¿Puede extenderse la jurisprudencia sobre la cuantificación de la tasa a instalaciones de gas, agua e hidrocarburos?

Tribunal Supremo , 5-04-2024
, nº 566/2024, rec.308/2023,  

Pte: Toledano Cantero, Rafael

ECLI: ES:TS:2024:1884

ANTECEDENTES DE HECHO 

El presente recurso de casación se interpuso por Ayuntamiento de Valluercanes (Burgos), contra la sentencia núm. 208/2022, de 14 de octubre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, que desestimó el recurso de apelación núm. 39/2022, promovido frente a la sentencia núm. 21/2022, de 31 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Burgos, estimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 300/2021 formulado por la Compañía Logística de Hidrocarburos CLH, S.A. (actualmente denominada Exolum Corporation, S.A.) contra la liquidación de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos por importe de 8.832,10 euros.

La Sala Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León desestimó el recurso de apelación con sustento en el siguiente razonamiento:

"CUARTO.- Sobre la doctrina jurisprudencial aplicable a las conducciones subterráneas de hidrocarburos. Aprovechamiento especial y no utilización privativa.

[...]

Pues bien, como refleja la STSJ de Madrid, en el citado recurso de casación 3034/2020, ha recaído sentencia en fecha 15 de diciembre de 2021, en la que, en relación con la mencionada cuestión y, tras establecer que elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica exigían reiterar los razonamientos y la conclusión que se extrajo en la sentencia nº 1659/2020, de 3 de diciembre, dictada en el recurso de casación nº 3099/2019, transcribiendo la misma, resuelve las pretensiones deducidas en el proceso con la siguiente fundamentación jurídica: [...]

La sentencia trascrita - cómo apunta la STSJ de Madrid nº 350/2022 - que analiza la impugnación que de forma indirecta realiza una entidad dedicada a la actividad de distribución de gas natural que, como la recurrente CLH S.A. transporta la fuente de energía a través de conducciones subterráneas, mantiene el mismo criterio que el adoptado en anteriores sentencias, como aquéllas en las que la recurrente sustentó su impugnación, en relación con empresas distribuidoras de energía eléctrica, lo que nos ha de llevar a la desestimación del recurso de apelación interpuesto, acogiendo la motivación que la hoy apelada mantuvo desde la primera instancia, y acogida en la sentencia recurrida, sustentada en las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en diciembre de 2020, lo que conlleva la desestimación del recurso interpuesto, confirmando la anulación de la liquidación impugnada, declarando la nulidad del artículo 4 de la Ordenanza fiscal reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, aprobada por Acuerdo del Ayuntamiento de Valluércanes, así como el apartado "Grupo II Gas e Hidrocarburos" del Cuadro de Tarifas del Anexo de la misma Ordenanza, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico".

El Consistorio preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2022, identificando como normas legales que se consideran infringidas los artículos 20.3.e), 24.1.a) y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ["TRLHL"], y la jurisprudencia que los interpreta citando la sentencia 3 de diciembre de 2020 (RCA 3099/2019 - ECLI:ES:TS:2020:4162).

La Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 12 de diciembre de 2022.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 12 de julio de 2023, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si, la jurisprudencia contenida entre otras en la sentencia 3 de diciembre de 2020 (RCA/ 3099/2019) relativa la cuantificación de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de instalaciones de transporte de energía eléctrica compuestas por torres fijas y cables aéreos puede extenderse a las instalaciones de gas, agua e hidrocarburos.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. Los artículos 20, 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

3.2. El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"], la representación del Ayuntamiento de Valluércanes, mediante escrito registrado el 2 de octubre de 2023, interpuso el recurso de casación en el que aduce que "[...] existe una auténtica doctrina consolidada por parte de este Tribunal Supremo en relación al valor de esa utilidad como límite expuesto por el TRLHL, lo que hace obligado citar por su condición de Jurisprudencia consolidada", pero la sentencia impugnada hace una interpretación de las normas de derecho estatal en las que se fundamenta el fallo, contradictoria con la fijada por el Tribunal Supremo, que "[...] ha declarado ajustado a derecho la aplicación del tipo impositivo del 5% en aquellos supuestos en los que, como sucede con las conducciones de gas, el aprovechamiento realizado por dichas instalaciones, fijas todas y con vocación de permanencia, puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario para el transporte de la energía -por ejemplo- la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo" (págs. 4 y 11 del escrito de interposición). Y en cuanto a la intensidad en el uso, cita "[...] la Sentencia n.º 1.259/2021 donde el TS recoge la verdadera cuestión jurídica resuelta hasta la fecha: En la actividad de transporte de energía eléctrica puede coincidir un supuesto similar a la utilización privativa con las torres fijas con un supuesto irrefutable de aprovechamiento especial con el cableado [...]", pero -se dice- "[...] las canalizaciones de gas no tienen distintos tipos de intensidad puesto que se trata de una canalización única en toda sus extensión, la intensidad es la misma a lo largo de todo su recorrido por lo que, en los supuestos en los que pudiera coincidir dicho aprovechamiento con una utilización privativa, conforme establece el TS y que, como hemos dicho admite la aplicación del tipo de gravamen del 5% [...]" (pág. 12).

Por tanto, sobre la cuestión casacional planteada en este recurso propone como doctrina la siguiente: "[...] la jurisprudencia contenida entre otras en la sentencia de 3 de diciembre de 2020, debe extenderse a las instalaciones de gas aceptándose la aplicación de un tipo de gravamen del 5% único en toda su extensión por tratarse de instalaciones fijas, con vocación de permanencia, colocadas en el subsuelo del dominio público local en el cual, no cabe un uso distinto o alternativo" (pág. 22).

Finalmente solicita a la Sala que "[...] dicte sentencia casando y anulando la recurrida y pronuncie otra más ajustada en derecho, en los términos que esta parte tiene interesados y en especial declare ajustado a derecho la liquidación por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local girada al amparo del Anexo de Tarifas GRUPO II".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación de la mercantil Exolum Corporation, S.A. presenta, el día 25 de octubre de 2023, escrito de oposición en el que sostiene que "[c]onfigurado legalmente el uso privativo como tipo exigente de exclusividad, sin injerencias de cualquier clase, no puede calificarse como tal la instalación soterrada de los oleoductos porque, más allá de limitaciones por razón de seguridad en suelo rústico, cabe el pastoreo, praderas extensivas, caza, recolección de pastos, frutos, hongos, plantas aromáticas, productos apícolas. Toda una serie de injerencias insusceptibles para calificar el uso como privativo del suelo", en consecuencia, "[l]a aplicación correcta del tipo impositivo en el caso de las conducciones subterráneas de hidrocarburos no ha de ser el 5%, por deber aplicarse, según se establece en el artículo 64.3 de la Ley 25/1998, de 13 julio, para el uso privativo" (págs. 4-5 del escrito de oposición), y suplica a la Sala "[...] dict[e] Sentencia declarando no haber lugar al recurso instrumentado frente a la Sentencia número 208/2022, de 14 octubre 2022, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León- Burgos, confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia, imponiendo las costas a la parte recurrente".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 2 de abril de 2024, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso de casación.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 208/2022, de 14 de octubre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, desestimatoria del recurso de apelación núm. 39/2022, interpuesto por el Ayuntamiento de Valluércanes contra la sentencia núm. 21/2022, de 31 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Burgos, que estimo el recurso contencioso-administrativo núm. 300/2021 formulado por la Compañía Logística de Hidrocarburos CLH, S.A. (actualmente denominada Exolum Corporation, S.A.) frente a la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Valluércanes, de 20 de octubre de 2021, desestimatoria del recurso de reposición instado contra la Liquidación de la "Tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos" por importe de 8.832,10 euros, así como, indirectamente, contra la Ordenanza fiscal reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, aprobada por Acuerdo del Ayuntamiento de Valluércanes, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Burgos, número 231, con fecha 21 de diciembre de 2020 .

Antecedentes del litigio.

La sentencia recurrida, que confirma en apelación la dictada en primera instancia que, tras rechazar la invocación de falta de motivación e indefensión en la liquidación impugnada, estimó el segundo motivo impugnatorio esgrimido, declarando la nulidad de la liquidación practicada por ilegalidad de los parámetros empleados para la determinación de la cuota tributaria en la Ordenanza indirectamente impugnada, a la luz de la doctrina jurisprudencial recaída sobre la materia, reproduciendo parcialmente la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2021, recaída en el recurso de casación 7869/2020.

La cuestión de interés casacional.

En el auto de 12 de julio de 2023, la Sección de Admisión de esta Sala del Tribunal Supremo, admitió el presente recurso de casación para el esclarecimiento de la siguiente cuestión de interés casacional:

"[...] 2º) Determinar si, la jurisprudencia contenida entre otras en la sentencia 3 de diciembre de 2020 (RCA/ 3099/2019) relativa la cuantificación de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de instalaciones de transporte de energía eléctrica compuestas por torres fijas y cables aéreos puede extenderse a las instalaciones de gas, agua e hidrocarburos.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. Los artículos 20, 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

3.2. El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

[...]".

El juicio de la Sala. Remisión a la doctrina jurisprudencial establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2023 (rec. cas. 2205/2022 ).

El auto de admisión plantea si la doctrina establecida en la STS de 3 de diciembre de 2020 (rec. cas. 3099/2019) resulta aplicable al supuesto de aprovechamiento especial del dominio público local mediante conducciones e instalaciones de gas, agua e hidrocarburos. En la referida STS de 3 de diciembre de 2020 se declaró como doctrina jurisprudencial:

"[...] a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

b) La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público [...]".

Una cuestión análoga a la que es objeto del presente recurso de casación se examinó en la STS de 18 de diciembre de 2023 (rec. cas. 2205/2022), en la que declaramos que resulta es extensible a las instalaciones de gas, agua e hidrocarburos la jurisprudencia contenida en la sentencia 3 de diciembre de 2020 (rec. cas. 3099/2019), relativa la cuantificación de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de instalaciones de transporte de energía eléctrica, compuestas por torres fijas y cables aéreos. Se dijo en la STS de 18 de diciembre de 2023, cit.:

"[...] La instalación de un gasoducto entraña la afectación de los terrenos sobre los que discurre, pues, como el artículo 107 de la LSH señala existen varias limitaciones en el uso de tales terrenos [(i) imposición de servidumbre permanente de paso, en una franja de terreno de hasta cuatro (4) metros; (ii) prohibición de efectuar trabajos de arada o similares a una profundidad superior a cincuenta centímetros, así como de plantar árboles o arbustos de tallo alto, a una distancia inferior a dos metros; (iii) prohibición de realizar cualquier tipo de obras, construcción, edificación, o de efectuar acto alguno que pudiera dañar o perturbar el buen funcionamiento de las instalaciones, a una distancia inferior a diez metros (10 m) del eje del trazado; (iv) permitir el libre acceso del personal y equipos necesarios para poder vigilar, mantener, reparar o renovar las instalaciones; o (v) Posibilidad de instalar los hitos de señalización o delimitación y los tubos de ventilación, así como de realizar las obras superficiales o subterráneas que sean necesarias para la ejecución o funcionamiento de las instalaciones], sin embargo, con carácter general, tales limitaciones no van a impedir el ulterior uso del dominio público para el uso al que éste estaba destinado.

En principio, pues, las ocupaciones del aprovechamiento público se pueden utilizar para otro tipo de usos, por ejemplo, para el pastoreo, la caza, el aprovechamiento de agricultores, por lo tanto, estaríamos ante un aprovechamiento especial de dominio público.

Partiendo de dicha asunción, así como de la exigencia normativa que impone que el valor de mercado del aprovechamiento debe ser necesariamente diferente si no permite un ulterior uso del dominio público o si, por el contrario, sí admite usos diferenciados sobre el mismo terreno, pasamos a examinar por qué los razonamientos que constituyen la ratio decidendi de la sentencia de 3 de diciembre de 2020, RC 3099/2019 de insistente mención, son también aplicables al presente recurso de casación.

Comienza el fundamento cuarto de la sentencia de 3 de diciembre de 2020, RC 3099/2019) señalando que, al igual que en el presente supuesto, tanto la Ordenanza fiscal como el informe técnico-económico sobre la que ésta se sustenta establecen un tipo fijo del 5% que no distingue entre supuestos de uso privativo y de aprovechamiento especial.

Igualmente, parece claro que, atendida su intensidad, estemos ante un supuesto de aprovechamiento especial. Insistimos una vez más en que su ocupación no impide el uso común de los bienes demaniales a los que afecta. Como mucho cabría reconocer que el aprovechamiento que nos ocupa coincide o puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario, para el correcto funcionamiento del gasoducto, la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo como pueden ser instalaciones de impulsión o depósito "pero -desde luego- el transporte de gas como tal no impide, de ordinario, el uso común del demanio afectado por dicho transporte. De ahí que la propia Ordenanza defina el hecho imponible de la tasa como "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local en el suelo, subsuelo y vuelo"".

Por todo ello, en la jurisprudencia objeto de análisis comparado ya se señalaba, en los supuestos de tendidos eléctricos, y ahora señalamos también en los supuestos de instalaciones de gas, agua o hidrocarburos en las que concurran las mismas circunstancias, que aquellas Ordenanzas fiscales que establezcan un tipo de gravamen fijo del 5%, sin atender a la distinta intensidad de uso de los supuestos de uso privativo o aprovechamiento especial, como es este caso, son contrarias a derecho toda vez que, como declaramos en la sentencia 3 de diciembre de 2020, RCA 3099/2019:

"Es evidente que la solución que ofrece la sentencia impugnada es la que mejor se atempera a los preceptos que resultan de aplicación y es, también, la que resulta más respetuosa con la doctrina que se sigue de la sentencia de 31 de octubre de 2013, que reprochó a una Ordenanza similar su falta de motivación a la hora de justificar la cuantía de la tasa al margen completamente de la intensidad del aprovechamiento cuando -como aquí sucede- es esa intensidad la que legalmente determina el importe de la tasa.

Acierta, efectivamente, la Sala de Valladolid al impedir que la Ordenanza fije un tipo de gravamen que legalmente se corresponde con un supuesto de utilización privativa del demanio cuando nos hallamos ante un caso evidente de aprovechamiento especial (aunque puede exigir conjunta, pero desde luego no de manera esencial- la utilización privativa de algún bien del demanio municipal).

Aun aceptando esta coincidencia -que, en todo caso, debe considerarse en el supuesto que nos ocupa no esencial o escasamente relevante en relación con el uso privativo- la Ordenanza debería haber deslindado los dos supuestos (el de utilización privativa y el del aprovechamiento especial) sobre todo cuando -como dice con acierto la Sala sentenciadora- las líneas eléctricas ni ocupan físicamente, ni utilizan privativamente el suelo que sobrevuelan, además de ser muy limitada la inmisión o incidencia (aprovechamiento) sobre éste.

6. En definitiva, habría que contestar a la segunda cuestión suscitada en el auto de admisión afirmando que:

a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

b) La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público".

Por todo ello, considerando que la doctrina que fijamos en dicha sentencia es extensible al presente recurso de casación, ahora declaramos lo siguiente: la jurisprudencia contenida en la sentencia 3 de diciembre de 2020, RC 3099/2019, relativa la cuantificación de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de instalaciones de transporte de energía eléctrica, compuestas por torres fijas y cables aéreos, puede extenderse a las instalaciones de gas, agua e hidrocarburos.[...]".

Esta doctrina debe ser reiterada en el presente litigio, lo que conlleva la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Valluércanes, por ser conforme a la doctrina jurisprudencial establecida el pronunciamiento de la sentencia recurrida.

Las costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas:

1.- No haber lugar el recurso de casación núm. 308/2023, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Valluércanes (Burgos), contra la sentencia núm. 208/2022, de 14 de octubre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, que desestimó el recurso de apelación núm. 39/2022.

2.- Hacer el pronunciamiento sobre las costas en los términos dispuestos en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.