¿Puede prescindirse de la evaluación ambiental estratégica simplificada en la aprobación de las ordenanzas provisionales municipales e insulares?

Tribunal Supremo , 25-06-2026
, nº 796/2026, rec.7244/2024,  

Pte: García Vicario, Concepción

ECLI: ES:TS:2026:2946

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, interpuso el pasado 10 de diciembre de 2021 recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión extraordinaria y urgente celebrada el 14 de octubre de 2021, por el que se aprueba definitivamente la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13» (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas núm. 126, de 20 de octubre de 2021).

Dicho recurso fue desestimado por la sentencia nº 216/2024 de 6 de junio, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el procedimiento ordinario 242/2021, en cuyo fallo literalmente acordó:

«Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación y defensa de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE CANARIAS contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión extraordinaria y urgente celebrada el 14 de octubre de 202, por el que se aprueba definitivamente la Ordenanza Provisional "Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13" (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia núm. 126, de 20 de octubre de 2020). Se imponen las costas a la parte recurrente».

Notificada la sentencia a las partes, se presentó escrito por la representación procesal del Gobierno de Canarias manifestando su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado por auto de 23 de septiembre de 2024, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de la Sala dictó auto el 9 de julio de 2025 que declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en:

«Determinar si las Ordenanzas Provisionales Municipales o Insulares en la medida en que las mismas pueden reemplazar a los planes generales en todo su contenido, con la excepción de la reclasificación de suelo, deben ser sometidas al trámite de EAE previsto en el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental , siendo el procedimiento simplificado el que determina si las Ordenanzas tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, no pudiendo el órgano ambiental adoptar un acuerdo de no necesariedad de la tramitación del mismo sin más».

Y a tal efecto, dicho auto identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación las siguientes:

«el artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y los artículos 6 y 8 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental».

Admitido el recurso por diligencia de ordenación de 16 de julio de 2025, se concedió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que llevó a efecto la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, por escrito de 1 de septiembre de 2025, en el que tras alegar cuanto tuvo por conveniente, lo concluyó suplicando a la Sala «dicte sentencia en la que estimando el recurso de casación anule la sentencia impugnada y declare la Ordenanza Provisional contraria a Derecho».

Por providencia de 8 de septiembre de 2025 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que pudieran oponerse, habiendo presentado sendos escritos de oposición la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Gáldar en fecha 23 de octubre de 2025 y el Excmo. Cabildo insular de Gran Canaria el 3 de diciembre siguiente, en los que tras hacer las alegaciones que estimaron oportunas, interesaron de la Sala la desestimación del recurso de casación interpuesto y la confirmación de la sentencia recurrida en todos sus extremos, con imposición de costas a la parte recurrente.

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

Por providencia de 14 de mayo de 2026 se designó nueva Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª María Concepción García Vicario y se señaló para votación y fallo el día 23 de junio de 2026, fecha en que efectivamente, tuvieron lugar dichos actos, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

1.1.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección Segunda) con sede en las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia nº 216/2024, de 6 de junio de 2024, en el Procedimiento Ordinario nº 242/2021, desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión extraordinaria y urgente celebrada el día 14 de octubre de 2022, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13»

1.2.- En lo sustancial y conforme a los términos en que quedó centrada la controversia, la Sala parte del contenido de la sentencia nº 8/2024, de 10 de enero de 2024, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Santa Cruz de Tenerife, recaída en recurso nº 183/2022, que parcialmente transcribe. Expuesto el marco legal y jurisprudencial que entiende aplicable, cita, por su acierto, el razonamiento que contiene la contestación a la demanda del Ayuntamiento de Gáldar con relación a la innecesariedad de someter la Ordenanza a evaluación ambiental estratégica (en adelante, EAE).

Y atendido el contenido de la Disposición Adicional Tercera del Decreto 181/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias, razona en su FJ Segundo lo siguiente:

«Pues bien, los criterios indicados en el apartado 1, es decir, que los instrumentos de ordenación sólo habrán de someterse a evaluación ambiental estratégica cuando establezcan, definiendo reglas y procedimiento de control, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente no es sino plasmar lo mismo que han dicho el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Constitucional. Así, la reciente Sentencia nº 123/2021, de 3 de junio , del Tribunal Constitucional, cuyo objeto era la posible inconstitucionalidad del art. 40.4, apartado a ) y c) de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio , que excluye a los estudios de detalle del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, por entrar en contradicción con los artículos 6 y 8 de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental , en su fundamento jurídico cuarto expone: "lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa.

Por ende, si la norma reglamentaria es conforme y no hace sino plasmar las definiciones aportadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Constitucional, entonces no cabe inaplicarla sin infracción de tales jurisprudencias, ambas plenamente vinculantes para los órganos jurisdiccionales internos.

Será, en definitiva, obligatoria la evaluación ambiental estratégica cuando el objeto de la ordenanza provisional sea el propio de un plan o programa que ampare proyectos con efectos significativos sobre el medio ambiente. De lo cual podemos inferir, sin mayor dificultad, que la ordenanza estará en todo caso exenta cuando su contenido sea equivalente al de un estudio de detalle o cuando su objeto sea propio de un Programa de Actuación sobre el Medio Urbano (...).

Es evidente que en el caso que nos ocupa no se está en presencia de una ordenanza cuyo alcance y contenido hagan obligatoria la evaluación ambiental estratégica.

Por lo razonado, el recurso debe desestimarse».

Cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

2.1.- La cuestión controvertida se centra en la interpretación que efectúa la sentencia recurrida de la normativa sobre la evaluación ambiental estratégica de planes urbanísticos. Las Ordenanzas Provisionales son una tipología de plan urbanístico contemplado por la normativa urbanística canaria en el artículo 154 de la Ley 4/2017 del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias (en adelante, LSENPC), aspecto que no discute la sentencia, considerando que puesto que el contenido concreto de la Ordenanza Provisional aprobada no supone que vaya a dar lugar a la autorización de un proyecto que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente, considera ajustado a derecho su no sujeción al procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

Por el contrario, la Administración autonómica recurrente, considera que esa decisión debió adoptarse en el seno del procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada, por cuanto la legislación canaria no excluye expresamente a las Ordenanzas Provisionales de la sujeción a evaluación ambiental estratégica.

2.2.- La Sección de Admisión mediante auto de 9 de julio de 2025 entiende que la cuestión sobre la que se aprecia existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar si las Ordenanzas Provisionales Municipales o Insulares en la medida en que las mismas pueden reemplazar a los planes generales en todo su contenido, con la excepción de la reclasificación de suelo, deben ser sometidas al trámite de

EAE previsto en el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental , siendo el procedimiento simplificado el que determina si las Ordenanzas tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, no pudiendo el órgano ambiental adoptar un acuerdo de no necesariedad de la tramitación del mismo sin más».

En el auto de admisión se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y el articulo 6 y 8 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

El escrito de interposición formulado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma Canaria.

Alega la representación procesal de la Comunidad Autónoma Canaria que la sentencia impugnada infringe normativa estatal de aplicación que ha sido determinante para el fallo, con base en los siguientes motivos impugnatorios:

3.1.- Incumplimiento del art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana y de los art. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental (en adelante, LEA).

Sostiene que la Sala yerra al apreciar de manera errónea dos cuestiones:

(i).- La relativa a la inexistencia de trámite de «no necesidad» de la evaluación ambiental estratégica.

Mantiene que las Ordenanzas Provisionales deben someterse al trámite de evaluación ambiental estratégica en los términos fijados por la legislación estatal. Y tras constatar que dentro del marco competencial que ostenta esa Comunidad Autónoma, el legislador autonómico no recoge un pronunciamiento «expreso» sobre la preceptividad o no de este procedimiento de evaluación ambiental estratégica en la tramitación y aprobación de las Ordenanzas Provisionales, el silencio de la norma no puede interpretarse como excluyente de ese procedimiento cuya remisión a la legislación estatal debe ser acatada.

Sin embargo, el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria no solo no lo sometió a ningún procedimiento de evaluación ambiental sino que se limitó a acordar la «no necesariedad» de su sometimiento a dicho trámite, sin marco legal que avale esa decisión, pues como bien recoge la LEA solo puede darse el supuesto de exclusión (y no de «no necesariedad») del procedimiento de evaluación ambiental en los términos recogidos en el art. 8 de la LEA, lo que le lleva a concluir que la Ordenanza Provisional debió haberse sometido al trámite de evaluación ambiental estratégica, en su modalidad de simplificada, a los efectos de poder determinar si la misma produce o no efectos significativos sobre el medio ambiente, careciendo de sustento legal el acuerdo adoptado por el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria.

(ii).- La relativa a la aseveración que se contiene en el FJ Segundo, respecto a que «no se está en presencia de una ordenanza cuyo alcance o contenido hagan obligatorio la evaluación ambiental estratégica», cuando ni la Sala sentenciadora, ni el Órgano Ambiental del Cabildo han tenido en consideración los documentos exigidos en el art. 29 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, para valorar esa circunstancia.

El procedimiento de evaluación ambiental estratégica es un procedimiento reglado y necesario para determinar si un plan produce o no efectos sobre el medio ambiente y sin ese procedimiento previo no se puede decir que no se está en presencia de una Ordenanza cuyo alcance o contenido hagan obligatorio la evaluación ambiental estratégica, reiterando que las Ordenanzas Provisionales deben someterse al trámite preceptivo de evaluación ambiental estratégica, sin que se pueda adoptar acuerdo de «no necesariedad» de la tramitación del mismo, sin más.

3.2.- Denuncia infracción de la doctrina jurisprudencial que se invoca, en concreto: (i) sentencia del Tribunal Constitucional n.º 109/2017, de 21 de diciembre; ( ii) sentencia del Tribunal Constitucional n.º 123/2021, de 3 de junio, dictada en el recurso de inconstitucionalidad n.º 1514/2020; ( iii)sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2022 (rec. 95/2021); y ( iv) sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2022 (rec. 4555/2020).

Y en atención a las consideraciones que allí se contienen, concluye que partiendo del contenido propio de las Ordenanzas Provisionales que se equiparan al instrumento urbanístico que modifique o reemplace en la ordenación originaria, las mismas requerirán como mínimo, el trámite de evaluación ambiental simplificada, a los efectos de determinar si las Ordenanzas tienen efectos significativos sobre el medio ambiente.

Ni la legislación autonómica, ni la básica estatal, excluyen de este procedimiento de evaluación ambiental a las Ordenanzas Provisionales y mucho menos la posibilidad de que el órgano ambiental, como ha ocurrido en este caso, determine la «no necesidad» de su sometimiento, sin contar con mecanismo alguno que le habilite para ello, por lo que solicita se tenga por interpuesto recurso y se dicte sentencia por la que estimando el recurso de casación, se anule la sentencia impugnada y declare que la Ordenanza Provisional es contraria a Derecho.

El escrito de oposición formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Gáldar.

4.1- Respecto de la inexistencia de trámite de «no necesidad» de EAE, opone que tal motivo no puede tener acogida, pues existe un requisito de exigencia de evaluación ambiental que excluye a determinados instrumentos de ordenación al sometimiento de dicha evaluación, incluso en su modalidad de simplificada. Tal requisito es el que impone la LEA, en su artículo primero, siguiendo la exigencia que impone la Directiva 2001/42/CE, que condiciona toda la actividad de la evaluación ambiental a que el plan en cuestión tenga un efecto significativo sobre el medio ambiente, siendo este el criterio que acoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme a la cual lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezca el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación, sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto, que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa, de tal forma que deben someterse a evaluación ambiental, bien ordinaria o simplificada, según los casos, aquellos instrumentos de planificación que comporten una ordenación estructural que afecten significativamente al medio ambiente y hayan de servir para la ejecución de proyectos con esa misma trascendencia; añadiendo que la posibilidad de exclusión viene expresamente contemplada en el ordenamiento jurídico autonómico, en la D.A. Tercera del Decreto 181/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias.

En el presente caso, al no existir en la legislación autonómica un pronunciamiento «expreso» sobre la preceptividad o no del sometimiento a evaluación ambiental estratégica de las Ordenanzas Provisionales, antes de procederse a la aprobación definitiva de la Ordenanza Provisional aquí impugnada, el Ayuntamiento formuló consulta ante el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria, con relación a la innecesariedad de someter la Ordenanza a EAE, aportando informe técnico municipal y documento ambiental justificativo, determinando el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria, en sesión extraordinaria de 29.09.2021, que no se consideraba necesario proceder a la tramitación de evaluación ambiental estratégica, concurriendo los requisitos precisos para exonerar el expediente de EAE, toda vez que la Ordenanza no introduce una nueva ordenación estructural, ni modifica clasificación de suelo, ni incrementa aprovechamientos urbanísticos, ni introduce determinaciones que supongan marco para proyectos de relevante impacto ambiental. En definitiva, la Ordenanza Provisional carece de efectos significativos sobre el medio ambiente.

En consecuencia, no concurre ninguno de los supuestos que habilitarían la exigencia de EAE, ni siquiera en su modalidad simplificada, lo que fue determinado por el Órgano ambiental.

4.2.- Estima justificado el pronunciamiento de innecesariedad de dicho trámite, invocando la sentencia de esta Sala 1050/2021, de 19 de julio (rec. 1006/2020) en cuanto reconoce la posibilidad de que, por carecer de efectos significativos para el medio ambiente, el plan puede quedar excluido de evaluación ambiental, sin perjuicio que dicha exclusión no pueda ser determinada por la Administración autora del Plan, sino por el órgano ambiental competente.

En el presente caso, no fue el Ayuntamiento de Gáldar el que acordó la exclusión, sino el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria que previa consulta y tramitación del expediente, concluyó que la evaluación ambiental resultaba innecesaria, habida cuenta de la inexistencia de efectos significativos para el medio ambiente.

4.3.- No se infringe la doctrina jurisprudencial invocada de contrario, por cuanto la misma no resulta aplicable al caso, habiéndose limitado la recurrente a invocar determinadas sentencias sin ponerlas en contexto con la cuestión litigiosa, con infracción del art. 92.3.a) de la LJCA.

Trae a colación otras sentencias que estimas aplicables, en concreto, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 86/2019, de 20 de junio de 2019 (Recurso n.º 5049/2017) en la que se analizó la constitucionalidad de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, y la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2021 dictada en el recurso de casación n.º 1006/2020.

En contra de lo que sostiene la Administración recurrente, en esta última sentencia no se declara con carácter general que cuando no exista normativa autonómica que excluya expresamente la evaluación ambiental a determinados planes, programas y proyectos, necesariamente deba ser de aplicación la normativa básica estatal en materia medioambiental, quedando sujetos a la evaluación ambiental estratégica, sino que la actuación debe someterse al órgano ambiental competente, que será el que, analizado el contenido de la Ordenanza Provisional, declarará, en su caso, su no sujeción a EAE por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que acontece en el presente caso, ya que practicada la oportuna consulta, el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria determinó que no se consideraba necesario proceder a la tramitación de evaluación ambiental estratégica.

En definitiva, entiende que la respuesta a la cuestión casacional planteada, ha de ser que no en todos los casos la aprobación de las Ordenanzas Provisionales Municipales o Insulares debe ser sometida al trámite de EAE previsto en el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, quedando excluidas aquellas que no tengan efectos significativos sobre el medio ambiente, debiendo en tal caso el órgano ambiental adoptar acuerdo de no necesariedad de la evaluación medioambiental; sin que para realizar tal pronunciamiento sea necesario acudir al procedimiento simplificado previsto en dicho texto legal. Y por ello, interesa se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso y se confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia, con imposición de costas procesales a la recurrente.

El escrito de oposición formulado por la representación procesal del Cabildo Insular de Gran Canaria.

5.1.- Alega que la cuestión controvertida ha sido analizada en la sentencia de este Tribunal 1050/2021, de 19 de julio (rec.1006/2020) y que tal doctrina es compatible con la fijada por el Tribunal Constitucional en sentencia nº 86/2019, que examinó la constitucionalidad del art. 154.1 LSENPC y que entendió que el silencio del artículo respecto a la necesidad de someter las Ordenanzas provisionales a EAE no significa una exención general por el tipo de instrumento de ordenación, sino que, habrá que estar al contenido que dichas Ordenanzas asuman en cada caso.

5.2.- En el caso de las Ordenanzas Provisionales, la Ley autonómica canaria se remite a un procedimiento de aprobación que no contempla expresamente la EAE, lo que no significa en palabras del TC que en todos los casos se esté eximiendo a dichas ordenanzas de EAE ordinaria o simplificada, sino que, atendiendo a los criterios objetivos previstos en la normativa comunitaria y nacional (tal como exige el TJUE) habrá que estar al contenido de dichas Ordenanzas para determinar si producen efectos significativos en el medio ambiente y, por tanto, si deben someterse a EAE. Lo verdaderamente relevante a estos efectos no es la categoría o el tipo del instrumento de ordenación, sino su alcance y contenido. Y así lo ha ratificado el propio TC en la sentencia nº 123/2021, de 3 de junio, en la que reitera que no entran en contradicción con los arts. 6 y 8 de la LEA, ni incurren en vulneración mediata del art. 149.1.23 CE.

5.3.- La sentencia de instancia no yerra, como afirma la recurrente, en la aplicación de la legislación, ni en su interpretación de la jurisprudencia, cuando declara conforme a derecho la exención del sometimiento al trámite de EAE acordada por el Órgano ambiental competente, en atención a que no se está en presencia de una Ordenanza cuyo alcance o contenido hagan obligatorio la evaluación ambiental estratégica.

Y no yerra, porque tanto la legislación como la jurisprudencia han admitido que de acuerdo con la LEA, el planeamiento territorial y urbanístico puede estar sometido a EAE ordinaria o simplificada e incluso excluido de evaluación ambiental, dependiendo de su contenido y extensión, siempre que esa declaración se realice por el Órgano ambiental competente.

Presupuestos que concurren en el presente caso, donde el Órgano ambiental emitió un pronunciamiento expreso, tras un análisis exhaustivo del contenido de la Ordenanza, concluyendo que no debe ser sometida a EAE. Y tal examen y decisión fue corroborada por el Tribunal a quo en virtud de la prueba practicada, por lo que queda extramuros del presente recurso de casación.

En consecuencia, no concurren los motivos de nulidad aducidos por la recurrente. La sentencia impugnada no ha conculcado la legislación básica estatal, en cuanto esta se completa e integra con la legislación autonómica cuya constitucionalidad ha sido declarada por el Tribunal de garantías, respetando escrupulosamente el acuerdo recurrido dicha normativa de aplicación, por lo que procede dictar sentencia desestimando el recurso interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente.

Antecedentes relevantes para la resolución del recurso de casación interpuesto.

De lo actuado se desprenden los siguientes antecedentes cuya toma en consideración resulta necesaria para la adecuada resolución del presente recurso:

6.1.- El Plan General de Ordenación de Gáldar (PGOG) fue aprobado definitivamente de forma parcial mediante Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión celebrada el 20 de julio de 2006; acuerdo publicado el 26 de febrero de 2007 en el Boletín Oficial de Canarias y publicación íntegra de su normativa en el BOP de Las Palmas de 9 de marzo de 2007.

6.2.- El Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión ordinaria celebrada el 24 de junio de 2021, acordó el inicio de la Modificación Menor PGOG denominado «Implantación Sistema General de espacios libres/aparcamientos en el ámbito de la UA Gáldar casco G-13».

Ante los plazos previstos para la formulación y tramitación de la Modificación Menor -21 meses - y justificando la extraordinaria y urgente necesidad pública en las condiciones sanitarias derivadas de la crisis de la COVID-19, el Pleno de la Corporación resolvió la tramitación de la misma mediante una Ordenanza Provisional.

6.3.- El 2 de julio de 2021, en sesión extraordinaria, procedió a declarar la extraordinaria y urgente necesidad pública de su tramitación y la aprobación inicial de la «Ordenanza Provisional Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el Ámbito de la Unidad de Actuación de Gáldar Casco G-13».

El objetivo de la Ordenanza Provisional Municipal fue dotar a la zona del casco del municipio de Gáldar de una zona de aparcamientos y un área de esparcimiento público capaz de albergar eventos multitudinarios al aire libre como ferias, actos culturales y musicales, significando que, según su exposición de motivos, la urgente necesidad pública e interés social se justificó por la crisis provocada por el Covid-19, que impuso medidas de distanciamiento social que automáticamente invalidaron los espacios libres del municipio.

6.4.- Con fecha 8 de agosto de 2021, previo informe del Arquitecto Municipal, el Ayuntamiento de Gáldar procedió a formular consulta al Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria, sobre la innecesariedad de someter a evaluación ambiental estratégica la citada Ordenanza Provisional.

Con la solicitud se acompañó expediente administrativo incorporando el documento técnico que conforma la Ordenanza Provisional.

6.5.- Tras la emisión de oportunos informes técnicos y jurídicos, el Órgano Ambiental en sesión de 29 de septiembre de 2021, acordó responder a la consulta planteada por el Ayuntamiento estableciendo que, para la Ordenanza Provisional mencionada, no se considera necesario proceder a la tramitación de evaluación ambiental estratégica.

6.6- Seguido que fue el procedimiento, el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar en sesión extraordinaria y urgente celebrada el día 14 de octubre de 2022, aprobó definitivamente la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13».

6.7.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Comunidad Autónoma de Canarias, por no haber sido sometida la Ordenanza Provisional al trámite de EAE con carácter previo a su aprobación, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia con sede en las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia el 6 de junio de 2024, en el Procedimiento Ordinario nº 242/2021, desestimando el recurso interpuesto.

Contra dicha resolución se ha interpuesto el presente recurso de casación en los términos y con el alcance precedentemente expuesto.

Marco legal aplicable.

7.1.- En el ámbito estatal, dispone el art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, TRLSRU) que:

1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso.

Conforme al art. 1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental:

1. Esta ley establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, mediante (...).

A tales efectos, el art. 6 de la Ley 21/2013, en cuanto al ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, dispone que:

1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.

La Sección 2ª, del Capítulo I (Evaluación ambiental estratégica) del Título II (Evaluación ambiental) de dicha Ley, prevé el procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada para la emisión del informe ambiental estratégico, regulándose en el art. 29 la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica simplificada, con especial referencia al documento ambiental estratégico que contendrá, al menos, la información que allí se detalla.

Por su parte, el art. 8 de mencionada Ley, recoge los supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos excluibles, y así:

1. No serán objeto de evaluación ambiental estratégica los siguientes planes y programas:

a) Los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia.

b) Los de tipo financiero o presupuestario.

7.2.- Por lo que respecta a la legislación autonómica, el art. 86.1 de Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) al regular la evaluación ambiental estratégica, dispone que:

1. La aprobación, modificación sustancial y adaptación de los instrumentos de ordenación territorial, ambiental y urbanística se someterán al procedimiento de evaluación ambiental de planes y programas, en los términos contemplados en la legislación básica estatal y en la presente ley.

Más en concreto, a las Ordenanzas Provisionales Insulares y Municipales se refiere el art. 154 de dicha Ley disponiendo que:

1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad pública o de interés social, de carácter sobrevenido, que requiera de una modificación de la ordenación territorial o urbanística y a la que no se pueda responder en plazo por el procedimiento ordinario de modificación menor del planeamiento, se podrán aprobar con carácter provisional ordenanzas insulares o municipales, de oficio, bien por propia iniciativa, bien a petición de personas o entidades que ostenten intereses legítimos representativos, por el procedimiento de aprobación de estas normas reglamentarias de acuerdo con la legislación de régimen local, con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente, reemplacen.

2. Estas ordenanzas provisionales no podrán reclasificar suelo.

3. Las ordenanzas insulares y municipales que se aprueben tendrán vigencia hasta tanto se adapten los instrumentos de ordenación correspondientes, debiendo limitarse a establecer aquellos requisitos y estándares mínimos que legitimen las actividades correspondientes, evitando condicionar el modelo que pueda establecer el futuro planeamiento, sin perjuicio de la obligación de las administraciones competentes de proceder a la adaptación de los instrumentos de ordenación correspondientes en la primera modificación sustancial plena o puntual, de que sea objeto.

4. La aprobación de esta clase de ordenanzas podrá llevarse a cabo, también, cuando, iniciada la aprobación o la modificación de un instrumento de ordenación, se produzca una situación sobrevenida que requiera una ordenación, territorial o urbanística, urgente y básica para su viabilidad.

5. Sin perjuicio del deber de comunicación a otras administraciones dispuesto por la legislación de régimen local, el acuerdo de aprobación de la ordenanza será comunicado al departamento con competencias en materia de ordenación del territorio del Gobierno de Canarias, así como, en su caso, al que las ostente en el cabildo insular correspondiente.

Dichas Ordenanzas provisionales a tenor del art. 134.2 de la LSENPC son instrumentos complementarios de ordenación urbanística, recogidos en el art. 2 E) e) y f) del Decreto 181/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias, estableciendo la Disposición Adicional Tercera.1 del mencionado Reglamento que «De conformidad con la legislación europea y estatal básica sobre evaluación ambiental, los instrumentos de ordenación ambientales, territoriales y urbanísticos se someten a evaluación ambiental estratégica cuando establezcan, definiendo reglas y procedimientos de control, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente».

Examen de la cuestión que suscita interés casacional objetivo y doctrina jurisprudencial.

8.1- Solicita el auto de admisión que nos pronunciemos, por apreciar la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre si las Ordenanzas Provisionales municipales o insulares en la medida en que las mismas pueden reemplazar a los planes generales en todo su contenido, con la excepción de la reclasificación de suelo, deben ser sometidas al trámite de EAE previsto en el artículo 6 de la LEA, siendo el procedimiento simplificado el que determina si las Ordenanzas tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, no pudiendo el órgano ambiental adoptar un acuerdo de no necesariedad de la tramitación del mismo sin más.

8.2- La discusión se centra en la interpretación que hace la sentencia recurrida de la normativa sobre la evaluación ambiental estratégica de planes urbanísticos. Las Ordenanzas Provisionales insulares y municipales son instrumentos complementarios de ordenación urbanística, previstas en el art. 134.2 y art. 154 de la Ley 4/2017 del Suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, así como en el art. 2 E) e) y f) del Decreto 81/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias.

Conforme al art. 154 de la LSENPC, en caso de extraordinaria y urgente necesidad pública o de interés social, de carácter sobrevenido, que requiera de una modificación de la ordenación territorial o urbanística y a la que no se pueda responder en plazo por el procedimiento ordinario de modificación menor del planeamiento, se podrán aprobar con carácter provisional ordenanzas insulares o municipales, de oficio, bien por propia iniciativa, bien a petición de personas o entidades que ostenten intereses legítimos representativos, por el procedimiento de aprobación de estas normas reglamentarias de acuerdo con la legislación de régimen local, con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente, reemplacen. Dichas ordenanzas provisionales no podrán reclasificar suelo y tendrán vigencia hasta tanto se adapten los instrumentos de ordenación correspondientes.

La sentencia del Tribunal Constitucional nº 86/2019, de 20 de junio de 2019, recaída en el recurso de inconstitucionalidad nº 504/2017 respecto de diversos preceptos de la Ley 4/2017 -en lo que aquí interesa- se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la adopción de Ordenanzas Provisionales insulares y municipales por razones sobrevenidas de extraordinaria y urgente necesidad pública o interés social, cuya aprobación se hará por el procedimiento previsto en la legislación de régimen local (art. 154.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias), afirmando que el carácter excepcional de estas normas provisionales viene avalado por tres elementos: i) su presupuesto (situación extraordinaria y urgente de interés público o social); ii) su provisionalidad marcada por su vigencia temporal (plazo máximo de dos años); y iii) su limitado contenido (prohibición de reclasificación del suelo y regulación de mínimos) (art. 154.2 y 3 de la ley impugnada), no apreciando ninguna contradicción del artículo 154 de la ley controvertida con la legislación básica estatal (FJ 9C).

En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional también se pronunció sobre la omisión del procedimiento de evaluación ambiental en relación con las Ordenanzas provisionales insulares y municipales, concluyendo que «Del contenido del artículo 154.1 no puede deducirse que, en todos los casos, las ordenanzas provisionales no sean sometidas a evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada, ex artículo 6 LEA; máxime, cuando el propio precepto prevé que se podrán aprobar «con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente, reemplacen» (en términos equivalentes, al art. 24.1 TRLSRU), por lo que habrá que estar al contenido que dichas ordenanzas asuman en cada caso. La objeción que se apunta por los recurrentes parece pretender declarar la inconstitucionalidad de la norma por lo que en ella «no se regula»; y completar lo regulado por la ley, no es función que puede asumir este Tribunal por corresponder al legislador [STC 26/1987, de 27 de febrero , FJ 14.a)]. Se ha desestimar, pues, la impugnación». (la negrita y subrayado es nuestro).

Y es que la LSENPC regula supuestos de exención general de la EAE, como es el caso de los Estudios de Detalle, que quedan excluidos, en todo caso, del procedimiento de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto (art. 150.4) habiéndose pronunciado el TC en referida sentencia, en el sentido que «Un examen de la regulación contenida en el artículo 150, en su conjunto, revela que los estudios de detalle son instrumentos complementarios, bien del plan general -suelo urbano-, bien del plan parcial -suelo urbanizable-, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada -alineaciones y rasantes, volúmenes edificables, ocupaciones y retranqueos, accesibilidad y eficiencia energética, características estéticas y compositivas- (apdos. 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la opción del legislador canario. Se ha de desestimar, por tanto, el motivo de impugnación por no apreciarse infracción del artículo 6 LEA, al no tener los estudios de detalles efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección»,concluyendo en definitiva el TC que el art. 150.4 de la LSENPC no vulnera el art. 149.1.23 CE por no entrar en contradicción efectiva con la normativa básica estatal sobre evaluación ambiental estratégica, a la luz de la «escasa dimensión e impacto» de esos instrumentos de ordenación urbanística, lo que entendemos no es trasladable al caso las Ordenanzas Provisionales, ya que no estamos en un supuesto de exención de EAE ordinaria o simplificada, ex art. 6 LEA, por lo que habrá que estar al contenido que dichas ordenanzas asuman en cada caso, lo que posteriormente será objeto de examen.

8.3.- El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre la inconstitucionalidad mediata de normas autonómicas contra las que se alegaba que rebajaban el nivel de protección ambiental establecido en los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 al eximir de evaluación ambiental estratégica bien varias categorías completas de planes de ordenación del territorio y urbanismo, bien ciertos tipos de planes concretos como los estudios de detalle:

a) en la STC 109/2017 el Tribunal enjuició si el art. 9.4 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental vulneraba los arts. 6 y 8 de la Ley estatal por excluir de la obligación de someter a evaluación ambiental estratégica un variado elenco de planes o de sus modificaciones (entre los que se encontraban también los estudios de detalle). El Tribunal precisó que los preceptos estatales fijan una regla general: el sometimiento a evaluación ambiental estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas en función del objeto del plan o programa.

b) en la STC 86/2019 ya mencionada, el Tribunal examinó el art. 150.4 la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que excluye del procedimiento de evaluación ambiental los estudios de detalle.

c) en la STC 161/2019 el Tribunal declaró inconstitucional el art. 22.9 de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018, de 9 de noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico regional para la generación de empleo estable de calidad, por rebajar el nivel de protección ambiental de los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental.

d) en la STC 123/2021, de 3 de junio de 2021 , se desestimó la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1514/2020 promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en relación con el art. 40.4, apartado a) y c) de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental, al apreciar el Tribunal que no entran en contradicción efectiva con lo establecido en los artículos 6 y 8.1 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, y no vulneran de forma mediata el art. 149.1.23 CE.

En esta última sentencia 123/2021 -y en lo que aquí interesa- el TC razona que «No entran por tanto en contradicción con el art. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental, ni incurren en vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, las disposiciones autonómicas que no someten a evaluación ambiental estratégica determinados planes o programas de ordenación del territorio o uso del suelo cuando, por razón del objeto y del alcance limitado que les atribuya la normativa aplicable, no puedan constituir en ningún caso "el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental", ni tampoco el marco para la futura aprobación de otros proyectos, y se pueda determinar a priori -atendiendo a su objeto, extensión y los espacios afectados- que no son susceptibles de tener un impacto significativo en el medio ambiente.

En síntesis, la exclusión en la normativa autonómica de categorías o tipos completos de planes y programas que cumplan con los requisitos establecidos en el art. 6 de la Ley de evaluación ambiental vulnera de forma mediatael art. 149.1.23 CE, por implicar una rebaja del nivel de protección ambiental establecido por el legislador básico. Este es el caso, en particular de aquellos planes a los que se les presume en todo caso, iuris et de iure, efectos significativos en el medio ambiente (apartado 1); o que, pudiendo tener dichos efectos (apartado 2), deberán someterse a evaluación ambiental estratégica simplificada para determinarlo mediante un informe de impacto ambiental. En el caso de los planes o programas relativos a "ordenación del territorio urbano y rural, o al uso del suelo", en concreto, quedan sometidos evaluación ordinaria [en el caso de la letra a) del apartado 1], o simplificada [en los casos de las letras a), b) y c) del apartado 2], cuando establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos sometidos legalmente a evaluación de impacto ambiental, o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Requisito este último cuyo cumplimiento habrá que verificar a la luz del contenido y finalidad de los mismos».

8.4.- Este Tribunal también se ha pronunciado sobre la exigencia de la evaluación ambiental estratégica (EAE) en los procedimientos de elaboración de los instrumentos del planeamiento urbanístico.

La sentencia de esta Sala nº 150/2021, de 19 de julio de 2021 (rec. 1006/2020 ) hace un análisis exhaustivo de la cuestión en su FJ Primero, concluyendo que «cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medioambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluye de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medioambiente; debe estarse a lo establecido en la misma. Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que ha de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación, a salvo de que en casos particulares se someta al órgano ambiental competente y éste declare la no sujeción a dicha evaluación, por no tener esos efectos significativos sobre el medio ambiente, sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medio ambiental. Como declaramos en la sentencia 1144/2017, de 29 de junio, dictada en el recurso de casación 3704/2015(ECLI:ES:TS:2017:2618)». En síntesis, hemos de concluir con esta cita jurisprudencial en los mismos términos en que nos expresáramos en la STS de 4 de mayo de 2015 (RC 1957/2013), en la que, tras recordar el contenido del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20de junio (TRSL08), así como de los artículos 3 y 4 de la LEPP, concluíamos: "Así, pues, incluso, aun cuando se tratara de una modificación que pudiera considerarse menor, lo que tampoco ha sido acreditado, no deja de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental».

Estableciendo que «A los efectos de la fijación de la jurisprudencia que se delimita en la cuestión casacional a que nos venimos refiriendo, debemos declarar que, en aquellos supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal, no se haya establecido que determinados planes de urbanismo, que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente, quedan excluidos de la evaluación medioambiental, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumentos del planeamiento».

8.5.- Posteriormente, este Tribunal en sentencia nº 338/2022, de 16 de marzo de 2022 (rec. 95/2021 ) se ha pronunciado nuevamente sobre la evaluación ambiental de los instrumentos del planeamiento.

Para ello parte de que la evaluación ambiental se enmarca en la política comunitaria sobre la protección del medio ambiente, en la búsqueda de un desarrollo sostenible a través de la conservación y la utilización de la diversidad biológica. A esos efectos, se establece la necesidad de la evaluación de impacto medioambiental en la preparación y adopción de aquellos programas y planes que puedan tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, que deberán ser tenidas en cuenta al momento de la elaboración de los mencionados planes y programas, optando, una vez conocidos los efectos de las actuaciones pretendidas, por las opciones menos lesivas para esos intereses medioambientales. En ese contexto, se aprobó la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Como destaca dicha sentencia, la Directiva autoriza que los Estados puedan establecer, con carácter general, que determinados instrumentos de la ordenación territorial, o sus modificaciones, propios de la normativa interna, por sus características y atendiendo a los criterios que se impone en la aplicación de los principios de la norma comunitaria, pudieran quedar excluidos de la exigencia de la EAE, por no tener efectos significativos a efectos del medio ambiente. Máxime, con relación a nuestro Derecho, cuando la tipología de dichos instrumentos es amplia, habida cuenta de la regulación por la normativa autonómica.

La Directiva fue traspuesta a nuestro Derecho interno con la promulgación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA) cuyo régimen, si bien se adapta a la norma comunitaria, es lo cierto que la misma regulación que en esta se establece obligaba a una regulación complementaria que comporta un régimen peculiar.

A la vista del debate suscitado, dicha resolución judicial analiza el régimen que se establece en la Ley, a la vista de los pronunciamientos que se han realizado, tanto por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, como por el Tribunal Constitucional en las cuatro sentencias anteriormente referidas nº 109/2017, 86/2019, 161/2019 y 123/2021, razonando lo siguiente:

«Centrándonos en la EAE, el artículo 6 distingue entre la ordinaria y la simplificada, concepto desconocido en la norma comunitaria. No obstante, como pone de manifiesto la STC 123/2021 , siguiendo el criterio que se establece en el preámbulo de la Ley, «los motivos que han llevado a la diferenciación entre procedimiento ordinario y simplificado de evaluación ambiental "se encuentran en las propias directivas comunitarias, que obligan a realizar una evaluación ambiental con carácter previo de todo plan, programa o proyecto 'que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente". Explica en su parte II que la Directiva de evaluación estratégica "parte de la presunción iuris et de iure de que determinados tipos de planes y programas, y proyectos, tendrán en todo caso efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que deben ser evaluados en todo caso antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario" .Entre estos incluye los relativos a "la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo" y que "establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE" (esto es, los proyectos que deban ser sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la actual Directiva 2011/92/UE). Por lo que se refiere a los planes y programas que establezcan "el uso de zonas pequeñas a nivel local" o las "modificaciones menores" de dichos planes o programas, el art. 3.3 de la Directiva dispone que "únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente". En relación con estos últimos, la Directiva obliga a los Estados a determinar "bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas", si dichos planes o programas tienen "efectos significativos sobre el medioambiente". Es importante destacar que el preámbulo de la Ley 21/2013 aclara que este análisis "es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria". De esta forma, concluye el preámbulo de la ley, "se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

Es decir, conforme a la LEA la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que, en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien sea ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, cuando declara que "L[l]os instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso". Es decir, en relación con los planes urbanísticos la exigencia de los "proyectos" que habiliten estén o no sometidos a evaluación de impacto ambiental, que el precepto contempla " en su caso", ofrece peculiaridades en orden a la exigencia de la EAE ordinaria.

Así pues, en principio, en nuestro Derecho y conforme a lo establecido en el referido artículo 6.2º de la LEA, tanto la aprobación de los instrumentos del planeamiento como sus modificaciones, aunque sean menores, están sujetas, cuando menos, a la evaluación ambiental simplificada.

Ahora bien, como hemos tenido ocasión de advertir esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. En efecto, la LEA, conforme a su propia configuración, constituye la legislación básica, que debe ser desarrollada por la normativa autonómica, conforme a los cánones que ha establecido ya una jurisprudencia inconcusa del Tribunal Constitucional, que no parece necesario reflejar ahora a los efectos del debate que nos ocupa. Lo que si interesa tener en cuenta es que, además de ese complemento regulatorio, se da la circunstancia, que aquí si trasciende, de que la normativa sobre los instrumentos del planeamiento territorial es competencia de las Comunidades Autónomas. Con tales circunstancias, es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal, es decir, en la LEA. Y esa posibilidad se ha ejercido por algunas Comunidades Autónomas, que han declarado en su normativa particular en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la EAE.

En efecto, a esos supuestos se hace referencia en la sentencia del Tribunal Constitucional STC 123/2021,de 3 de junio (ECLI:ES:TC:2021:123), sobre lo que no parece necesario detenernos, pero que ha supuesto que se hayan excluido del artículo 6,tanto en su párrafo primero (evaluación ambiental ordinaria), como segundo (evaluación ambiental simplificada), a los estudios de detalles, aun cuando el máximo intérprete de la Constitución , en relación con dicha exclusión, haya declarado que "[c]orresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica."

De lo expuesto hemos de concluir que existe un régimen de exigencia de la evaluación ambiental que autoriza excluir la misma, incluso en su modalidad de simplificada, a determinados instrumentos de ordenación.

En la búsqueda de esos supuestos, debemos tomar en consideración la exigencia general que se impone en la LEA, en cuyo artículo primero, siguiendo la exigencia que impone la Directiva, condiciona toda la actividad de la evaluación ambiental a que el plan en cuestión tenga un efecto significativo sobre el medio ambiente; que es, por otra parte, el criterio que acoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes mencionada. Y en ese sentido hemos tenido ocasión de declarar en nuestra sentencia 1499/2021, de 16 de diciembre , dictada en el recurso de casación 2442/2020 ( ECLI:ES:TS:2021:4931) que "lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometidos esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa."

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones hemos de concluir, dando respuesta a la cuestión casacional, que deben someterse a evaluación ambiental, bien ordinaria o simplificada, según los casos, aquellos instrumentos de planificación que comporten una ordenación estructural que afecten significativamente al medio ambiente y hayan de servir para la ejecución de proyectos con esa misma trascendencia; así como las modificaciones de dichos instrumentos, siempre que éstas tengan esas mismas exigencias».

8.6.- En último término, sobre los efectos de la omisión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica en un instrumento de planificación urbanística, también nos hemos pronunciado en sentencia nº 234/2022, de 23 de febrero de 2022(rec. 4555/2020 ) declarando que «... el defecto procedimental sustancial apreciado en la sentencia de instancia, consistente en la omisión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, comportaba la nulidad de pleno derecho del plan aprobado en 2015 y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico, sin que resulte ajustado a Derecho permitir la "subsanación" de aquel defecto en trámite de ejecución de sentencia con la finalidad de "convalidar" a posteriori las determinaciones del plan que, previamente, fue anulado y expulsado del ordenamiento jurídico».

8.7.- Expuesta -aun de forma resumida- la doctrina establecida por este Tribunal, a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación o matización de la misma.

Aplicación de la mencionada doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado y respuesta a la cuestión de interés casacional aquí suscitada.

9.1.- Como hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- para dar respuesta precisa a la cuestión casacional planteada debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por tanto, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes en el caso.

9.2.- Las Ordenanzas Provisionales municipales e insulares son instrumentos complementarios de ordenación urbanística (art. 134.2 de la LSENPC) que tienen por objeto -en casos de extraordinaria y urgente necesidad pública o de interés social, de carácter sobrevenido- la modificación de la ordenación territorial o urbanística a la que no se pueda responder en plazo por el procedimiento ordinario de modificación menor del planeamiento, con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente reemplacen (art. 154 de la LSENPC).

Atendida su concreta naturaleza jurídica, dichas Ordenanzas Provisionales se someterán (art. 86 de la LSENPC) al procedimiento de evaluación ambiental de planes y programas, en los términos contemplados en la legislación básica estatal (artículo 22.1 del TRLSRU y artículos 6 y 8 de la LEA) y en la propia LSENPC.

Como hemos señalado en la sentencia nº 338/2022, de 16 de marzo de 2022 (rec. nº 95/2021) conforme a la LEA la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que, en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien sea ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone en el artículo 22 del TRLSRU. Habiendo declarado este Tribunal que, en principio, en nuestro Derecho y conforme a lo establecido en el referido artículo 6. 2º de la LEA, tanto la aprobación de los instrumentos del planeamiento como sus modificaciones, aunque sean menores, están sujetas, cuando menos, a la evaluación ambiental simplificada.

No obstante, como allí se advierte, esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. Sin embargo, es de advertir que en el marco competencial que ostenta la Comunidad Autónoma de Canarias, lo cierto es que el legislador autonómico no recoge un pronunciamiento expreso sobre la preceptividad o no de este procedimiento de evaluación ambiental estratégica en la tramitación y aprobación de las Ordenanzas Provisionales municipales e insulares.

Así las cosas, coincidimos con la Administración autonómica recurrente en considerar que el silencio de la norma autonómica no puede interpretarse como excluyente de este procedimiento cuya remisión a la legislación estatal debe ser acatada, máxime cuando el legislador autonómico sí excluyó expresamente del procedimiento de evaluación ambiental a los Estudios de Detalle, concretamente en el artículo 150.4 de la LSENPC, lo que como hemos visto fue objeto de examen en la STC nº 86/2019, de 20 de junio.

Es más, recordemos que en dicha sentencia el Tribunal Constitucional también se pronunció sobre la omisión del procedimiento de evaluación ambiental en relación con las Ordenanzas Provisionales insulares y municipales, concluyendo que del contenido del artículo 154.1 no puede deducirse que, en todos los casos, las ordenanzas provisionales no sean sometidas a evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada, ex artículo 6 LEA; máxime, cuando el propio precepto prevé que se podrán aprobar «con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente, reemplacen» (en términos equivalentes, al art. 24.1 TRLSRU), por lo que habrá que estar al contenido que dichas ordenanzas asuman en cada caso.

9.3.- Cierto es que la STS nº 150/2021, de 19 de julio de 2021 (rec. 1006/2020) tiene declarado que cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medioambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluya de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medioambiente; debe estarse a lo establecido en la misma.

Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que haya de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación, a salvo de que en casos particulares se someta al órgano ambiental competente y este declare la no sujeción a dicha evaluación, por no tener esos efectos significativos sobre el medio ambiente, sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medio ambiental.

9.4.- Acreditado que en el presente caso no existe normativa autonómica que excluya de evaluación ambiental las Ordenanzas Provisionales municipales por no tener efectos significativos sobre el medioambiente, la exclusión necesariamente habrá de ser declarada por el Órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del Plan pueda determinar dicha exclusión.

En el supuesto que nos ocupa, el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión ordinaria celebrada el 24 de junio de 2021, acordó el inicio de la Modificación Menor del PGOG denominado «Implantación Sistema General de espacios libres/aparcamientos en el ámbito de la UA Gáldar casco G-13». Y ante los plazos previstos para la formulación y tramitación de la Modificación Menor -21 meses- y justificando la extraordinaria y urgente necesidad pública en las condiciones sanitarias derivadas de la crisis de la COVID-19, el Pleno acordó la tramitación de la misma mediante una Ordenanza Provisional. El 2 de julio de 2021, procedió a declarar la extraordinaria y urgente necesidad pública de su tramitación y la aprobación inicial de la Ordenanza Provisional Municipal, cuyo objetivo es dotar a la zona del casco del municipio de Gáldar de una zona de aparcamientos y un área de esparcimiento público capaz de albergar eventos multitudinarios al aire libre como ferias, actos culturales y musicales, significando que la urgente necesidad pública e interés social se justificó por la crisis provocada por el Covid-19, que impuso medidas de distanciamiento social que automáticamente invalidaron los espacios libres del municipio.

Advertir que el 8 de agosto de 2021, previo informe del Arquitecto Municipal, el Ayuntamiento de Gáldar procedió a formular consulta al Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria, sobre la innecesariedad de someter a evaluación ambiental estratégica de la citada Ordenanza Provisional, acompañando expediente administrativo incorporando el documento técnico que conforma la Ordenanza Provisional. Y tras la emisión de oportunos informes técnicos y jurídicos, el Órgano Ambiental en sesión de 29 de septiembre de 2021, acordó responder a la consulta planteada por el Ayuntamiento estableciendo que, para la Ordenanza Provisional mencionada, no se consideraba necesario proceder a la tramitación de evaluación ambiental estratégica.

Como vemos, no hubo una solicitud en forma de inicio de evaluación ambiental estratégica por parte del promotor al Órgano Ambiental del Cabido de Gran Canaria, ni este sometió la consulta recepcionada a ningún procedimiento de evaluación ambiental, limitándose a responder a la misma en el sentido que no se considera necesario proceder a la tramitación de EAE.

Tal decisión se adoptó con base en las conclusiones del informe técnico y jurídico de la unidad de apoyo al órgano ambiental, así como en la Memoria de la Ordenanza provisional, por entender que el contenido que la Ordenanza asume es acorde con los presupuestos establecidos en el artículo 154.1 de la LSENPC.

Advertir que el Capítulo IV de la Memoria recoge una «Valoración sobre la procedencia del trámite de EAE». En la misma se valoran las circunstancias específicas de la Ordenanza Municipal Provisional (OMP) a efectos de determinar la necesidad o no de su sometimiento al trámite de EAE, de acuerdo al artículo 154.1 de la Ley 4/2017 y su interpretación por el Tribunal Constitucional en la sentencia nº 86/2019, indicando que los contenidos asumidos por esta ordenanza no modifican la clasificación del suelo ni incrementan el aprovechamiento urbanístico, ni puede incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas -puesto que las incrementa en beneficio de la comunidad del ámbito del casco de Gáldar- del mismo modo no innova en cuanto a la ordenación urbanística vigente, sino que se circunscribe, a los usos previstos por el PGO, subordinándose, en cuanto a cuestiones de ordenación de usos, a lo previsto por dicho instrumento, cuyas determinaciones fueron sometidas al procedimiento de Evaluación Ambiental pertinente en el momento de su redacción.

Tal «Valoración» fue asumida por el Órgano Ambiental al responder a la consulta evacuada por el Ayuntamiento, en el sentido de no considerar necesario proceder a la tramitación de EAE, más tal pronunciamiento se hizo al margen de cualquier procedimiento y sin el oportuno marco legal que avale tal decisión, pues si bien es cierto que conforme a lo dispuesto en el art. 8 de la LEA existen supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos excluibles ( los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia y los de tipo financiero o presupuestario) no ocurre lo mismo respecto de la apreciación de «no necesariedad» de proceder a la tramitación de evaluación ambiental estratégica.

9.5.- Como hemos dicho, en nuestro Derecho y conforme a lo establecido en el artículo 6. 2º de la LEA, tanto la aprobación de los instrumentos del planeamiento como sus modificaciones, aunque sean menores, están sujetas, cuando menos, a la evaluación ambiental simplificada.

Por tanto, la Ordenanza Provisional municipal para la «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13», en cuanto modifica el PGOU, con los mismos efectos que tiene el instrumento de planeamiento al que transitoriamente reemplazan, debió someterse al trámite de evaluación ambiental estratégica, en su modalidad de simplificada, a los efectos de poder determinar si la misma produce o no efectos significativos sobre el medio ambiente; careciendo de sustento legal el acuerdo adoptado por el Órgano Ambiental del Cabildo de Gran Canaria.

En efecto, el procedimiento de evaluación ambiental estratégica es un procedimiento reglado y necesario para determinar si un instrumento de planeamiento produce o no efectos significativos sobre el medio ambiente y, sin ese procedimiento previo, no se puede aseverar que no se está en presencia de una Ordenanza cuyo alcance o contenido hagan obligatorio la evaluación ambiental estratégica.

La Sección 2º, del Capítulo I (Evaluación ambiental estratégica) del Título II (Evaluación ambiental) de la LEA, prevé el procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada para la emisión del informe ambiental estratégico, regulándose en el art. 29 la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica simplificada.

Conforme a tal precepto, dentro del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa, el promotor presentará ante el órgano sustantivo, junto con la documentación exigida por la legislación sectorial, una solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica simplificada, acompañada del borrador del plan o programa y de un documento ambiental estratégico que contendrá, al menos, la información que allí se detalla, en concreto: objetivos de la planificación; alcance y contenido del plan propuesto y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables; desarrollo previsible del plan o programa; una caracterización de la situación del medio ambiente antes del desarrollo del plan o programa en el ámbito territorial afectado; efectos ambientales previsibles y, si procede, su cuantificación; efectos previsibles sobre los planes sectoriales y territoriales concurrentes; motivación de la aplicación del procedimiento de EAE simplificada; resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas; medidas previstas para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, corregir cualquier efecto negativo relevante en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, tomando en consideración el cambio climático; y una descripción de las medidas previstas para el seguimiento ambiental del plan.

Realizadas oportunas comprobaciones por el órgano sustantivo, con relación a la documentación requerida y oportuno trámite de subsanación, así como que la misma cumple los requisitos exigidos, se remitirá al órgano ambiental la solicitud de inicio y los documentos que la deben acompañar. Y en el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud de inicio, el órgano ambiental podrá resolver su inadmisión, previa audiencia al promotor, por algunas de las siguientes razones: a) si estimara de modo inequívoco que el plan o programa es manifiestamente inviable por razones ambientales. b) si estimara que el documento ambiental estratégico no reúne condiciones de calidad suficientes. La resolución de inadmisión justificará las razones por las que se aprecia, y frente a la misma podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial.

En otro caso, se practicarán consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, y transcurrido el plazo establecido (art. 30 LEA) el órgano ambiental formulará informe ambiental estratégico que podrá determinar que: a) el plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, y b) que el plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, en los términos establecidos en el informe ambiental estratégico (art. 31 LEA).

En el presente caso, se ha omitido por el promotor, la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica simplificada ( art. 29 LEA) al no poder equiparse la misma a la simple consulta practicada, no habiéndose aportado tampoco la documentación exigida, por lo que difícilmente el Órgano ambiental pudo apreciar que la Ordenanza Provisional que nos ocupa no tenía efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que debió someterse la misma a evaluación ambiental estratégica simplificada para determinarlo mediante un informe ambiental estratégico ( art. 31 LEA) lo que no se ha efectuado, y resulta relevante, pues como aclara el preámbulo de la Ley 21/2013 este análisis «es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria» pues de esta forma, concluye el preámbulo de la ley, «se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De acuerdo con lo razonado, la respuesta a la cuestión de interés casacional aquí planteada debe ser la siguiente:

«Las Ordenanzas Provisionales Municipales o Insulares, como instrumentos complementarios de ordenación urbanística en Canarias, en la medida en que las mismas pueden reemplazar a los planes generales en todo su contenido, con la excepción de la reclasificación de suelo, deben ser sometidas al trámite de evaluación ambiental estratégica previsto en el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental , siendo el procedimiento simplificado el que determina si las Ordenanzas tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, no pudiendo el Órgano ambiental adoptar un acuerdo de no necesariedad de la tramitación del mismo con ocasión de responder a una consulta formulada y al margen del procedimiento legalmente establecido».

Aplicación de los anteriores pronunciamientos al caso.

La sentencia impugnada, desestimó el recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, tras constatar que aunque la normativa autonómica guarda silencio sobre la exclusión de la Ordenanza Provisional de EAE, sí existe un pronunciamiento del Órgano ambiental del Cabildo de Gran Canaria, declarando que en atención al contenido de la Ordenanza, no se consideraba necesario proceder a la tramitación de la EAE, concluyendo que en el caso que nos ocupa no se está en presencia de una Ordenanza cuyo alcance y contenido hagan obligatoria la evaluación ambiental estratégica.

Tal decisión, no se ajusta a la doctrina establecida este Tribunal, pues como se ha razonado, las Ordenanzas Provisionales Municipales o Insulares, como instrumentos complementarios de ordenación urbanística en Canarias, en la medida en que las mismas pueden reemplazar a los planes generales en todo su contenido, con la excepción de la reclasificación de suelo, deben ser sometidas al trámite de EAE previsto en el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, siendo el procedimiento simplificado el que determina si las Ordenanzas tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, no pudiendo el Órgano ambiental adoptar un acuerdo de no necesariedad de la tramitación del mismo con ocasión de responder a una consulta formulada y al margen del procedimiento legalmente establecido, lo que como vemos ha acontecido en el presente caso.

Y como tiene declarado este Tribunal -STS nº 150/2021, de 19 de julio, y nº 234/2022, de 23 de febrero- el defecto procedimental sustancial apreciado, consistente en la omisión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, comporta la nulidad de pleno derecho del correspondiente instrumento de planeamiento, en concreto, de la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13» y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico.

Procede pues, y de conformidad con lo expuesto, casar la sentencia recurrida, y situándonos en la posición del tribunal de instancia, resolvemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión extraordinaria y urgente celebrada el día 14 de octubre de 2022, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13» ,que se anula y deja sin efecto por no ser conforme a Derecho.

Costas.

Conforme a lo previsto en los artículos 93.4 y 139.1 de la LJCA, disponemos, respecto de las del recurso de casación, que cada parte abone respectivamente las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de ellas; revocando la decisión adoptada en la sentencia impugnada respecto de la imposición de costas en la instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer la doctrina indicada en el Fundamento Jurídico Décimo de esta sentencia.

Segundo.- Estimar el recurso de casación núm. 7244/2024 interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia nº 216/2024, de 6 de junio de 2024, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el Procedimiento Ordinario nº 242/2021.

Tercero.- Casar y anular la sentencia impugnada por ser contraria a Derecho.

Cuarto.- Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 242/2021 interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gáldar, en sesión extraordinaria y urgente celebrada el día 14 de octubre de 2022, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Provisional «Implantación Sistema General de Espacios Libres/Aparcamientos y Dotaciones Sociales en el ámbito de la Unidad de Actuación Gáldar Casco G-13», que se anula y deja sin efecto por no ser conforme a Derecho.

Quinto.- Las costas procesales se abonarán conforme a lo establecido en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recursoe insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.