¿Puede el Ayuntamiento resolver un convenio por falta de pago del canon pactado?


TS - 15/10/2019

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia que desestimó el recurso de una Mancomunidad contra la resolución de un convenio por incumplimiento muy grave de la obligación principal de abono del canon.

Esta sentencia señaló que la falta de pago del canon está prevista como supuesto de resolución de la concesión. Por tanto, habiéndose acreditado dicho incumplimiento, concurre el supuesto de resolución del mismo.

Por el contrario, la Mancomunidad alegó que el Ayuntamiento no pudo resolver unilateralmente el convenio porque no estaba previsto expresamente en éste, quedando reservada dicha posibilidad solamente a los tribunales.

El TS, de acuerdo con su jurisprudencia, considera que ninguna previsión legal impide que una de las partes resuelva un convenio por el incumplimiento de la otra.

De este modo, señala que la resolución del mismo está debidamente justificada ya que el pago del canon es una obligación esencial cuyo incumplimiento justifica su resolución.

Tribunal Supremo 3, 15-10-2019
, nº 720/2017, rec.1371/2019,  

Pte: Lucas Murillo de la Cueva, Pablo

ECLI: ES:TS:2019:3267

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso n.º 304/2015, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, el 13 de diciembre de 2016 se dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por MANCOMUNIDAD DE SERVICIOS DE LA PROVINCIA DE HUELVA (MAS) contra la resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero [punto diez del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya de 30 de noviembre de 2012, por el que se declara la resolución del convenio por incumplimiento muy grave de la obligación principal del abono del canon del convenio suscrito entre la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva, su sociedad instrumental Gestión Integral del Agua Costa de Huelva, S.A. y el Ayuntamiento de Cartaya, para la estabilidad de la prestación de los servicios mancomunados relacionados con el ciclo integral del agua, celebrado el 13 de enero de 2011]. Con imposición de costas a la parte recurrente hasta un importe máximo de 600 euros".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva (MAS), que la Sala de instancia tuvo por preparado por auto de 6 de febrero de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, y personados el procurador don Ángel Luis Mesas Peiró, en representación de la parte recurrente y el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la parte recurrida, por auto de 16 de mayo de 2017 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Mancomunidad de Servicios de la provincia de Huelva contra la sentencia de 13 de diciembre de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) dictada en el procedimiento ordinario núm. 304/2015.

Segundo. Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si en los casos --como el de autos-- en los que un convenio de colaboración celebrado entre una Mancomunidad, su sociedad instrumental y un Ayuntamiento incluye también una concesión demanial a dicha sociedad instrumental de las infraestructuras relacionadas con el ciclo integral del agua, cabe la resolución unilateral del convenio cuando tiene lugar un incumplimiento de las condiciones de la concesión (el pago del canon) previsto expresamente como causa de resolución de la concesión demanial.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 6 y 8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre, actualmente artículo 51 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y el artículo 1.124 del Código Civil.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme".

Por diligencia de ordenación 25 de mayo de 2017 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

Por escrito de 10 de julio de 2017, el procurador don Ángel Luis Mesas Peiró, en representación de la Mancomunidad recurrente, formalizó la interposición del recurso, considerando infringidos los artículos 6.3 de la Ley de de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 1124 del Código Civil, así como la jurisprudencia que los aplica y solicitando un pronunciamiento de esta Sala que declare, en primer lugar, que

"una de las partes de un convenio administrativo de colaboración no puede resolverlo unilateralmente si así no está expresamente previsto en el mismo, quedando reservada dicha posibilidad a los órganos competentes del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

En segundo lugar, que a los efectos de resolver un convenio administrativo de colaboración no es posible integrar su contenido, y señaladamente las causas de resolución aplicables, con el de otros negocios jurídicos relacionados, en este caso la concesión demanial sobre las infraestructuras municipales afectas al servicio público de gestión del ciclo integral del agua concedida a una de las partes del Convenio de Colaboración (GIAHSA). De tal forma que el presunto incumplimiento por GIAHSA de la concesión demanial (negocio relacionado) no habilita al Ayuntamiento de Cartaya a resolver unilateralmente el Convenio de Colaboración, suscrito con la MAS, por cuanto en el mismo no se contempla dicha posibilidad.

En tercer lugar, a partir de las pretensiones anteriormente deducidas, se solicita a esa Sala que case y anule la Sentencia recurrida y, consecuentemente, anule el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya, de 30 de noviembre de 2012, por el que resolvió unilateralmente el Convenio suscrito con MAS y GIAHSA el 13 de enero de 2011, por presunto incumplimiento muy grave de las obligaciones de mi representada".

Y suplicó a la Sala que

"dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la Sentencia impugnada y resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate en la instancia, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la MAS contra el punto núm. 10 del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya, de 30 de noviembre de 2012, por el que resolvió unilateralmente el Convenio suscrito con la MAS y GIAHSA el 13 de enero de 2011, conforme a lo solicitado en la demanda y; en consecuencia, lo anule por no ser conforme a Derecho. Todo ello con imposición de costas a la parte recurrida y cuanto más proceda en Derecho".

Por otrosí digo, manifestó que, considerando el alcance de la controversia, no solicita la celebración de vista pública.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 4 de septiembre de 2017 el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación del Ayuntamiento de Cartaya, se opuso al recurso por escrito de 19 de octubre de 2017, en el que solicitó a la Sala que lo desestime, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por otrosí digo interesó la celebración de vista pública "conforme al art. 92.6 Ley 29/1998, y considerando la especial trascendencia de la controversia suscitada, ante el alcance que puede presentar para la entera actividad convencional de las Administraciones Públicas, no sólo bajo la cobertura de los arts. 6 y 8 Ley 30/1992, sino también en la aplicación del vigente art. 51 Ley 40/2015".

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 19 de junio de 2019 se señaló para votación y fallo el día 24 de septiembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 24 de septiembre de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre este Tribunal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

El pleno del Ayuntamiento de Cartaya acordó el 30 de noviembre de 2012 resolver el convenio que estableció el 13 de enero de 2011 con la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva y su sociedad instrumental Gestión Integral del Agua Costa de Huelva, S.A. (GIAHSA). En virtud de ese convenio cuya finalidad era la gestión integral del agua, el Ayuntamiento de Cartaya se comprometía a permanecer treinta años en la Mancomunidad a los efectos de la prestación de ese servicio y otorgar a GIAHSA una concesión demanial de las infraestructuras municipales precisas para ello. Dicha concesión fue otorgada por otro acuerdo del Ayuntamiento de Cartaya adoptado en el mismo día de la firma del convenio el 13 de enero de 2012. La concesión suponía un canon de 20.449.363€ por los treinta años de vigencia que la Mancomunidad pagaría a razón de 681.645€ por año. Además, se preveía que las quince primeras mensualidades podrían ser capitalizadas en todo o en parte el primer año aplicando una tasa de descuento del 9% hasta un máximo de 5.989.039€ y que el resto no capitalizado de las quince primeras anualidades se satisfaría en pagos anuales, y que, a partir del año décimo sexto, se pagaría lo demás. En ese acuerdo que otorgaba la concesión se preveía como causa de resolución el impago del canon.

Ante la falta de pago de dos anualidades del mismo y de la capitalización, previo requerimiento infructuoso, el Ayuntamiento de Cartaya tomó la decisión de resolver el convenio suscrito con la Mancomunidad y con GIAHSA.

La sentencia objeto de este recurso de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo de la Mancomunidad para la cual el convenio en cuestión no era sino la ratificación de otros actos que subsisten con independencia de su resolución. Explicaba la demanda que no se limitaba a la concesión de infraestructuras y al canon y su pago, sino que se refería a la gestión del servicio y a la obligación de permanecer treinta años en el sistema de gestión del ciclo integral del agua. Además, afirmaba que se había pagado el canon y que no se justificaba que fuera un elemento esencial de la relación. De igual modo, mantuvo que la eventual falta de pago no era razón que fundamentara la incautación de los servicios mancomunados.

La Sala de Sevilla siguió para desestimar el recurso de la Mancomunidad los argumentos que ya observó en la de 25 de noviembre de 2014, que desestimó el recurso n.º 440/2013 y ya es firme, pues la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2016 desestimó el recurso de casación n.º 4229/2014 interpuesto contra ella por la Mancomunidad.

De los fundamentos de esa sentencia de 25 de noviembre de 2014, la ahora recurrida reproduce los siguientes:

"La interpretación conjunta del título concesional y de la addenda, permiten constatar el derecho del Ayuntamiento al cobro de la capitalización total o parcial de las primeras 15 anualidades, estando prevista expresamente dicha forma de pago en el título concesional, y cuantificándose la capitalización en la addenda, de modo que su abono no es una mera posibilidad que quede a la voluntad de GIAHSA, siendo una verdadera obligación de pago. Dicho pago de la capitalización no ha sido efectuado.

Aun considerando, que los pagos son anuales, GIAHSA tenía obligación de abonar 127.713,86 euros/año. Según la certificación del Secretario Interventor del Ayuntamiento han sido abonados al Ayuntamiento las cantidades de 115.415,88 € y 126.767,92 € el 11 y 30 de octubre de 2012 correspondiendo a los ejercicios 2010 y 2011, siendo parcial y extemporánea, no abonando la capitalización del canon cifrada en 3.831.415 euros, cantidad correspondiente a la capitalización de los primeros 15 años del canon, en la cantidad fijada en la addenda, como estaba obligado, por la misma y el titulo concesional. Y ni siquiera ha abonado el importe de las cantidades correspondientes a las distintas anualidades de la concesión, por importe de 127.713 euros/año, al haberse abonado una cantidad inferior a la exigida, además se debe resaltar que en el momento de iniciarse el procedimiento de resolución por parte del Ayuntamiento, no se había abonado cantidad alguna por canon, siendo los pagos parciales efectuados posteriores al conocimiento del inicio del procedimiento de resolución, del que tuvieron constancia al haber efectuado alegaciones al mismo.

La falta de pago del canon está prevista como supuesto de resolución de la concesión, habiéndose acreditado dicho incumplimiento en cuanto al pago del canon, concurre el supuesto de resolución, por lo que el recurso debe ser desestimado".

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera de 16 de mayo de 2017 ha admitido a trámite este recurso de casación a la vista de la jurisprudencia que interpreta los artículos 6 y 8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 1124 del Código Civil, pues, dice el auto de admisión, esos preceptos no permiten la denuncia o resolución unilateral de los convenios de colaboración entre Administraciones Públicas salvo previsión convencional al respecto, aquí referida exclusivamente a la concesión demanial. Y es que, añade, a diferencia de lo que sucede en los contratos administrativos, en los convenios ninguna de las partes goza de prerrogativas exorbitantes.

Así, pues, habida cuenta de que se impugnó un convenio entre Administraciones, entiende la Sección Primera que la sentencia de instancia podría entrañar una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales por permitir a una de las partes actuar como si contara con prerrogativas y que pueden verse afectadas un gran número de situaciones, la Sección Primera, consideró procedente admitir el recurso de casación. A esa conclusión le llevó también la comprobación de que la sentencia de esta Sala y Sección n.º 1889/2016, de 20 de julio de 2016 (casación n.º 4229/2014), si bien se habían planteado en ese proceso los mismos extremos que aquí, no abordó el problema suscitado en este por la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva.

La cuestión, ya recogida en los antecedentes, sobre la que el auto de admisión nos pide que nos pronunciemos es la siguiente:

"Si en los casos --como el de autos-- en los que un convenio de colaboración celebrado entre una Mancomunidad, su sociedad instrumental y un Ayuntamiento incluye también una concesión demanial a dicha sociedad instrumental de las infraestructuras relacionadas con el ciclo integral del agua, cabe la resolución unilateral del convenio cuando tiene lugar un incumplimiento de las condiciones de la concesión (el pago del canon) previsto expresamente como causa de resolución de la concesión demanial".

Y los preceptos que debemos interpretar son estos: los artículos 6 y 8 de la Ley 30/1992 --actualmente artículo 51 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-- y el artículo 1124 del Código Civil.

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición de la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva

Después de sintetizar la sentencia y el auto de admisión, nos dice que aquélla infringe el artículo 6 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta, de la que cita la sentencia de 15 de julio de 2003 (casación n.º 3604/1997) y la de 8 de marzo de 2011 (casación n.º 4143/2008), cuyos principales pronunciamientos reproduce. En esencia, sostiene la recurrente que, aun teniendo ciertas similitudes con él, los convenios rebasan o exceden el específico concepto de contrato. En particular, dice, en los convenios rige el principio de igualdad entre las partes, a las que no se reconoce ninguna prerrogativa para su interpretación, modificación o resolución unilateral. Y la razón de que sea así --prosigue-- es la de que el convenio busca la mejor consecución del interés general común. De ahí que, de no estar expresamente previsto en el convenio, las partes no puedan resolverlo de manera unilateral. Los principios enunciados en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, sigue diciendo, excluyen, salvo pacto en contrario, el reconocimiento de una posición de supremacía o prevalencia a alguna de las partes.

Por eso, entiende la Mancomunidad que las cuestiones litigiosas surgidas entre GIAHSA y el Ayuntamiento de Cartaya debieron ser resueltas en sede jurisdiccional, ya que el convenio del que hablamos no prevé la creación de un órgano mixto con facultades de resolución de controversias. Por otra parte, sostiene que la circunstancia de que el convenio haga referencia a otro negocio jurídico --la concesión demanial-- en el que no se da la igualdad entre las partes que sí existe en el convenio no habilita para ejercer prerrogativas no contempladas en él. Además, observa, la Mancomunidad no es parte en esa concesión demanial. Por tanto, añade, no cabe una interpretación integradora de ambos negocios jurídicos, aunque se refieran el uno al otro, encaminada a fundamentar el ejercicio unilateral la facultad de resolución por el Ayuntamiento de Cartaya, el cual, ante lo que tuvo por incumplimiento de una obligación del convenio --inexistente para el escrito de interposición-- debió acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Nos dice la Mancomunidad recurrente que, de mantenerse el criterio de la sentencia de instancia, cualquier Administración podría resolver unilateralmente los convenios de colaboración evitando así que conozcan de ello los órganos de esta Jurisdicción.

Asimismo, el escrito de interposición mantiene que la sentencia de instancia infringe el artículo 1124 del Código Civil y la jurisprudencia que lo aplica [ sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo n.º 204/2015, de 27 de abril; n.º 978/1999, de 15 de noviembre] pues, conforme a él, de haber disconformidad sobre las causas de la misma y sus efectos, salvo pacto expreso en contra, la resolución ha de acordarla el órgano jurisdiccional competente.

En fin, nos dice que la doctrina establecida por la Sala de Sevilla podría resultar gravemente dañosa para el interés general ya que admitiría la aplicación a una relación jurídica convencional en la que rige la igualdad entre las partes, de una prerrogativa que solamente contempla la normativa de contratación del sector público para la Administración. Recuerda aquí que el artículo 4 c) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público excluye de su ámbito de aplicación a los convenios interadministrativos.

B) El escrito de oposición del Ayuntamiento de Cartaya

Comienza afirmando que la sentencia recurrida no infringe los artículos 6 y 8.3 de la Ley 30/1992. Al desarrollar su argumentación, explica que los convenios de colaboración entre entidades locales se rigen por los artículos 57 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, sin más límites que los derivados del interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración. Sólo supletoriamente, precisa, son aplicables los artículos 6 y 8 de la Ley 30/1992 y entiende que la interpretación efectuada por la Sala de Sevilla es respetuosa con esa regulación.

Explica, a continuación, que la jurisprudencia únicamente rechaza la resolución unilateral de un convenio de colaboración cuando exista un órganoad hoccreado por él mismo para resolver las cuestiones de su interpretación y aplicación. Cuando no se ha creado tal órgano, resalta, sí permite dicha resolución unilateral a la Administración que no ha incumplido el convenio, mientras que no es admisible en los supuestos en que exista. Esto es lo que dice, apunta, la sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 2011 (casación n.º 4143/2008). Y la sentencia de 14 de enero de 2002 (casación n.º 6125/1996) reconoce la facultad de resolver el convenio entre entidades locales ante el incumplimiento de una de ellas. De igual modo, continúa, la sentencia de 15 de julio de 2003 (casación n.º 3604/1997), en contra de lo afirmado en el escrito de interposición, no rechaza la posibilidad de resolución del convenio por incumplimiento sino la de una mera resolución unilateral.

Seguidamente, observa que la interpretación que mantiene es común en la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, de los que cita diversas sentencias, y añade que el régimen actual de los convenios interadministrativos en los artículos 47 y siguientes de la Ley 40/2015 confirma cuanto sostiene, por lo que puede ser considerado como una interpretación auténtica de la disciplina anterior. Además, indica que la facultad de resolver unilateralmente por incumplimiento de la otra parte un convenio, cuando no se altera la competencia de cada Administración, no sitúa a quien la ejerce en una posición de superioridad ni desequilibra la relación de igualdad entre ellas.

Dice, también, que no es lógico mantener que, a falta de previsión en el convenio, no cabe su resolución unilateral pues su régimen jurídico se integra con el de los contratos públicos según el artículo 4.1 c) y 2 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (y del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público) para el que es un principio básico, aplicable a la actividad convencional, que el incumplimiento de una obligación esencial faculta a la otra parte para resolver el contrato ( artículo 223 del texto articulado). No es más, explica, que la concreción de la regla establecida por el artículo 1124 del Código Civil. Facultad que puede ser ejercida por cualquiera de las Administraciones ante el incumplimiento de la otra. De lo contrario, afirma, se abocaría a la Administración cumplidora a soportarad aeternumel incumplimiento sin posibilidad de resolverlo. Por otra parte, dice que la vía judicial para obtener la resolución es la del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción, no la de su artículo 29.1, y en ella no hay desigualdad jurídica.

Niega, después, que la sentencia de instancia infrinja el artículo 1124 del Código Civil pues no es aplicable, dice, a los convenios interadministrativos y pasa a explicar que la caducidad de la concesión demanial por impago del canon es un incumplimiento relevante del convenio. En contra de lo dicho por la Mancomunidad, el escrito de oposición pone de relieve su estrecha relación y el carácter de incumplimiento esencial del impago del canon por parte de una sociedad instrumental de la Mancomunidad para gestionar el servicio público que justifica su existencia. Recuerda, en este sentido, que el pleno municipal de 26 de noviembre de 2010 autorizó la firma del convenio, la cual tuvo lugar el 13 de enero de 2011 y que en este mismo día, en unidad de acto, se firmó el documento "addenda al convenio y al título concesional otorgados con fecha 13 de enero de 2011 entre el Ayuntamiento de Cartaya y la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva (MAS)", en cuya cláusula tercera se establece la obligación de GIAHSA de abonar al Ayuntamiento la correspondiente anualidad. Estos acuerdos municipales, explica, tienen su origen en el acuerdo del pleno de la Mancomunidad de 29 de julio de 2010 que encomendó a GIAHSA la prestación de los servicios relacionados con el ciclo integral por treinta años para lo que debería obtener la concesión demanial de cada Ayuntamiento por ese plazo a cambio de un canon.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

Ciertamente, como dice el auto de admisión, esta Sala ha tenido ya la ocasión de pronunciarse sobre controversias surgidas en torno a la resolución por varios municipios onubenses del convenio que habían suscrito con la Mancomunidad recurrente y con su sociedad GIAHSA. En concreto, las sentencias n.º 1889/2016, de 20 de julio (casación n.º 4229/2014) y n.º 2719/2016, de 21 de diciembre (casación n.º 1022/2015), desestimaron los recursos de casación de la Mancomunidad contra sendas sentencias de la Sala de Sevilla desestimatorias de sus recursos contra los acuerdos, respectivamente, de los Ayuntamientos de San Juan del Puerto y de Cortegana. Precisamente, en el primero de estos recursos de casación se impugnaba la sentencia de la Sala de Sevilla de 25 de noviembre de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 440/2013, es decir, la que sigue la que es ahora objeto de nuestro enjuiciamiento.

Es cierto, igualmente, que en esas dos sentencias, la segunda de las cuales sigue la fundamentación de la primera, debido a los motivos de casación que fueron admitidos, no se examinaron las cuestiones que tenemos planteadas pues el debate se centró en si los ayuntamientos habían incurrido en desviación de poder y en la alegada infracción del artículo 44.1 de la Ley reguladora de las bases del Régimen Local por entender la Mancomunidad que el convenio de concesión demanial no era más que una forma de titulizar la concesión para que después pudiera constituir una garantía suficiente frente a las entidades financieras. Esta Sala no advirtió la desviación alegada y rechazó el motivo relativo al artículo 44.1 porque no fue invocado ni considerado por la sentencia impugnada. También inadmitió la Sala el motivo consistente en la infracción del artículo 44.2 de la misma Ley reguladora y del contenido vinculante de los estatutos de la Mancomunidad por tratarse de una cuestión nueva.

Enfrentados, así, a cuanto alega el escrito de interposición, hemos de decir que no apreciamos la infracción de los artículos 6 y 8 de la Ley 30/1992 ni de la jurisprudencia que invoca. En efecto, el primero de estos preceptos no impide que una de las partes resuelva el convenio, aunque no prevea expresamente esta causa, por un incumplimiento sustantivo por la otra de las obligaciones que comporta. Tampoco del artículo 8.3 resulta tal prohibición pues la remisión que hace a los órganos mixtos de vigilancia y control no viene al caso, pues no existe y la relativa a esta jurisdicción para la resolución de las cuestiones litigiosas que afloren en torno al convenio no se refiere a nada distinto de lo que ha sucedido: la Mancomunidad ha llevado a la decisión jurisdiccional la actuación municipal.

Las sentencias mencionadas por el escrito de interposición no conducen a una solución diferente. En efecto, en la de 15 de julio de 2003 (casación n.º 3604/1997) se afrontó un supuesto de resolución del convenio interadministrativo en el que no hubo incumplimiento. Allí la Diputación Provincial de León consideró ineficaz y sin efecto para el futuro el convenio que tenía suscrito con la Comunidad Autónoma de Castilla y León y con Caja España porque entendió que no podía seguir percibiendo un precio público por los servicios prestados directamente por aquélla en el Sanatorio Psiquiátrico Santa Isabel ya que éste había sido declarado de uso gratuito por la propia Comunidad Autónoma. Y en la de 8 de marzo de 2011 (casación n.º 4143/2008) se consideró contraria a Derecho la resolución unilateral del convenio suscrito por el Ministerio de Fomento con la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares acordada por el primero porque no sometió a la Comisión Bilateral Mixta prevista en aquél el incumplimiento que atribuía a la Comunidad Autónoma.

Por otro lado, es verdad que el artículo 51.1 c) de la Ley 40/2015 contempla expresamente como causa de resolución de los convenios el incumplimiento por una de las partes de sus obligaciones. Nos dice el escrito de oposición que estamos ante una interpretación auténtica de la Ley efectuada por el legislador pero es más ajustado decir que, simplemente, hace explícita una posibilidad inherente a la lógica convencional ya que, al fin y al cabo, la razón que lleva a establecer un convenio no es otra que la actuación a que se compromete cada parte. No queda lejos, sino todo lo contrario, de la que inspira a los contratos en los que la causa para cada una de las partes se halla en la contraprestación de la otra. Por eso, la falta de cumplimiento, una vez requerido, priva de sentido a la relación jurídica correspondiente y justifica su resolución.

Esta conclusión, que no es contraria sino coherente con el artículo 1124 del Código Civil, se ve reforzada a la vista del artículo 4 de la Ley 30/2007. Si bien excluye a los convenios interadministrativos de su ámbito de aplicación, precisa en su apartado 2 que sí se regirán por los principios que establece para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse. Previsión que recogen, igualmente, los artículos 4 del texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011 y de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Y es que, aun siendo figuras distintas los convenios y los contratos administrativos, presentan una notable semejanza en diversos aspectos y, en especial, en lo relativo a las consecuencias de su incumplimiento.

En fin, la interpretación que estamos confirmando no supone reconocer prerrogativa alguna que altere la igualdad de quienes convienen, pues cualquiera de ellos puede resolver el convenio si el otro lo incumple.

Descartado, pues, que la regulación legal de los convenios y la jurisprudencia invocada impidan que una de las partes resuelva el convenio por el incumplimiento de la otra y, visto que no se discute eficazmente por la Mancomunidad el hecho del impago del canon alegado por el Ayuntamiento de Cartaya, queda por establecer si tal incumplimiento puede proyectarse sobre el convenio con el efecto que le ha dado la corporación municipal.

A juicio de la Sala, la respuesta ha de ser afirmativa. La concesión demanial a cambio de un canon no es un negocio jurídico que pueda separarse del convenio. O, si se prefiere, el convenio no puede separarse de la concesión demanial. Pretender que, al ser dos negocios jurídicos distintos, han de ser absolutamente ajenas para cada uno las incidencias surgidas en el otro es desconocer la realidad que muestra con claridad la esencial vinculación existente entre uno y otro. Por tanto, no discutiéndose, como no se discute, el impago de dos anualidades del canon y de la capitalización, no es difícil concluir que se trata del incumplimiento de una obligación esencial y que no es desproporcionado responder al mismo con la resolución del convenio. Debe repararse, en efecto, que el régimen establecido para la concesión contempla expresamente como causa de su resolución ese incumplimiento. Si a ello se suma la esencial conexión existente entre convenio y concesión, se llega sin dificultad a la conclusión de que también para el convenio es un incumplimiento esencial.

En consecuencia, al no haberse producido las infracciones al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia alegadas por el escrito de interposición, procede desestimar el recurso de casación de la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

Llegados a este punto, no queda sino responder a la cuestión planteada por el auto de admisión. Las consideraciones expuestas en el fundamento anterior imponen decir que en los casos como el de autos, en el que el convenio de colaboración incluye una concesión demanial en favor de una sociedad instrumental de una de las partes, el incumplimiento del pago del canon previsto como causa de resolución de la concesión, habilita además, para resolver el convenio.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento quinto,

(1.º) No dar lugar al recurso de casación n.º 720/2017 interpuesto por la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva contra la sentencia n.º 1173/2016, de 13 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, recaída en el recurso n.º 304/2015.

(2.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.