procedimientos de resolución contractual, limitándose a indicar en su artículo 207.1 que "1. La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca.". Por su parte, los artículos 108 y siguientes del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas tampoco contemplaban el plazo de tramitación de dichos procedimientos, resultando por tanto de aplicación supletoria a tales procedimientos de resolución contractual la normativa de procedimiento administrativo común virtud a lo dispuesto expresamente en el artículo 19 de la Ley 30/2007 para los contratos administrativos.

Una vez entró en vigor la Ley 39/2015, LPACAP, los plazos de tramitación de los procedimientos de resolución contractual de aquellos contratos sujetos a la Ley 30/2007 deben ser los previstos en el artículo 21 de la LPACAP. La normativa procedimental reguladora de dicho procedimiento de resolución contractual debe ser por tanto la que está en vigor en la fecha en la que se incoe dicho procedimiento administrativo, autónomo e independiente del propio contrato .

Por aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la referida Ley 39/2015, resulta de aplicación el plazo de ocho meses de tramitación especial de este tipo de procedimientos regulado en el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

El artículo 21.2 de la ley 39/2015 LPACP dispone que "El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.", así como que "Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea".

Este precepto da cumplimiento al principio legal de especialidad, con arreglo al cual la ley especial prevalece sobre la ley general, y, siendo evidente que estamos en presencia de un procedimiento autónomo, con sustantividad propia e independiente en materia de resolución contractual, debe prevalecer y, por tanto, debe aplicarse, la normativa especial existente en materia de resolución contractual vigente en la fecha de inicio de tal procedimiento especial.

La Sentencia recurrida se separa de la jurisprudencia referenciada. El contrato cuya resolución ha interesado el Ayuntamiento de Yaiza se rige por la Ley 30/2007, de Contratos del Sector público, respecto a las cuestiones sustantivas o de fondo referidas a la resolución contractual, si bien en cuestiones procedimentales de resolución contractual debe aplicarse la normativa vigente en materia de procedimiento administrativo común en la fecha de la incoación de dicho procedimiento incluido el plazo de duración del mismo, salvo que, por remisión de la norma reguladora del procedimiento administrativo común, una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea, tal y como dispone el vigente artículo 21.2 de la ley 39/2015, LPACAP, existiendo en el presente caso una norma con rango de Ley que establece un plazo superior (de 8 meses) en la fecha de incoación de tal procedimiento, regulado expresamente en el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, LCSP.

Por todo ello solicita se dicte Sentencia por esta Sala en la que se acuerde casar y revocar la Sentencia objeto del recurso de casación, declarando la conformidad a derecho de los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Yaiza por lo que se acordó la resolución de del contrato de recogida de residuos sólidos urbanos del municipio, al no haberse superado el plazo de 8 meses previsto para su tramitación en el artículo 212 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

La entidad mercantil "Hernández Bello SL" se opone al recurso de casación.

Cuestiona, en primer lugar, la admisión, por la claridad y contundencia de las sentencias de instancia, y por lo afirmado en la Sentencia 68/2021, de 18 de marzo de 2021 del Pleno del Tribunal Constitucional (BOE 97/2021, de 23 de abril), que declara no ser conforme con el orden constitucional de competencias el art. 212.8 de la Ley 9/2017 con las salvedades y en los términos del fundamento jurídico 7 C) c).

En segundo lugar, considera que se ha producido una sesgada transcripción por la recurrente de las normas que invoca como infringidas, soslayando el apartado 3 de la disposición transitoria primera de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público que, como perfectamente conoce la Excma. Sala, reza: "3. La presente Ley será de aplicación a los acuerdos de rescate y a los encargos que se realicen con posterioridad a su entrada en vigor. Deberá entenderse que un encargo se ha realizado cuando haya sido objeto de la correspondiente formalización documental.".

El recurso que se combate se articula exclusivamente en la indebida falta de aplicación al caso del art. 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, argumento en el que se empecina pese a la contundencia, claridad y rotundidad de la argumentación contenida tanto en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo como en la dictada por el Tribunal Superior de Justicia. Pero, tal y como afirmó la sentencia del Juzgado "El apartado 3 de la DT primera establece que la Ley 9/2017 es aplicable a los acuerdos de rescate, pero es evidente que este no es el supuesto que nos ocupa, siendo lo tramitado por el Ayuntamiento un expediente de resolución contractual".

No nos encontramos ante un acuerdo de rescate sino de resolución de una relación contractual.

Ello determina que la legislación aplicable sea la Ley 30/2007, de 30 de octubre, norma que establece un plazo de caducidad distinto para los expedientes de resolución de los contratos que queden sometidos a dicha norma, lo cual no es el caso.

En suma, ni la ley ni el reglamento aplicables al contrato de autos establecen un plazo superior al de los tres meses para su resolución .

Como corolario, y a mayor abundamiento, tan solo resta a esta parte recalcar el pronunciamiento contenido en la Sentencia 68/2021, de 18 de marzo de 2021 del Pleno del Tribunal Constitucional (BOE 97/2021, de 23 de Abril), ya citada al inicio de este escrito, que declara no ser conforme con el orden constitucional de competencias el art. 212.8 de la Ley 9/2017 con las salvedades y en los términos del fundamento jurídico 7 C) c) y una de las consecuencias anudadas al mismo: no resultar aplicable a los contratos suscritos por las corporaciones locales.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose para el 24 de octubre de 2023 y fijándose nuevo señalamiento para el 23 de enero 2024, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria, de 22 de septiembre de 2020 (rec. 88/2020), por la que se desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 4 de las Palmas de 14 de abril de 2020, interpuesto por la entidad mercantil Hernández Bello SL contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Yaiza resolviendo el contrato de recogida de residuos sólidos urbanos de dicho Ayuntamiento.

Tanto la sentencia del Juzgado como la dictada en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de las Palmas de Gran Canaria consideraron que el procedimiento de resolución del contrato había caducado. Y ello por entender que de conformidad con la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de Contratos del Sector Publico "2. Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prorrogas por la normativa anterior". De modo que los contratos adjudicados antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017- este es el caso que nos ocupa en el que el contrato se adjudicó el 10 de mayo de 2012- se rigen por el RDL 3/2011 cuya disposición transitoria primera dispone que los expedientes de contratación iniciados antes de la entrada en vigor de esta Ley se regirán por la normativa anterior, por lo que en aplicación de esta norma transitoria la legislación aplicable al procedimiento de resolución contractual es la ley 30/2007, que no establece plazo de caducidad de estos procedimientos, por lo que sería el plazo de tres meses, en aplicación del art. 21 de la Ley 39/2015, y el procedimiento estaría caducado.

Por el contrario, el Ayuntamiento recurrente entiende que el procedimiento de resolución de un contrato es un procedimiento autónomo del contrato mismo y que la normativa reguladora de dicho procedimiento de resolución contractual debe ser la que está en vigor en la fecha en la que se incoe dicho procedimiento. En el supuesto que nos ocupa, el procedimiento de resolución del contrato se inició el 29 de octubre de 2018, esto es, después de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Publico que establece un plazo de caducidad de 8 meses en el art. 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público

El Auto de admisión plantea dos cuestiones diferentes: la primera de un alcance más general consistiría en determinar si a los efectos de la caducidad el procedimiento de resolución contractual tiene sustantividad propia, configurándose como autónomo e independiente del propio contrato administrativo; la segunda, mucho más específica y apegada al caso que nos ocupa, consistiría en establecer el plazo de caducidad aplicable al supuesto que nos ocupa.

Pues bien, por lo que respecta a la primera de las cuestiones planteadas ha de afirmarse que el procedimiento de resolución contractual es un procedimiento autónomo y separado del contrato mismo y está sujeto a su propio plazo de caducidad.

Así se reconoce en el vigente artículo 212.1 de la Ley 9/2017 LCSP y en los artículos, ya derogados, 157 del Reglamento General de Contratación de 25 de noviembre de 1975, y 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Y así se afirma también en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cabe citar, entre otras muchas la Sentencia del Tribunal Supremo Sección 7ª, nº 4151/2011, de 28 de junio (rec. nº 3003/2009), en la que se afirma:

"SEGUNDO.- [...] El motivo de casación que acabamos de resumir no puede prosperar toda vez que es jurisprudencia reiterada de esta Sala la de considerar aplicable el instituto de la caducidad a los procedimientos específicos de resolución de contratos administrativos. En este sentido, se ha de destacar, entre otras y además de la ya citada por la Sala de instancia, la sentencia de esta Sala de fecha 2 de octubre de 2007 (recurso de casación nº 7736/2004 ), en cuyo Fundamento de derecho cuarto se sostiene que "[...] En consecuencia lo que procede habida cuenta de lo hasta aquí expuesto, es examinar si como mantiene el motivo se produjo la caducidad del expediente incoado para resolver el contrato, o, si lejos de ello, esa caducidad como sostuvo la Sentencia de instancia no tuvo lugar, al no tratarse el procedimiento iniciado para su declaración de un procedimiento independiente o autónomo sino de una incidencia de la ejecución del contrato y, por tanto, no sujeto al plazo de caducidad previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común".

[...] Partiendo de esa norma es claro que entre las prerrogativas que en materia de contratación pública poseen las distintas Administraciones se halla la de resolver los contratos determinando los efectos de esa decisión, y esa resolución la pueden acordar los órganos de contratación bien de oficio o a instancia del contratista, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine, y añade la norma que los acuerdos que decidan la resolución pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos. De lo anterior deduce esta Sala que la resolución del contrato constituye un procedimiento autónomo y no un mero incidente de ejecución de un contrato, que tiene sustantividad propia, y que responde a un procedimiento reglamentariamente normado como disponía el art. 157 del Reglamento General de Contratación de 25 de noviembre de 1975, y como recoge ahora con mejor técnica y mayor precisión el art. 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. A ratificar lo anterior ha venido la doctrina sentada en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 28 de febrero de 2007, recurso de casación nº 302/2004, que en su fundamento de Derecho Cuarto señala que "Así, en el caso de autos, la petición de intereses deducida es una incidencia de la ejecución de un contrato de obras. No existe un procedimiento específico relativo a la ejecución del contrato de obras; sólo lo hay, en la relación de procedimientos existentes para las peticiones de clasificación de contratistas, modificación, cesión o resolución del contrato o peticiones de atribución de subcontratación"".

En el mismo sentido, respecto a la naturaleza sustantiva propia del procedimiento de resolución contractual, se pronunciaron las Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, STS nº 6326/2007, de 2 de octubre (recurso 7.736/2.004) y STS nº 643/2008 de 13 de marzo (recurso 1 .366/2.005 ), entre otras.

Sobre el plazo de caducidad aplicable al caso que nos ocupa.

La respuesta a esta primera cuestión condiciona la respuesta que ha de darse respecto del plazo de caducidad aplicable al caso que nos ocupa.

Dado que el procedimiento de resolución contractual se considera un procedimiento autónomo e independiente respecto del desarrollo contractual y está sujeto a un plazo de caducidad propio, corresponde ahora establecer cuál es la normativa aplicable a tal efecto.

No debe confundirse la regulación sustantiva del contrato mismo y sus causas de extinción con la normativa aplicable al procedimiento. Y dada la autonomía de este procedimiento de resolución, la normativa aplicable a dicho procedimiento, y consecuentemente la que sirve para establecer el plazo de caducidad de este, es la prevista en el momento en que se inició este.

En el caso que nos ocupa, no existe controversia sobre que el expediente de resolución contractual se inició por Acuerdo del Pleno de fecha de 29 de junio de 2018, y en ese momento estaba vigente la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos del sector público cuyo artículo 212.8 disponía que "Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses". Ahora bien, esta previsión no puede tomarse en consideración dado que dicho precepto fue declarado inconstitucional por STC 68/2021 de 18 de marzo, por entenderlo contrario al orden constitucional de competencias y se consideró no aplicable a los contratos suscritos por las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, como es el caso que nos ocupa. En dicha sentencia literalmente se afirmaba al respecto: "c) En cuanto a la extinción de los contratos, el art. 212.8 LCSP dispone que los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses. El tribunal considera fundada la pretensión del recurrente, por cuanto se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública ( STC 141/1993, FJ 5).

Por tanto, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras [ SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8, y 55/2018, FFJJ 7 b) y c)]".

Tampoco la normativa anterior a la Ley 9/2017, consistente en el RD Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre y la Ley 30/2017, establecían plazo de caducidad alguno, limitándose esta última a prever en su artículo 207.1 que "1. La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca . ".

De modo que a falta de previsión legal específica resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 "3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses . [....]" . En definitiva, la sentencia impugnada acertó al considerar que el plazo de caducidad aplicable era el de tres meses previsto en el art. 21 de la Ley 39/2015.

Por todo ello, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Yaiza al considerar, aunque por razones distintas a las apreciadas por dichas sentencias, que el procedimiento de resolución contractual tramitado por dicha Corporación Local estaba caducado.

En respuesta a la cuestión de interés casacional ha de afirmarse que los procedimientos de resolución contractual son procedimientos autónomos. Cuando las leyes aplicables no establezcan un plazo de caducidad específico para tramitar y resolver el procedimiento de resolución resultará de aplicación supletoria la Ley 39/2015.

En el supuesto que nos ocupa, el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos del Sector Publico, que establecía un plazo de caducidad de 8 meses para la instrucción y resolución de los expedientes de resolución contractual, fue declarado inconstitucional y expulsado del ordenamiento jurídico por STC 68/2021 de 18 de marzo, por lo que, a falta de otra previsión legal específica, resultaba de aplicación el plazo de tres meses previsto en el art. 21.3 de la Ley 39/2015.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico cuarto:

Desestimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Yaiza contra la sentencia de la Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria, de 22 de septiembre de 2020 (rec. 88/2020) sin imponer las costas de casación a ninguna de las partes litigantes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.