¿Puede un museo aplicarse la exención de IBI por realizar actividades que redundan en la formación intelectual?

Tribunal Supremo , 12-11-2020
, nº 1502/2020, rec.6608/2019,  

Pte: Maurandi Guillén, Nicolás

ECLI: ES:TS:2020:3884

ANTECEDENTES DE HECHO 

La sentencia aquí recurrida tiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLO:

1.- Desestima el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del "CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS" , contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Dos de Granada, en fecha 22 de enero de 2018, en el procedimiento núm. 158/2017; y, en consecuencia, se confirma dicha resolución por ser ajustada a derecho.

2.- Se impone a la parte apelante el pago de las costas de esta instancia, con la limitación establecida en el último fundamento de esta sentencia".

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, el auto de 6 de marzo de 2018 de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo resolvió admitir el recurso de casación y determinar cuál era la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, lo que efectuó en los términos que se indican más adelante en el apartado de "fundamentos de derecho" de la actual sentencia.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición de su recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba así:

" SUPLICO: Que tenga por interpuesto en tiempo y forma Recurso de Casación contra la Sentencia núm. 1320, de 4 de junio de 2019, -Sección Segunda- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -dictada en el recurso de apelación núm. 293/2018-; y, previa la tramitación legalmente establecida, dicte sentencia por la que estime el recurso en su integridad y:

1. Establezca la interpretación del artículo 62.1.a) del TRLRHL en el sentido de considerar que la exención prevista en este precepto a favor de bienes inmuebles directamente afectos a los servicios educativos resulta plenamente aplicable al Parque de las Ciencias como museo de titularidad pública vinculado con la educación tanto por definición legal como por cumplir los fines que determinaron su creación, declarando su exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

2. Case y anule la Sentencia objeto de este recurso, así como la Sentencia de 22 de enero de 2018 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Granada, en la que aquélla trae su causa; declarando también la nulidad de la liquidación girada al Consorcio "Parque de las Ciencias" a la que se refieren tales pronunciamientos judiciales".

La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Granada, en el trámite de oposición al recurso de casación que le fue conferido, finalizó su escrito de esta manera.

" A LA SALA SUPLICO: Que teniendo por presentado este escrito lo admita y me tenga por opuesto, en la representación que ostento, al recurso de casación interpuesto por la representación del Consorcio Parque de las Ciencias contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), Sección Segunda, de 4 de junio de 2019 y previos los trámites procesales oportunos, dicte en su día sentencia desestimando tal recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, y todo ello con imposición de costas a la parte recurrente".

Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 3 de noviembre de 2020.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Hechos y actos administrativos litigiosos; proceso seguido en la primera instancia ante el Juzgado; recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; e indicación de quien es la parte recurrente en la actual casación.

a) El CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS es propietario de una parcela sita en Granada, referencia catastral 6433002VG4163C0001QI, por la que la Delegación de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Granada le giró una liquidación en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles ["IBI"], ejercicio 2.014, por importe de 263.535,28 euros.

b) Contra dicha liquidación, el 5 de junio de 2.014, la citada entidad interpuso recurso de reposición, alegando la exención del Impuesto; que le fue desetimado por resolución de 9 de diciembre de 2014.

c) CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS promovió reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Municipal del Ayuntamiento de Granada, que fue desestimada por resolución de 3 de marzo de 2017.

d) Contra la referida resolución, la representación de CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS interpuso recurso contencioso-administrativo (procedimiento ordinario núm. 158/2017) ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Granada, que lo desestimó en sentencia núm. 25/2018, de 22 de enero de 2018.

e) Frente a la citada sentencia desestimatoria del Juzgado, la representación de CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS presentó recurso de apelación (núm. 293/2018) ante la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia Andalucía, sede de Granada, que lo desestimó, a través de la sentencia ahora recurrida.

f) El actual recurso de casación lo ha interpuesto también CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS.

Razones del Juzgado y la Sala de Granada para justificar sus fallos desestimatorios.

Afirmaron el carácter mixto de la exención prevista para el IBI en el artículo 62.1.a) del Texto Refundido la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, por requerir un elemento subjetivo y otro subjetivo, y argumentaron que no era de apreciar la concurrencia de esos necesarios elementos en el inmueble litigioso.

Expuesto en resumen lo aducido por la sentencia de la Sala de Granada vino a consistir en lo que continúa.

No procede la exención en el IBI al CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS porque no concurre el requisito objetivo ni el subjetivo que el artículo 62.1.a) TRLHL establece para beneficiarse de aquélla.

En efecto, respecto del requisito objetivo: (i) dicho precepto exige que los bienes inmuebles estén "directamente afectos a los servicios educativos"; (ii) dicha expresión no debe interpretarse "con carácter restrictivo por tratarse de una norma que regula una exención sino que debe buscarse una interpretación declarativa de la voluntad del legislador, sin poder establecerse criterios generales, debiendo de estar a las circunstancias que rodean al supuesto concreto"; (iii) no "basta con que [los] bien[es] est[én] afecto[s]", sino que se precisa "que estén "directamente" (no exclusividad) o que guarden una relación directa con "los servicios educativos", entendidos por la STS de 2 de julio de 2003" como "todos aquellos relacionados directamente con la enseñanza, la investigación y la cultura"; (iv) "en este caso, en los edificios del Consorcio se realizan diversas actividades, algunas de carácter cultural que ayudan a la divulgación de la Ciencia", lo que no implica que "se pueda entender que en todos los edificios se ejerzan actividades relacionadas con un servicio educativo, cuando además, la norma no prevé un mecanismo para aplicar la exención "parcial" de los inmuebles".

Y, por lo que se refiere al requisito subjetivo, el artículo 62.1.a) TRLHL "se refiere exclusivamente a los bienes que sean propiedad del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales, por lo que ha desaparecido la referencia a diversos organismos de la Administración del Estado que se recogía en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril", de manera que debe interpretarse que la voluntad del legislador es "excluir del supuesto de exención aquellos bienes de organismos que actúan con personalidad jurídica propia que no se puede reconducir a la personalidad jurídica única de cada una de las Administraciones públicas citadas", amparándose a "los bienes de los entes citados como personas jurídicas individualmente consideradas", y descartándose los "pertenecientes a otras entidades, que aún dependientes del Estado, de las Comunidades Autónomas o de la Entidades Locales, tengan personalidad jurídica propia".

La admisión del recurso de casación y la fijación de las cuestiones de interés casacional.

La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo lo admitió el recurso de casación en auto de 21 de mayo 2018, en el que aprecia que concurre en este recurso de casación la circunstancia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, prevista en el artículo 88.3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), precisando que las cuestiones que presentan ese interés son las siguientes:

"Primera. Esclarecer si la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles a favor de aquellos que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales y que estén directamente afectos a los servicios educativos, regulada en el artículo 62.1.a) del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, es aplicable a la denominada Administración institucional o instrumental.

Segunda. Dilucidar si la expresión "directamente afectos a los servicios educativos " recogida en el precepto litigioso ha de interpretarse de forma restrictiva o permite incluir a aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura, como sucede con los pertenecientes al Consorcio Parque de las Ciencias".

Además, el auto de admisión identifica como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 62.1.a) TRLHL.

El recurso de casación de CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS.

1. Comienza citando como norma infringida el artículo 62.1 a) TRLHL, pues estima que "como museo de ciencia de titularidad pública, debe estar exento a partir del mismo concepto de educación y del reconocimiento que la legislación sectorial relativa a los museos realiza de los fines educativos que conforman estas instituciones, así como a partir del hecho de que en él se presta un servicio público directamente relacionado con aquel derecho fundamental" (pág. 2).

Se dice que la sentencia impugnada, "a partir de una interpretación restrictiva del concepto de educación", niega la exención solicitada por no concurrir el requisito objetivo -al "considerar que en el Museo se realizan actividades diversas, algunas de carácter cultural que ayudan a la divulgación de la Ciencia, pero sin que signifique que dentro del ámbito de la exención se pueda entender que en todos los edificios se ejerzan actividades relacionadas con un servicio educativo, sin que la norma prevea mecanismo para aplicar una exención parcial"- ni el subjetivo -porque el "Consorcio es una entidad con personalidad jurídica diferenciada de las Administraciones públicas que lo integran"-.

Frente a ello la entidad recurrente opone, en primer lugar, que "la titularidad de los bienes del Consorcio corresponde a las Administraciones de base territorial que lo conforman, de tal manera que los mecanismos de control sobre el patrimonio de la entidad son ejercidos por disposición legal por las "administraciones de origen"".

Y, en segundo lugar, que "es la propia evolución del concepto de educación, que tiene su fiel reflejo tanto en las normas estatales como en las autonómicas que regulan este derecho fundamental -entendida como formación integral de la persona-, la que apoya la postura favorable a la exención". En defensa de esta última afirmación, subraya que el personal docente puede entrar gratuitamente a los museos públicos, porque "estos centros coadyuvan de manera directa a la educación integral y permanente de las personas, siendo un recurso educativo de primer nivel" (pág. 2).

2. Seguidamente, se razona acerca de la concurrencia del requisito subjetivo para gozar de la exención.

A este respecto, se comienza señalando, frente a lo afirmado por la sentencia recurrida, que "la interpretación que lleva a negar la aplicación de la exención a los inmuebles de la denominada Administración institucional o instrumental ni es pacífica ni puede deducirse de la literalidad del precepto legal que la contempla" (pág. 3).

Y se añade: (i) que las "personificaciones instrumentales de la Administración son consideradas como Administración cuando tienen por objeto el desempeño de un servicio público, circunstancia que hace que necesariamente queden sujetas al régimen jurídico público", por lo que "no es aceptable, por discriminatoria, la situación de "menosprecio" o minusvaloración desde el punto de vista fiscal por tal circunstancia"; (ii) que si "estas personificaciones son un medio de prestar un servicio público, no tiene sentido que esta circunstancia sólo le comporte los deberes y cargas propias de su prestación careciendo de las "ventajas" propias de ello"; y (iii) que la "dimensión instrumental del ente de que se trate excluirá la aplicación del beneficio fiscal otorgado a la Administración matriz cuando tal carácter se utilice para realizar actividades que no queden dentro del concepto de servicio público en sentido material", debiendo "ser la conexión directa o indirecta con el servicio público en sentido material lo que justifica la concesión o la exclusión de las exenciones fiscales" (págs. 3-4).

Y concluye que "si inmuebles del Consorcio están afectos materialmente a la prestación del servicio educativo que motivó su creación -dominio público por afección-, la personalidad instrumental no ha de resultar un obstáculo para la aplicación de la exención pues pese al dato de la personalidad propia no deja de cumplirse la exigencia legal de que la titularidad última de los bienes lo sea del Estado, de la Comunidad Autónoma o de las Entidades locales" (pág. 4), por lo que se estima que la resolución judicial recurrida contradice las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 8 de marzo de 2002, y las núms. 1323/2013, de 23 de octubre ( recurso núm. 1596/2012) y 312/2014, 26 de marzo ( recurso núm. 1498/2012).

Termina este punto afirmando que su "interpretación resulta ahora una realidad derivada de la evolución del régimen jurídico de aplicación a estos entes instrumentales -Leyes 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, y 15/2014, de Racionalización del Sector Público, así como la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-; régimen jurídico que conlleva la necesaria adscripción de los consorcios a una administración de carácter territorial" (págs. 4-5).

3. A continuación, se examina el requisito objetivo de la exención controvertida, y se comienza indicando que existen abundantes pronunciamientos judiciales sobre el particular, que "en ningún caso se requiere que los centros dependan ni orgánica ni funcionalmente del sistema público educativo, ni se exige que el término "directamente" equivalga a principalmente o exclusivamente, concluyendo con la inaplicación de la exención", y que en el caso de los museos públicos "por definición legal se encuentran directamente vinculados con la educación" (pág. 5).

En este sentido, de cita la sentencia de esta Sala de 2 de julio de 2003 (recurso núm. 8504/1998), que "dilucidó si un inmueble destinado a biblioteca pública estatal puede entenderse directamente afecto a los servicios educativos y, por tanto, exento del tributo, y declaró que cuando el artículo 64 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre -antecedente del actual artículo 62.1.a) del TRLRHL- habla de "servicios educativos", aunque la expresión esté precedida del adverbio "directamente" no alude únicamente al sistema educativo público, puesto que debería haberlo indicado taxativamente, sino a los servicios educativos entendidos como todos aquellos relacionados directamente con la enseñanza, la investigación y la cultura, sin que ello implique interpretar de forma amplia o extensiva el precepto, concluyendo que una biblioteca goza de la exención" (págs. 5-6).

Así mismo, se afirma que la interpretación que se defiende coincide con la mantenida por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, núm. 379/1994, de 25 de abril de 1994 (JT 1994, 661); del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de marzo de 1997 (JT 1997, 271); del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 1 de diciembre de 1998, 15 de septiembre de 2000 y 8 de julio de 2002; del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 1583/2009, de 24 de noviembre, y núm. 1706/2011, de 10 de noviembre; y la del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 0211/2011, de 30 de septiembre.

Además, se sostiene que las conclusiones de la sentencia de esta Sala, antes citada, "teniendo en cuenta que lo establecido en la legislación sectorial sobre museos, archivos y bibliotecas relaciona a estos centros directamente con los fines de la educación, estudio y cultura, permiten considerar fundado que las mismas razones que sirvieron para reconocer la exención del IBI a un edificio destinado a biblioteca pública concurren en un museo de la misma titularidad" (pág. 8).

Y se hace una recorrido por el ordenamiento jurídico, indicando:

(i) que desde la legislación sectorial la educación "se concibe como un aprendizaje permanente, que se desarrolla a lo largo de la vida de las personas", por lo que "todos los ciudadanos deben tener la posibilidad de formarse dentro y fuera del sistema educativo, con el fin de adquirir, actualizar, completar y ampliar sus capacidades, conocimientos, habilidades, aptitudes y competencias para su desarrollo personal y profesional - artículos 1 de la Ley Orgánica 2/2006 y 5 de la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía-" (pág. 8);

(ii) que el Sistema Educativo Andaluz - artículo 3 de la Ley de Educación de Andalucía citada-, está "conceptuado como el conjunto de centros, servicios, programas y actividades de las administraciones públicas andaluzas o vinculadas a las mismas, orientados a garantizar el derecho de la ciudadanía a una educación permanente", de manera "integra todas las actuaciones que son responsabilidad de los poderes públicos para garantizar la efectividad del derecho a la educación", "circunstancias todas que concurren en el caso del Parque de las Ciencias" y "que no han sido desvirtuadas" (pág. 8);

(iii) y que "el artículo 3 de la Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y Colecciones Museográficas de Andalucía, conceptúa los museos como instituciones de carácter permanente, abiertas al público, al servicio de la sociedad y de su desarrollo que, con criterios científicos, reúnen, adquieren, ordenan, documentan, conservan, estudian y exhiben, de forma didáctica, un conjunto de bienes, culturales o naturales, con fines de protección, investigación, educación, disfrute, promoción científica y cultural" (pág. 8).

A mayor abundamiento, se termina señalando que la resolución judicial impugnada contradice la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de julio de 2001.

4. Como colofón de lo anterior, se afirma que el CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS "como museo y centro de cultura contemporánea, ordena sus recursos como museo", "pero cuenta con bibliotecas y archivos documentales especializados y desarrolla proyectos de formación docente y de investigación", aspectos probados "y no controvertidos ni por la sentencia impugnada ni por la Administración local demandada"; que partir de este reconocimiento, como "entidad pública gestora de un museo de Ciencia, puede considerarse incluido en la exención comentada como centro directamente relacionado con la Educación tanto por definición legal como por cumplir los fines que determinaron su creación"; y que se trata de "un museo en el que se enseña Ciencia", cuyos "fines enlazan directamente con el servicio a la educación" (pág. 9).

5. Para terminar, en razón de lo expuesto, se define como pretensión que "se case y anule la Sentencia objeto de este recurso por entender que vulnera el artículo 62.1.a) del TRLRHL", que se declare "que la exención prevista en este precepto legal a favor de inmuebles directamente afectos a servicios educativos resulta de aplicación, con independencia de su naturaleza de administración institucional, al Consorcio "Parque de las Ciencias" como museo de ciencia de titularidad pública, ya que por disposición legal los fines museísticos están directamente relacionados con la educación", y, "en consecuencia, que se declare su exención del IBI" (pág. 10).

La oposición al recurso de casación formalizada por el Excmo. Ayuntamiento de Granada.

Sus argumentos consisten, en esencia, en ratificar lo que ha sido razonado por la sentencia recurrida sobre que no concurren en el caso litigioso los requisitos objetivo y subjetivo que son necesarios para poder beneficiarse de la exención controvertida.

Orden a seguir en el estudio de las cuestiones de interés casacional.

1. Como esta Sala y Sección ha señalado en la reciente sentencia de 3 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación núm. 6358/2017, "resulta evidente que tales cuestiones, que tienen una función nomofiláctica, pueden -y deben- ser cambiadas de orden, atemperadas, reformuladas, moduladas, corregidas, matizadas [ejemplos de ello encontraremos en las sentencias núms. 539/2018, de 3 de abril de 2018 (RCA núm. 427/2017), FD 1º; 1006/2018, de 13 de junio de 2018 (RCA núm. 2800/2017), FD 3º; 1362/2018, de 10 de septiembre de 2018 (RCA núm 1246/2017), FD 1º; y 628/2019, de 14 de mayo de 2019 (RCA núm. 3457/2017), FD 6º] o, incluso, simplemente, soslayadas [lo hacen, v. gr., las sentencias núm. 817/2018, de 21 de mayo (RCA núm. 9972017); la de 17 de julio de 2018 (RCA núm. 3960/2017, FD 1º; y la citada de 14 de mayo de 2019 (RCA núm. 3457/2017), FD 6º], si así lo reclama la resolución del caso concreto, tarea esta última a la que, necesariamente, ha de sujetarse o atenerse la Sección de esta Sala que falla sobre el fondo del asunto" (FJ 1º, 3). Y éste es, sin lugar a dudas, el caso.

2. Efectivamente, como es sabido, el artículo 62.1.a) TRLHL establece una exención en el IBI de naturaleza mixta, exigiéndose para su concesión dos requisitos: uno de carácter subjetivo -que los inmuebles "sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales"-, y otro de índole objetiva -por lo que a este proceso interesa, que "estén directamente afectos" a "los servicios educativos"-.

El auto de admisión suscita dos cuestiones acumulativamente, sin carácter excluyente, cada una relativa a uno de los citados requisitos, además - seguramente- de porque sobre las mismas se pronuncian tanto la sentencia del Juzgado como la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, porque -señala expresamente- "están claramente vinculadas con las razones principales que han sido esgrimidas por la entidad recurrente en su escrito de preparación", y porque es "necesario aclarar, matizar o ratificar la doctrina jurisprudencial propia existente acerca de los requisitos subjetivos y objetivos de la exención regulada en el artículo 62.1.a) TRLHL".

Pero esta última alusión que hace la Sección Primera a la "necesidad" de examinar las dos condiciones para tener derecho a la exención, plausible, y encuadrable, en abstracto, en esa labor -a la que ya nos hemos referido- de protección o depuración del ordenamiento jurídico que corresponde a este Tribunal, resulta cuestionable en el caso concreto, porque es evidente que basta con que se incumpla uno de los requisitos -el subjetivo o el objetivo- para que deba negarse la aplicación del beneficio fiscal en el IBI a la entidad demandante en este proceso.

3. El corolario de lo que acabamos de apuntar es que, pese a los términos del auto de admisión, en principio, deberemos examinar únicamente una de las dos cuestiones que plantea el auto de admisión -si el artículo 62.1.a) TRLHL (a) es "aplicable a la denominada Administración institucional o instrumental" o (b) si está previsto para "aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura"-, y solo si la respuesta a esa interrogante que seleccionemos (en seguida diremos cuál) es positiva, nos veremos en la obligación de abordar la resolución de la segunda de ellas.

4. Finalmente, solo nos queda decidir cuál de las dos preguntas que nos sugiere el auto de admisión en relación con los requisitos para disfrutar de la exención controvertida respondemos en primer lugar. Porque, aunque en el auto aparece antes la vinculada a la condición subjetiva para aplicar el artículo 62.1.a) TRLHL, lo cierto es que, como hemos anticipado, la Sección Primera no antepone una a la otra (no establece prioridades), sino que las plantea acumuladamente, y ya vimos que, al final, la sentencia cuestionada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía examina y niega la concurrencia del requisito objetivo antes que el subjetivo.

A este respecto, procede subrayar que ante una tesitura no idéntica (allí, aunque el Juzgado examinó los dos requisitos de la exención, la Sala de instancia solo analizó el objetivo, y esa circunstancia limitó a este último el debate en casación), pero similar, en nuestra sentencia núm. 1090/2018, de 26 de junio de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 1689/2017, decidimos en primer lugar "determinar si existe en el caso la afectación directa a los servicios educativos", relegando el estudio de la concurrencia del requisito subjetivo -allí, "el carácter o no de "Estado" de la Tesorería General de la Seguridad Social"- para el caso de que "entendiéramos aplicable la exención por la naturaleza de la actividad (educativa) desarrollada". "En otras palabras -decíamos-, nuestra sentencia debe prescindir inicialmente de las cuestiones relativas a la titularidad de los inmuebles, a efectos de la exención discutida, y centrarse exclusivamente en determinar si es aplicable tal beneficio a la vista de la actividad desarrollada en aquellos dos centros. Solo si entendiéramos que existe la "afectación directa al servicio educativo" cabría abordar la cuestión de si la TGSS es o no Estado a estos efectos" (FJ 1º).

Y, dado que en dicha sentencia sentamos un criterio que resuelve en gran medida la segunda cuestión casacional planteada en el auto de admisión del presente recurso, es pertinente responder a esta última en primer lugar. Porque, efectivamente, el auto nos pide que determinemos " si la expresión "directamente afectos a los servicios educativos" recogida en el precepto litigioso ha de interpretarse de forma restrictiva o permite incluir a aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura, como sucede con los pertenecientes al Consorcio Parque de las Ciencias" (el énfasis es nuestro).

Y en la sentencia núm. 1090/2018, al responder a la cuestión casacional objetiva, negamos el derecho a la exención del artículo 62.1.a) TRLHL a un hospital universitario, entre otras razones, porque "la circunstancia de prestarse servicios educativos en tales centros no implica una "afectación directa" a dicha función en los términos exigidos por el precepto que se interpreta" (FJ 3º). Queda claro, por consiguiente -en el próximo fundamento jurídico lo explicaremos con el preciso detalle-, que reclamamos en todo caso una afectación directa. Criterio que, además, viene corroborado por otros pronunciamientos de esta misma Sala y Sección en los que, a sensu contrario, puede entenderse que mantenemos que, en lo que respecta a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, el artículo 62.1.a) TRLHL debe ser interpretado de manera restrictiva.

A profundizar en las afirmaciones que se acaban de hacer se dedica el siguiente fundamento jurídico.

Respuesta a la cuestión casacional objetiva: el artículo 62.1.a) TRLHL ha de interpretarse de forma restrictiva, y no permite incluir a aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura.

1. En lo que se refiere al requisito objetivo de la exención del artículo 62.1.a) TRLHL, como hemos señalado, la sentencia impugnada niega su cumplimiento porque,

(1º) no "basta[ndo] con que [los] bien[es] est[én] afecto[s]", sino precisándose "que estén "directamente" (no exclusividad) o que guarden una relación directa con "los servicios educativos", entendidos por la STS de 2 de julio de 2003" como "todos aquellos relacionados directamente con la enseñanza, la investigación y la cultura",

(2º) "en este caso, en los edificios del Consorcio se realizan diversas actividades , algunas de carácter cultural que ayudan a la divulgación de la Ciencia ", lo que no implica que " se pueda entender que en todos los edificios se ejerzan actividades relacionadas con un servicio educativo , cuando además, la norma no prevé un mecanismo para aplicar la exención "parcial" de los inmuebles" (el énfasis es nuestro).

2. Partiendo de estos hechos -en los inmuebles cuya exención en el IBI pretende, la entidad recurrente lleva a cabo "diversas actividades", solo "algunas de carácter cultural", no pudiéndose entender que "en todos los edificios se ejerzan actividades" educativas-, que no cabe alterar en casacion, el auto de admisión del presente recurso nos insta a precisar " si la expresión "directamente afectos a los servicios educativos " que se contiene en el artículo 62.1.a) TRLHL, "ha de interpretarse de forma restrictiva o permite incluir a aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura, como sucede con los pertenecientes al Consorcio Parque de las Ciencias " (el énfasis es nuestro).

3. Con el fin de responder a la cuestión, es conveniente comenzar recordando, como hemos hecho en otras ocasiones, que el beneficio fiscal controvertido se contenía en un principio en el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a tenor del cual, "[g] ozarán de exención los siguientes bienes": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; (...)".

Como consecuencia de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la citada Ley 39/1988, la exención pasó a regularse en el artículo 62.1.a) y a señalar, en una redacción que se conserva en el vigente TRLHL, que "[e]starán exentos los siguientes inmuebles": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional".

La exigencia de que los inmuebles estén "directamente afectos" para tener derecho a la exención, pues, se suprimió únicamente con los relacionados con la "defensa nacional", manteniéndose este requisito objetivo en el resto de los supuestos, incluidos los "servicios educativos".

4. En la sentencia de esta Sala y Sección de 27 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación en interés de ley núm. 17/2010, nos pronunciamos sobre esta modificación parcial, selectiva, de la exención del artículo 62.1.a) TRLHL, exclusivamente en relación con los bienes afectos a la defensa nacional, que eran los únicos implicados en el caso enjuiciado, pero lo hicimos en unos términos lo suficientemente rotundos, claros y precisos como para, en una interpretación a contrario sensu , poder aproximarnos a la respuesta a la cuestión casacional que nos suscita el auto de admisión. En particular, decíamos en aquella sentencia, con interés para la resolución de este proceso:

"QUINTO.- (...). La exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio . La evolución legislativa nos lleva a entenderlo así pues la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse " directamente " como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. La justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre -como se señaló en explicación de la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado- fue " reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exenciónde l Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados aun interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional ; parece evidente que la intención del legislador no era otra que, de esta manera, evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla -a partir de la entrada en vigor de la reforma- a todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad.

Es lo cierto que, hasta ahora y sobre la base de la anterior redacción del precepto reformado, los tribunales de esta Jurisdicción han ofrecido una interpretación harto restrictiva y limitada de la exención y ha sido, en muchas ocasiones, precisamente el adverbio "directamente" el que ha venido justificando la no aplicación de la exención de los bienes".

(El énfasis no es del original).

5. El anterior criterio ha sido consolidado recientemente por la sentencia de 11 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación núm. 3138/2017, en la que recordamos que

"en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2011 hemos reflejado que "[l]a exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio"; que "la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988"; que "[l]a justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002" fue "reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional"; que "la intención del legislador" fue "evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla" a "todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad" o de que se lleve a cabo "directa o indirectamente"; [y] que ya no cabe la interpretación "restrictiva y limitada de la exención" que venían justificando algunos tribunales con apoyo en el adverbio "directamente""(FJ 4º, 4).

6. Pues bien, si, tras la reforma producida por la Ley 51/2002, (a) solo la "exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio"; (b) si únicamente "la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988"; (c) si la "justificación última que abrigó la reforma" fue "reforzar la seguridad jurídica", pero exclusivamente "en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional"; (d) si, "a partir de la entrada en vigor de la reforma", "parece evidente que la intención del legislador" era "evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa", y así extenderla "a todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad"; (e) si, en definitiva, los mencionados cambios que se atribuyen a la reforma son predicables solo y exclusivamente de los bienes inmuebles relacionados con la defensa nacional, puede afirmarse, a contrario sensu , que la expresión "directamente afectos a los servicios educativos" que se contiene en el artículo 62.1.a) TRLHL, "ha de interpretarse de forma restrictiva" o, si se prefiere, "estricta", y no "permite incluir a aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura".

7. Pero es que no es preciso llegar a dicha conclusión por oposición a lo expuesto en las sentencias de 27 de mayo de 2011 y de *** de junio de 2020, porque, como hemos anticipado, en la sentencia núm. 1090/2018, de 25 de junio, negamos el derecho a la exención del artículo 62.1.a) TRLHL a un hospital universitario, entre otros motivos, porque "la circunstancia de prestarse servicios educativos en tales centros no implica una "afectación directa" a dicha función en los términos exigidos por el precepto que se interpreta" (FJ 3º).

Y hemos alcanzado esa conclusión aseverando:

(a) que dicho precepto establece una exención "ex lege, imperativa e indisponible para los municipios, que se aplica a los inmuebles directamente afectos a los servicios educativos";

(b) que "los adjetivos "directo" y "principal" no tienen el mismo significado", por lo que el adverbio "directamente" "no tiene porqué ir referido a actividades primordiales, esenciales o prevalentes, sino, en principio, a actividades rectas o derechamente enderezadas a la prestación de los servicios de aquella clase";

(c) que las normas aplicables "prevén que los centros hospitalarios y, en general, toda la estructura asistencial del sistema sanitario desarrollen o estén en disposición de desarrollar los servicios docentes de educación pregraduada, postgraduada y continuada de los profesionales y que exista una "colaboración permanente" entre el Departamento de Sanidad y los Departamentos de Educación, al punto de que todos los recursos de la Red Sanitaria Pública estarán a disposición de la formación de pregrado, postgrado y continuada con objeto de mejorar y adecuar la capacidad profesional a las necesidades de salud de la población";

(d) que, indiscutiblemente, en los centros sanitarios controvertidos en el proceso "se desarrollan servicios educativos";

(e) que la expresión "bienes directamente afectos a los servicios educativos" "debe necesariamente conectarse con el concepto técnico-jurídico de afectación como acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino", de modo que "con aquella expresión la ley solo puede referirse a la inclusión del bien en el "sistema público educativo""; y

(d) que por más que "directo" y "principal"" no "sean la misma cosa", "sería cuando menos sorprendente que un hospital público no abone el IBI solo porque desarrolle en él unos servicios que, por muy relevantes que sean (y lo son), no constituyen la actividad esencial del centro sanitario" (FJ 2º; el énfasis es actual).

8. Es importante remarcar, finalmente, que, frente a lo que sostiene la entidad recurrente, coincidimos con el abogado del Estado en que no existe contradicción alguna entre el criterio de la resolución judicial impugnada -que aquí confirmamos- y el que esta Sala y Sección mantuvo, hace ya algunos años, en la sentencia de 2 de julio de 2003 (RCA núm. 8504/1998).

8.1 Ciertamente, como pone de relieve la entidad que interpone el recurso de casación, allí dijimos que

"cuando el citado artículo 64 de la Ley 39/1988 se refiere a "los servicios educativos" (aunque estén precedidas dichas tres palabras del transcrito adverbio "directamente") no alude, únicamente, al sistema público educativo (puesto que así lo hubiera indicado taxativamente), sino a los servicios educativos entendidos como todos aquellos relacionados directamente con la enseñanza, la investigación y la cultura (sin que ello implique, dada la tendencia jurisprudencial reflejada respecto de situaciones que guardan con la presente una patente sinonimia, una interpretación amplia o extensiva del citado precepto)" (FJ 2 º, a).

8.2 Pero, una vez hecha la afirmación general que acabamos de transcribir, tratándose entonces de determinar si una Biblioteca Pública del Estado está o no directamente afectada a servicios educativos, la Sala puso todo su esfuerzo en poner de manifiesto que las Bibliotecas Públicas se integran en el servicio público educativo al señalar:

(i) que, aunque el " Ministerio de Educación y Cultura tiene distintas Secretarías de Estado para la Educación ypara la Cultura ", "según el Real Decreto 1887/1996, la Subsecretaría es conjunta, puesto que se denomina "Subsecretaría de Educación y Cultura"; y, además, según el artículo 7 de dicho Real Decreto, corresponde a la Dirección del Libro, Archivos y Bibliotecas, entre otras funciones, diseñar y desarrollar campañas de utilización de Bibliotecas, y asistir a sectores especiales de población que no pueden utilizar los servicios habituales de Bibliotecas Públicas" (FJ 2 º, b); y

(ii) que el artículo 59 de la Ley 16/1985 "establece que "son Bibliotecas las instituciones culturales donde se conservan, reúnen, seleccionan, inventarían, catalogan, clasifican y difunden conjuntos o colecciones de libros, manuscritos y otros materiales bibliográficos o reproducidos por cualquier medio para su lectura, en sala pública o mediante préstamo temporal, al servicio de la educación , la investigación, la cultura y la información" (observándose que, en este precepto, la Biblioteca se enlaza no sólo con la cultura sino también con el servicio a la educación, en una dicción parecida a la del artículo 64.a de la Ley 39/1988, que se refiere a los "servicios educativos")" (FJ 2 º, c); la negrita es del original).

8.3 En cualquier caso, (1º), hemos hecho la aclaración o matización de nuestra doctrina en la mencionada sentencia de 25 de junio de 2018; y ( 2º) los servicios prestados en los inmuebles enjuiciados en la sentencia de 2 de julio de 2003 son muy diferentes a los examinados por la resolución judicial impugnada en esta sede (y en nuestra sentencia de 25 de junio de 2018): mientras que allí se trataba de una Biblioteca Pública del Estado, el CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS está inscrito como museo en el Registro de Museos de la Comunidad Autónoma según Orden de la Consejería de Cultura de 5 de marzo de 1997, en cuyos edificios, según la sentencia impugnada, " se realizan diversas actividades , algunas de carácter cultural que ayudan a la divulgación de la Ciencia", lo que "no significa" que "se pueda entender que en todos los edificios se ejerzan actividades relacionadas con un servicio educativo" (FJ 5º).

9. Como conclusión de todo lo que hemos expuesto, procede afirmar que, al no reconocer al CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS la exención del artículo 62.1.a) TRLHL, la Sala de instancia no ha hecho una interpretación "restrictiva" de la norma que establece la exención, sino que, tal y como reclama el artículo 12 LGT, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código Civil, la interpretación que mantiene es puramente "declarativa", respetando escrupulosamente el sentido propio de los términos de dicho precepto.

Como señala la sentencia cuestionada, por remisión a una resolución precedente, decidir la aplicación de la exención "supondría llevar el mandato de la norma, por aplicación analógica, a un ámbito en el que la ley no estaba pensando, por considerar que no todo aquello que redunda en la formación intelectual de la persona y en la expansión de la cultura, es susceptible de ser considerado como un servicio educativo" (FJ 4º).

Criterios interpretativos sobre el artículo 62.1.a) TRLHL.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, y según ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación del precepto legal concernido en este litigio:

El artículo 62.1, letra a), TRLHL, al declarar exentos del IBI los bienes que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales "que estén directamente afectos" a los "servicios educativos", debe interpretarse de forma restrictiva, es decir, en el sentido de que no permite incluir en la exención a "aquellos bienes inmuebles relacionados indirectamente con la enseñanza, la investigación y la cultura, como sucede con los pertenecientes al Consorcio Parque de las Ciencias" debiendo los inmuebles estar integrados en el sistema publico educativo y constituir la educación su actividad esencial o principal.

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede desestimar el recurso de casación deducido por la representación procesal del CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS pues, frente a lo que se sostiene en el mismo, la sentencia recurrida ha interpretado de manera correcta el ordenamiento jurídico al considerar que la citada entidad no tiene derecho a la exención del IBI establecida en el artículo 62.1.a) TRLHL porque, no "bast[ando] con que [los] bien[es] est [én] afecto[s]", sino que se precisa "que [lo] estén "directamente"" o que "guarden una relación directa con "los servicios educativos"", "en los edificios del Consorcio se realizan diversas actividades, algunas de carácter cultural que ayudan a la divulgación de la Ciencia", lo que "no significa que dentro del ámbito de aplicación de la exención se pueda entender que en todos los edificios se ejerzan actividades relacionadas con un servicio educativo".

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico octavo de esta sentencia.

Segundo. No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal representación del CONSORCIO PARQUE DE LAS CIENCIAS, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, núm. 1320/2019, de 4 de junio de 2019, que desestima el recurso de apelación núm. 293/2086, sobre denegación de exención en el Impuesto sobre Bienes, sentencia que se confirma.

Tercero. No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Francisco José Navarro Sanchís D. Jesús Cudero Blas

D. Isaac Merino Jara Dª. Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-