Registro de Entidades Locales: función declarativa o de control de la legalidad

Tribunal Supremo 3, 25-03-2019
, nº , rec.6449/2018,  

Procedimiento:

Pte: Teso Gamella, María del Pilar

ECLI: ES:TS:2019:3267A

ANTECEDENTES DE HECHO 

Mediante Resolución de 28 de febrero de 2017, dictada por el Director General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, se deniega la inscripción de Itsaso como municipio independiente en el Registro de Entidades Locales (REL).

La Diputación Foral de Guipúzcoa interpone recurso contencioso-administrativo contra la actuación administrativa citada, dictándose sentencia desestimatoria el 9 de julio de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Madrid en los autos del recurso nº 531/2017.

La citada sentencia núm. 459/2018, de 9 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid emite dicho fallo en base a los razonamientos que se exponen seguidamente.

Se ha de comenzar exponiendo que el propósito de la inscripción de Itsaso como municipio independiente parte del Decreto Foral 27/2016, de 20 de diciembre, de la Diputación Foral de Gipuzkoa, por el que se aprueba la segregación de Itsaso del municipio de Ezkio-Itsaso y se constituye como municipio independiente. El Estado denegó la inscripción en el citado Registro de Entidades Locales por no cumplir el requisito de tratarse de un núcleo de población territorialmente diferenciado con una población de al menos 5.000 habitantes, como dispone el artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL).

La Sala territorial comienza enmarcando el régimen jurídico aplicable al caso de autos considerando que, si bien la creación de un municipio se regula por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin embargo ha de respetarse la legislación básica del Estado en esta materia, constituida por la LRBRL, la cual exige una población mínima de 5.000 habitantes, contando Itsaso solamente con 165 habitantes. Asimismo, la normativa que regula el Registro de Entidades Locales (REL) exige, para la inscripción de un nuevo municipio, que se cumplan los requisitos constitutivos de existencia de territorio, población y organización, lo que no cumplía en uno de esos extremos Itsaso para proceder a su inscripción. Por último, la Sala territorial de Madrid analiza la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional invocada por la parte recurrente (basándose especialmente en la STC 108/2017, de 21 de septiembre ) para concluir que los requisitos necesarios para la constitución de un nuevo municipio forman parte de las bases del régimen local que corresponde establecer al Estado ex artículo 149.1 , 18ª CE , sin que se vea menoscabada por las previsiones de algunos EA que otorgan competencia exclusiva a las CCAA en materia de organización territorial de los municipios. Por ello concluye que la naturaleza administrativa del Registro de Entidades Locales no puede suponer la inscripción automática de cualquier inscripción que se presente por las Administraciones autonómicas por la mera aportación de la documentación exigible, sino que la autoridad competente del Estado ha de examinar (porque así lo dispone la Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales) si están acreditados los datos suministrados, y sin perjuicio de los efectos que sobre la inscripción practicada pueda tener la resolución del recurso contencioso-administrativo que eventualmente se haya interpuesto.

Contra esta sentencia ha preparado recurso de casación el representante de la Diputación Foral de Guipúzcoa, considerando vulnerada la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en concreto, las SSTS de 19/09/2011 (RC 7224/1994 ) y de 14/03/2003 (RC 10411/1997 ).

La parte recurrente considera, con fundamento en esos pronunciamientos jurisdiccionales que cita, que la función del Registro de Entidades Locales es de mera constancia o toma de razón de las modificaciones producidas por resolución del órgano autonómico competente, una vez publicada en un diario oficial, y no de control, de modo que dicho registro no tiene facultades decisorias y está obligado a practicar las inscripciones derivadas de las resoluciones adoptadas por la Administración competente. Recuerda que en el caso de autos el Decreto Foral 27/2016, de 20 de diciembre, de la Diputación Foral de Gipuzkoa, por el que se aprueba la segregación de Itsaso del municipio de Ezkio-Itsaso y se constituye como municipio independiente, fue recurrido en vía contencioso-administrativa por la Administración General del Estado, dictándose sentencia de inadmisión el 29 de diciembre de 2017 por la Sala territorial del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso nº 127/2017 , sentencia que ha sido recurrida en casación ante este Tribunal Supremo y registrado como recurso de casación nº 3706/2018 .

Articula el recurso de casación en base al supuesto del apartado a) del artículo 88.2 LJCA , al considerar que la sentencia de instancia fija una interpretación de las normas de Derecho estatal contradictoria con las sentencias del Tribunal Supremo citadas, pretendiendo un pronunciamiento de este Tribunal para matizar, precisar o corregir la jurisprudencia existente.

Por Auto de 1 de octubre de 2018 el órgano jurisdiccional de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.

Se ha personado como parte recurrida la Abogacía del Estado, que ha formalizado oposición a la admisión del actual recurso.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de las letras a ) y b) del artículo 90.4 LJCA .

Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas y/o jurisprudencia cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.

Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA .

Cumplidas, en definitiva, las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA , la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, coincidiendo en ello con la parte recurrente, entiende que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia si el Registro de Entidades Locales del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública tiene un carácter meramente instrumental, con funciones exclusivas de mera constancia o toma de razón de los acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas competentes en materia de régimen local, o bien si tiene facultades de control de legalidad de las inscripciones solicitadas, pudiendo denegar las mismas si faltan alguno de los presupuestos necesarios para la inscripción, aún cuando aquellos acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas hayan sido impugnadas en vía contencioso-administrativa.

Y ello por cuanto que la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de normas de Derecho estatal en las que fundamenta el fallo que es contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales, lo que nos permite acudir a la circunstancia que prevé el artículo 88.2.a) de la LJCA . En concreto, su interpretación incurre en aparente contradicción con la sostenida en las sentencias dictadas por esta misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19/09/2011 (RC 7224/1994 ) y de 14/03/2003 (RC 10411/1997 ).

Conviene tener en cuenta que recientemente esta Sala ha admitido a trámite el recurso de casación nº 3706/2018, relacionado con el presente, pues en el recurso contencioso administrativo, se impugnó, por la Abogacía del Estado, el Decreto Foral 27/2016, de 20 de diciembre, de la Diputación Foral de Gipuzkoa que aprueba la segregación de Itsaso del municipio de Ezkio-Itsaso y su constitución como municipio independiente. En dicho recurso se dictó sentencia de inadmisión por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, preparando frente a la misma el recurso de casación la Abogacía del Estado recurrente en la instancia. El interés casacional objetivo planteado en este supuesto y así recogido en el correspondiente Auto de Admisión es el siguiente: " Si resulta de aplicación la normativa básica estatal en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración de los territorios históricos vascos, en particular, la referida a la demarcación territorial ", resultando las normas jurídicas a interpretar el artículo 13 y la disposición adicional segunda, ambos, de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local , y la disposición adicional primera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, con relación al artículo 37 de Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco .

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia núm. 459/2018, de 9 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos del recurso nº 531/2017.

Debemos precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si el Registro de Entidades Locales del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública tiene un carácter meramente instrumental, con funciones exclusivas de mera constancia o toma de razón de los acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas competentes en materia de régimen local (como postula la Diputación Foral de Guipúzcoa recurrente en casación), o bien si sus funciones se extienden al control de legalidad de las inscripciones solicitadas, pudiendo denegar las mismas si faltan alguno de los presupuestos necesarios para la inscripción.

Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales, y la Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.

Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 6449/2018, la Sección de Admisión de dicha Sala

La Sección de Admisión

FALLO 

PRIMERO . Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia núm. 459/2018, de 9 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos del recurso nº 531/2017 .

SEGUNDO . Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si el Registro de Entidades Locales del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública tiene un carácter meramente instrumental, con funciones exclusivas de mera constancia o toma de razón de los acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas competentes en materia de régimen local (como postula la Diputación Foral de Guipúzcoa recurrente en casación), o bien si sus funciones se extienden a un control de legalidad de las inscripciones solicitadas, pudiendo denegar las mismas si faltan alguno de los presupuestos necesarios para la inscripción.

TERCERO . Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales, y en la Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

CUARTO . Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO . Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO . Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman.

D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez

D. Rafael Fernandez Valverde Dª Maria del Pilar Teso Gamella

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Francisco Jose Navarro Sanchis

D. Fernando Roman Garcia