Reclamación de intereses de demora por contratista en caso de pago tardío por la Administración

Tribunal Supremo , 10-02-2020
, nº 166/2020, rec.416/2018,  

Pte: Fonseca-Herrero Raimundo, Antonio Jesús

ECLI: ES:TS:2020:466

ANTECEDENTES DE HECHO 

El presente recurso de casación se interpuso por Teodoro del Barrio, S.A. contra la sentencia dictada el día 18 de octubre de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el recurso de apelación núm. 335/2017, sentencia que estima parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Guadarrama contra la sentencia de 23 de enero de 2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 23 de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 341/2015, revocando dicha sentencia en el único sentido de proceder a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Ayuntamiento de Guadarrama de 26 de octubre de 2015 que estima parcialmente la reclamación efectuada, reconociendo el derecho al abono de la cantidad de 23.008,95 euros deduciendo de los cálculos el correspondiente IVA.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 27 de abril de 2018, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"PRIMERO. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la entidad mercantil "Teodoro del Barrio, S.A." contra la sentencia núm. 344/2017, de 18 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en los autos del recurso de apelación núm. 335/2017, contra la sentencia de 23 de enero de 2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 23 de Madrid (Procedimiento Ordinario n° 341/2015, y 565/2015, acumulado).

SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si para la fijación del dies a quo a efectos del cómputo del plazo de prescripción para reclamar intereses de demora en el ámbito de los contratos públicos ha de valorarse un solo contrato de obras cuando éste vaya acompañado de obras complementarias encargadas al mismo contratista, y en iniciar dicho cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria."

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de Teodoro del Barrio, S.A., mediante escrito registrado el 22 de junio de 2018, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, termina solicitando de este Tribunal que dicte sentencia " por la que, estimando el recurso, acuerde:

1º- Que se integre en la resolución el HECHO PROBADO relativo a que el último pago de certificación de obra de los contratos "Pavimentación de la Calle Antonio Machado de Guadarrama" y "Proyecto nº 1 al de Pavimentación de la Calle Antonio Machado de Guadarrama", lo llevó a cabo el citado Ayuntamiento, el 25 de noviembre de 2011.

2º.- Que se revoque la sentencia nº 344 dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, en fecha 18 de octubre de 2017 (Rec. Apelación 335/2017).

3º.- Que se confirme la dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo nº 23 en fecha 23 de enero de 2017 en P.O. 341/2015 y acumulado P.O. 565/2015.

4º.- Que se condene en costas a la parte recurrida."

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de la misma presenta con fecha 19 de septiembre de 2018 escrito de oposición solicitando se dicte sentencia " declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia recurrida e imponiendo a la mercantil recurrente las costas del presente proceso."

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones.

Con fecha 4 de diciembre de 2019 se designó como magistrado ponente a don Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo y se señaló para votación y fallo del recurso el día 4 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto, pasando la sentencia firma el día 6 de febrero de 2019.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

En el presente recurso de casación se impugna la sentencia dictada el día 18 de octubre de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el recurso de apelación núm. 335/2017, sentencia que estima parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Guadarrama contra la sentencia dictada el 23 de enero de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 23 de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 341/2015.

La sentencia ahora recurrida revoca la de instancia en el único sentido de proceder a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Ayuntamiento de Guadarrama de 26 de octubre de 2015, y reconociendo ahora únicamente el derecho al abono de intereses en la cantidad de 23.008,95 euros, deduciendo de los cálculos el correspondiente IVA.

La cuestión de interés casacional objetivo a resolver viene fijada en el auto de admisión de 27 de abril de 2018, siendo la siguiente: " si para la fijación del dies a quo a efectos del cómputo del plazo de prescripción para reclamar intereses de demora en el ámbito de los contratos públicos ha de valorarse un solo contrato de obras cuando éste vaya acompañado de obras complementarias encargadas al mismo contratista, y en iniciar dicho cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva.".

A tal efecto debe ser interpretado el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que dispone "1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse. b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación."

Es conveniente dejar sentado que esta cuestión se plantea porque la sentencia de apelación, frente a la resuelto por la sentencia de instancia considera:

(1) que, a efectos de la prescripción de la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de certificaciones, son independientes el contrato de obra de pavimentación de la calle Antonio Machado de Guadarrama y el contrato del proyecto complementario nº 1 al de pavimentación, ello por negar que la declaración de unidad haya sido realizada en la sentencia de instancia y por afirmar que el contrato del proyecto complementario nº 1 tiene todos los elementos necesarios para ser considerado como independiente;

(2) que es correcto tomar como fecha de inicio del plazo de prescripción la correspondiente a la aprobación del acuerdo de devolución de avales, negando la existencia de negligencia administrativa en la devolución para postergar la fecha de inicio, fijando así la fecha de inicio de cómputo el 30 de mayo de 2011 y no el 3 de noviembre de ese año, como hizo la sentencia de instancia.

(3) que la prescripción opera en el contrato de pavimentación -en referencia exclusiva a la certificación de obra nº 3- por haber transcurrido más de cuatro años entre el acuerdo de devolución de avales -30 de mayo de 2011- y la reclamación de interés de demora de 31 de julio de 2015;

(4) que la prescripción no opera en el contrato del proyecto complementario nº 1 -en referencia exclusiva a la certificación de obra nº 1- porque, pese a ser coincidente la fecha del acuerdo de devolución de avales, la administración realizó el último pago el día 25 de noviembre de 2011, datando también la reclamación inicial de intereses de demora del 31 de julio de 2015.

En el recurso de casación se cuestiona tanto la decisión de considerar independientes los contratos principal y complementario nº 1, como la de tomar como fecha de inicio de cómputo de la prescripción la del acuerdo de devolución de avales -30 de mayo de 2011- cuando existían otras posteriores que retrasen el final de la relación contractual: bien la de 25 de noviembre de 2015, como fecha de pago de la última certificación, solicitando integración de hechos al amparo del artículo 93.3 de la LJCA; bien y de forma subsidiaria, la de 3 de noviembre de 2011, como fecha efectiva de la devolución de los avales.

Esta Sala y sección considera que la doctrina a fijar no puede ser otra que la que está recogida en las sentencias de la Sala de 31 de enero de 2003 ( ROJ: STS 591/2003), dictada en recurso de casación para unificación de doctrina 166/2002, y de 8 de julio de 2004 (ROJ: STS 4939/2004), dictada en recurso de casación para unificación de doctrina 185/2003), y que reiteran lo acordado en sentencia de la Sala de 26 de enero de 1998 (ROJ: STS 403/1998), dictada en el recurso de casación 353/1991. Transcribimos la primera de ellas:

"CUARTO.- Esa contradicción advertida sobre la misma cuestión debe ser resuelta dando primacía a la solución que siguieron esas dos sentencias de contraste, por ser esta última sustancialmente coincidente con el criterio que sentó la Sección Quinta de esta Sala en la Sentencia de 26 de enero de 1998.

En esta última sentencia se recuerda la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación.

Se añade que no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la L.C.E.

Se dice también que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado.

Y se termina declarando que es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas.

La mencionada sentencia de 26 de enero de 1998 aborda una cuestión sustancialmente coincidente con la suscitada en el presente proceso y por ello su doctrina aquí también debe ser seguida.

Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva.

Y debe declarase que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal.".

En definitiva, se fijará la siguiente doctrina:

1º) en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra y no, de manera independiente, el principal y su complementario nº 1,

2º) en iniciar el cómputo de la prescripción, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva, declarando que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal.

Con esta doctrina ha de estimarse el recurso de casación pues la sentencia valora de forma independiente los contratos principal y complementario nº 1 y, además, rompe esa unidad cuando sólo admite el efecto interruptor de la fecha de 25 de noviembre de 2011 -último pago- en el contrato complementario nº 1.

Con ello debemos dar respuesta a las cuestiones suscitadas en la instancia y que son objeto del recurso, sin analizar lo que ahora no se cuestiona (lo resuelto sobre la inadmisibilidad parcial de las reclamaciones y sobre la legitimación de la mercantil recurrente como sociedad designada gerente único de la UTE que concurrió a la adjudicación). Para ello y en función de la doctrina fijada, no será necesaria la integración de hechos solicitada por la recurrente en casación pues la unidad contractual lo hace innecesario.

Sobre esta base, la respuesta no puede ser otra que la de estimar parcialmente las pretensiones allí ejercitadas y, con nulidad de los actos impugnados y revocación de la sentencia apelada, declarar que no se ha producido la prescripción de las reclamaciones de intereses de demora por el pago tardío de las certificaciones de obra nº 3 del contrato principal y nº 1 del complementario nº 1, con derecho al cobro de los mismos, en ambos casos porque:

a) pese a que el acuerdo de devolución de avales data del 30 de mayo de 2011 y ese debe ser el acto equiparable a la liquidación definitiva con carácter general, en este caso concreto la fecha de inicio de cómputo debe ser la del último pago de la certificación de obra, y es evidente que se produjo el día 25 de noviembre de 2011, como ya reconoce la sentencia recurrida pero solo respecto del contrato principal por haber roto la unidad que hemos declarado entre el principal y el complementario nº 1;

b) a la fecha de la reclamación de intereses de demora -31 de julio de 2015- no había transcurrido el plazo legal de prescripción fijado por el artículo 24 de la LGP.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1º) que para la fijación del dies a quo a los efectos del cómputo del plazo de prescripción para reclamar intereses por demora en el pago de certificaciones de obra se valorará como un solo contrato la existencia del principal y complementarios y, además, que el inicio del cómputo de la prescripción, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, será la fecha de liquidación definitiva, sin perjuicio de que, en casos concretos y por las circunstancias concurrentes, existan hechos posteriores que permitan apreciar el fin de la relación contractual en otro momento.

2º) que estimamos el recurso de casación interpuesto por interpuesto por la representación procesal de "Teodoro del Barrio, S.A." contra la sentencia dictada el día 18 de octubre de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el Recurso de Apelación núm. 335/2017., sentencia que revocamos en los aspectos impugnados.

3º) que estimamos parcialmente las pretensiones ejercitadas por dicha parte en la instancia y, con nulidad de los actos impugnados, declaramos que no se ha producido la prescripción de las reclamaciones de intereses de demora por el pago tardío de las certificaciones de obra nº 3 del contrato principal y nº 1 del complementario nº 1, con derecho al cobro de los mismos.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Por ello, se acuerda:

a) no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

b) cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el Fundamento Jurídico Quinto a las cuestiones de interés casacional planteadas

1º) ESTIMAR EN PARTE al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Teodoro del Barrio, S.A." contra la sentencia dictada el día 18 de octubre de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el Recurso de Apelación núm. 335/2017, anulando esa sentencia en los aspectos impugnados.

2º) ESTIMAR EN PARTE las pretensiones ejercitadas en la instancia por la representación procesal de "Teodoro del Barrio, S.A." contra la resolución del Ayuntamiento de Guadarrama de 26 de octubre de 2015 y, con anulación de los actos impugnados, declaramos que no se ha producido la prescripción de las reclamaciones de intereses de demora por el pago tardío de las certificaciones de obra nº 3 del contrato principal y nº 1 del complementario nº 1, con derecho al cobro de los intereses.

3º) HACER IMPOSICIÓN de costas en los términos previsto en el Fundamento último.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. ANTONIO JESÚS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico