¿Pueden las entidades locales menores participar de los impuestos del Estado o de la Comunidad Autónoma?


TS - 04/03/2019

La Entidad Local Autónoma (ELA) recurrente considera que el Ayuntamiento debió asignar en el presupuesto municipal un porcentaje del 19% destinado a la citada ELA, procedente de los ingresos percibidos por el Fondo de Nivelación de servicios.

El TS, en aplicación del art. 156 TRLRHL (EDL 2004/2992),  considera que las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio no pueden tener impuestos propios ni participación en los tributos del Estado.

Además, señala que en ninguna norma, estatal o autonómica, se establece que las ELA puedan tener participación en los tributos de la Comunidad Autónoma o del Fondo de Nivelación de servicios.

Concluye el tribunal que para la realización de las asignaciones presupuestarias es necesario acudir a lo establecido en el acuerdo de creación y coste de los servicios propios gestionados, de manera que el criterio de la población, al que se refirió la ELA recurrente, no resulta procedente a la hora de la realización del presupuesto municipal.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 4-03-2019
, nº 864/2016, rec.269/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Herrero Pina, Octavio Juan

ECLI: ES:TS:2019:639

ANTECEDENTES DE HECHO 

La sentencia de 21 de diciembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada, en el recurso n.º 558/2014 , contiene el siguiente fallo:

"Se desestima el recurso interpuesto por la ELA de Balanegra contra el Presupuesto General del Ayuntamiento de Berja (Almería), publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Almería nº 81, de 30 de abril de 2014, al ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, en lo que ha sido objeto de discusión en el actual litigio. Con imposición de las costas a la parte recurrente".

Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por la representación procesal de la entidad local de Balanegra manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición se invocan dos motivos de casación al amparo del art. 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando la revocación de la sentencia recurrida con retroacción de las actuaciones hasta el momento en que se solicitó prueba a fin de que se resuelva sobre la estimación de la misma.

Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que solicita que se desestime íntegramente el recurso.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 26 de febrero de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Según se refiere el la sentencia recurrida, se impugna en la instancia el Presupuesto General del Ayuntamiento de Berja (Almería), publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Almería n.º 81, de 30 de abril de 2014, en lo relativo a la partida correspondiente a los ingresos de la Entidad Local Autónoma de Balanegra, solicitándose por la misma:

a) que se declare nulo el presupuesto impugnado, en lo relativo a la partida asignada a Balanegra;

b) "se determine la cantidad a percibir como asignación ordinaria o con cargo a los presupuestos ordinarios para la demandada para el año 2014 y se proceda a establecer las bases para la determinación presupuestaria sobre las que participar en el presupuesto de la demandada por la demandante";

c) "Se condene a la administración demandada al abono a mi mandante, al menos, para el presupuesto del 2014 de la cantidad actualizada conforme a IPC de la cantidad de 1.270.329,55 euros establecida en la Sentencia 136/09, recaída en el recurso 433/07, dictada por esta sala ",

d) "Se condene a la demandada al pago de la cantidad establecida en su momento con cargo al Presupuesto impugnado correspondiente al año 2014, concretamente en fase probatoria e incluso en la fase de ejecución de sentencia y por los conceptos antedichos"

e) "la cantidad asignada deberá ser incrementada con los intereses correspondientes".

La Sala de instancia, tras referir el régimen jurídico aplicable, con reproducción de los arts. 156 del RDL 2/2004, de 5 de marzo y 116 y 130 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía , resuelve la controversia en los siguientes términos:

"Respecto de la pretensión precisamente ejercitada en esa letra c), procede su desestimación, ya que se basa en una Sentencia del año 2009, recaída conforme a una legislación anterior a la señalada en el anterior fundamento, ya que las leyes autonómicas 5/2010 y 6/2010 no estaban en vigor cuando se dictó aquella Sentencia. Además, la Sentencia invocada se refería al presupuesto del año 2007, y no guarda relación o identidad con lo impugnado en este proceso, lo que obliga, a falta de otros motivos de impugnación, conforme al artículo 33 de la LJCA , a desestimar esta pretensión.

Con respecto al resto de previsiones, hay que indicar que hay una previsión legal expresa que permite la participación de una ELA en los tributos del municipio, pero los criterios para determinar esa participación son en función de lo determinado en el acuerdo de creación y del coste de los servicios propios gestionados por las mismas, y del número de sus habitantes; esto es, el criterio de la población no es el único, como parece deducirse de la demanda presentada.

La solicitud de la demanda, en la medida en que se basa únicamente en un criterio poblacional para exigir una determinada cantidad debe ser rechazada de plano, pues la Ley exige tener en cuenta, además de la población, los servicios gestionados y el acuerdo de creación.

En relación con los tributos del municipio de Berja es posible una participación de la ELA de Balanegra, pero hay que atender a los criterios de servicios gestionados, población y acuerdo de creación, por lo que toda petición que descanse únicamente en el número de habitantes debe ser rechazada, ya que no cumple con los criterios legalmente establecidos."

Se desestima igualmente la petición de la demanda de aplicación del porcentaje del 19% de las cantidades recibidas por Berja del Estado, Fondo de nivelación, en aplicación del art. 156 de la LHL, según el cual las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio no podrán tener impuestos propios ni participación en los tributos del Estado y, además, porque en ninguna norma, estatal o autonómica, se establece que las Entidades Locales Autónomas puedan tener participación en los tributos de la Comunidad Autónoma o del Fondo de Nivelación de servicios.

Finalmente la Sala de instancia señala que: "La prueba practicada, por otro lado, también acredita la corrección jurídica de los criterios utilizados por el Ayuntamiento de Berja para fijar la asignación presupuestaria de la ELA.

El informe del Interventor municipal (que obra a los folios 111 a 116 del expediente administrativo) detalla de forma exhaustiva cuáles son los servicios gestionados y aporta una cuantificación detallada de los gastos y costes, incluyendo amortizaciones, que no ha sido contradicha por otra prueba. Frente a este informe elaborado por un experto, la parte demandada sólo hace referencia (folios 7 y 8 del escrito de conclusiones) a que en base a "una regla de tres" la asignación presupuestaria es insuficiente.

Así, valorando la prueba practicada con arreglo a las reglas de la sana crítica, nos encontramos, por un lado, con un informe detallado y concreto elaborado por un técnico en la materia que cuantifica los servicios gestionados por la ELA, (folios 111 y siguientes), y, por otro lado, unas vagas, genéricas e imprecisas alegaciones de parte que se limitan, sin soporte documental, pericial o probatorio de cualquier naturaleza a manifestar la insuficiencia de recursos para el ejercicio de sus competencias, lo que se realiza sin cálculo económico de ningún tipo ni memoria económica que permita sustentar tal afirmación, salvo "una regla de tres" citada en el escrito de conclusiones.

De tal manera que la parte actora no cumple con la carga probatoria que le incumbe de demostrar que el municipio de Berja incumple las obligaciones legales relativas a la financiación de la ELA lo que, de acuerdo con las reglas sobre la carga de la prueba ( artículo 217 de la LEC ) obliga a desestimar la demanda."

No conforme con ello, la representación procesal de la Entidad Local Balanegra interpone recurso de casación en cuyo primer motivo, formulado al amparo de del art. 88.1.c ) y d), se incluyen dos submotivos, denunciándose, en primer lugar, la infracción de las normas esenciales del juicio por inaplicación de los arts. 17.1 y 237 de la LOPJ , art. 60 y 61 de la LJCA , arts. 217 , 218 , 317 y ss. y 335 y ss. de la LEC , y arts. 9.3 , 14 y 24 de la Constitución , alegando que se ha solicitado una y otra vez prueba pericial y documentales tendentes a la concreción de la cantidad que correspondería fijar en los presupuestos y que ha sido inadmitida por auto de 3 de febrero de 2015, al considerarlas inútiles para el proceso, auto que fue confirmado en reposición. Entiende que se infringe el principio de igualdad en relación con lo resuelto en una sentencia dictada por la Sala en un caso igual y que la denegación de las pruebas le privan del derecho a utilizar los medios de prueba existentes en derecho, causándole indefensión.

En segundo lugar se denuncia la infracción de la jurisprudencia sobre los extremos antes señalados.

Lo primero que se advierte en este motivo es su deficiente planteamiento, en cuanto se formula conjuntamente al amparo de dos motivos de casación de distinta naturaleza, como son el recogido en las letra c), de carácter procesal, y el previsto en la letra d), vicios in iudicando, deficiencia que viene siendo considerada como causa determinante de su inadmisibilidad, pronunciamiento que, sin embargo, puede superarse en este caso, en aras al derecho a la tutela judicial, considerando que el primer submotivo cabe entenderlo formulado al amparo de la letra c ) y el segundo de la letra d) del referido art. 88.1 de la LJCA .

En el primer submotivo se invoca sustancialmente la infracción del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a cuyo efecto conviene señalar sus características, que ha establecido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, como la 247/2004 de 20 de diciembre y 4/2005, de 17 de enero , en las que se señala, en síntesis: Que se trata de un derecho de configuración legal y para entenderlo lesionado, será preciso que la prueba no admitida o no practicada se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos; que no tiene un carácter absoluto, por lo que no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquéllas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas; que no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, toda vez que la garantía constitucional contenida en el art. 24.2 CE únicamente cubre aquellos supuestos en los que la prueba es decisiva en términos de defensa; y que corresponde al recurrente justificar la indefensión sufrida.

Pues bien, desde estas consideraciones generales, no se advierte que en el caso concreto se hayan producido las infracciones que se denuncian por la entidad recurrente, pues, de una parte, la Sala de instancia resolvió denegar las pruebas en cuestión por considerarlas innecesarias para la resolución del pleito (auto de 3-2-2015), añadiendo en reposición (auto de 9-6-2015), que además se trataba de prueba documental cuya aportación estaba al alcance de la parte, sin necesidad de intervención del Tribunal y que, igualmente, la parte pudo aportar una pericial al respecto, sin que se considere necesario, para resolver el conflicto, la pericial por designación de la Sala. Pronunciamientos que justifican la decisión del Tribunal y que no han sido desvirtuados por la parte, pues basta examinar la sentencia recurrida para apreciar que la razón fundamental por la que el recurso se desestima radica en el hecho de que la parte apoya sus pretensiones de manera sustancial en el criterio de la población, siendo que la Sala entiende que la participación en los presupuestos de la entidad local recurrente viene determinada también en función de lo establecido en el acuerdo de creación y coste de los servicios propios gestionados, de manera que el criterio de la población, al que se refería la pericial propuesta por la parte, no resultaba determinante para la resolución del pleito, y así se recoge en la sentencia recurrida. Lo mismo puede decirse de la aportación de documentos relativos a la población o de los existentes en un proceso anterior resuelto por la misma Sala, cuando en la sentencia se justifica ampliamente que la dictada en 2009 respondía a una legislación anterior, se refería al presupuesto del año 2007 y no guarda relación o identidad con lo impugnado en este proceso. Por otra parte y teniendo en cuenta lo que se acaba de indicar, las alegaciones de la recurrente no justifican que la admisión de dichas pruebas hubieran dado lugar a un resultado distinto del proceso, por el contrario, la fundamentación de la sentencia recurrida pone de manifiesto que su práctica no afectaba al sentido de los pronunciamientos del Tribunala quo. Todo lo cual excluye, igualmente, la situación de indefensión alegada por la parte. En consecuencia no se advierte la vulneración del derecho a la utilización de los medios de prueba admitidos en derecho que se denuncia.

Tampoco se puede compartir la alegación de infracción del derecho de igualdad que se denuncia por la parte, en relación con lo resuelto por la Sala de instancia en una sentencia anterior, cuando, como acabamos de indicar, en la propia sentencia recurrida el Tribunal a quo pone de manifiesto las sustanciales diferencias, fácticas y de normativa aplicable, existentes entre lo que en el año 2009 se resolvió y las circunstancias en que se produce el enjuiciamiento y pronunciamientos de la sentencia impugnada, por lo que falta la necesaria referencia de identidad de situaciones en que pueda fundarse y justificarse la alegación de infracción del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

Por todo ello este submotivo de casación no puede prosperar y, consiguientemente, tampoco el submotivo segundo en cuanto se invoca una infracción de la jurisprudencia que, entendida en los términos que antes hemos indicado, no se ha producido.

En consecuencia el primer motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la infracción de los arts. 3 , 4 y 9 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, los arts. 31 , 135 y 142 de la CE , 45 y 133 de la LBRL y 156 del RDLeg 2/2004, abundando en sus alegaciones al respecto, para concluir que, en definitiva, la sentencia recurrida infringe todas las normas citadas al no aplicar para obtener el presupuesto todo el techo competencial asumido por la entidad recurrente, así como la participación en los tributos del Estado la CCAA y la Provincia que viene impuesto por el Tribunal Supremo e incluso la LAULA y se desprende de la Carta Europea de Autonomía Local, sin olvidar la proporcionalidad entre los presupuestos del municipio y los de la ELA, teniendo además en cuenta la población de esta última.

En segundo lugar alega la infracción de la jurisprudencia aplicable sobre la suficiencia en la financiación de las entidades locales y la participación en los ingresos procedentes de otras administraciones.

La parte recurrente plantea este motivo de casación desde el alcance de la autonomía municipal y la dotación de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines en el ejercicio de sus competencias, que resultan de la interpretación de los preceptos que cita y la jurisprudencia invocada, pero ese planteamiento y exigencias no se desconocen por la Sala de instancia ni son objeto de una interpretación contraria a la jurisprudencia sino que lo que sustancialmente se cuestiona en el proceso y se resuelve por la Sala, es la cuantificación de la participación en los presupuestos de la entidad recurrente, atendiendo precisamente a los criterios legalmente establecidos en razón de las normas y principios invocados por la parte, que en ningún momento cuestiona las previsiones legales sino la aplicación de las mismas por el Ayuntamiento, que se confirma por la Sala de instancia, cuyas apreciaciones resultan justificadas en sus distintos aspectos, como es la denegación de la pretensión de fijación para el presupuesto de 2014 de la cantidad actualizada de los presupuestos de 2007 según sentencia de 2009, por las razones que ya hemos indicado; la denegación de la pretensión de fijación de un porcentaje sobre los ingresos del Ayuntamiento recibidos del Estado, CCA y Diputación Provincial, cuando la propia parte reconoce e invoca jurisprudencia que impide la participación directa de la entidades locales menores en tales ingresos, que es lo que se produciría de aplicar sin más un porcentaje directo sobre los mismos, como pretende la parte, lo que es distinto y no impide que en la determinación de los presupuestos de tales entidades se tomen en consideración la totalidad de los ingresos del municipio, incluidos los percibidos en tales conceptos; y finalmente la Sala justifica la valoración de la prueba sobre el alcance y cuantificación de los presupuestos, atendiendo a los criterios legalmente aplicables, en los términos que se ha reproducido antes y que ni siquiera se ha cuestionado por la recurrente mediante un motivo al efecto.

Por todo ello también este motivo de casación debe ser desestimado.

En un tercer motivo de casación y al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la infracción del art. 139 de la misma Ley , en cuanto a la imposición de las costas procesales, alegando que no existe temeridad o mala fe por su parte y que en el peor de los casos procedería modular las mismas, por tratarse de un caso que presenta dificultades para su resolución.

El motivo no puede prosperar, pues las costas se impusieron en la instancia en virtud de criterio del vencimiento establecido en el art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y la apreciación de la concurrencia de la excepción prevista en dicho precepto e invocada por la parte pertenece, como ocurre con la apreciación de temeridad o mala fe en las partes, al ámbito de valoración y apreciación del órgano jurisdiccional y no es susceptible de casación, como tiene declarado constante jurisprudencia de esta Sala, valga como referencia la sentencia de 23 de mayo de 2005 (rec. 1480/2002 ), que cita la de 5 de diciembre de 2001, según la cual: "Para rechazar este argumento baste con recordar la numerosa jurisprudencia de este Tribunal Supremo que declara no revisables en casación las declaraciones de los Tribunales de instancia sobre temeridad o mala fe a efectos de condena en costas. En efecto, este Tribunal tiene declarado, en cuando a la temeridad o mala fe, que "la aplicación de la penalidad de la condena en costas está sometida al prudente arbitrio de los Tribunales de instancia, no siendo revisable en casación ( Sentencias de la Sala 1ª de 28 de Abril de 1983 , 8 de Julio de 1983 , 13 de Diciembre de 1983 , 10 de Abril de 1984 , 14 de Junio de 1984 , 27 de Septiembre de 1985 , 21 de Diciembre de 1985 , 26 de Febrero de 1986 , 20 de Junio de 1986 , 10 de Noviembre de 1988 y 2 de Octubre de 1995 ). Con arreglo a esta doctrina "en orden a la condena en costas una uniforme jurisprudencia de esta Sala, como pone de relieve la sentencia de 11 de Octubre de 1982 y reiteran, entre las más recientes de 21 de Marzo , 28 de Abril , 8 de Julio y 13 de Diciembre de 1983 y 14 de Junio de 1984 , tiene establecido que la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación", ( Sentencia de 11 de Octubre de 2001 )".

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimando los motivos invocados, declarar no haber lugar al recurso de casación n.º 864/2016, interpuesto por la representación procesal de la Entidad Local de Balanegra, contra la sentencia de 21 de diciembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada, en el recurso n.º 558/2014 , que queda firme; con imposición de las costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso

Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.