¿Puede el Ayuntamiento realizar consulta popular sobre una cuestión de competencia estatal?

Tribunal Supremo 3, 3-12-2019
, nº 1661/2019, rec.197/2018,  

Pte: Borrego Borrego, Francisco Javier

ECLI: ES:TS:2019:3898

ANTECEDENTES DE HECHO 

El procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en representación del Ayuntamiento de Santa Margalida (Mallorca) interpuso ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2018, por el que se acuerda no autorizar la celebración de una consulta popular en el municipio de Santa Margalida (Mallorca) respecto a su oposición por todas las vías legales a su alcance incluida la jurisdiccional, a la aprobación del proyecto de nueva estación depuradora de aguas residuales en Can Picafort y su emisario submarino que vierte en la bahía de Alcudia de la Playa de Son Bauló .

Presentado y admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo en el plazo conferido al efecto.

Por diligencia de ordenación de 29 de enero de 2019 se da traslado de la demanda y del expediente administrativo al Abogado del Estado. Y con fecha 26 de febrero de 2019, se tiene por contestada la demanda por el Abogado del Estado, y se da traslado a la representación de Comunidad Autónoma de Illes Balears con entrega del expediente administrativo para contestar a la demanda, lo cual verificó en el plazo conferido.

Con fecha 21 de mayo de 2019 se dicta auto denegando el recibimiento del pleito a prueba y se concede a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que obra en autos.

Mediante providencia de 30 de septiembre de 2019 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 20 de noviembre de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto, con observancia de todas las formalidades legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

En fecha 28 de septiembre de 2017 el Pleno del Ayuntamiento de Santa Margalida acordó por unanimidad de los asistentes "solicitar a través del Gobierno de la Islas Baleares, autorización del Gobierno del Estado para que el Ayuntamiento de Santa Margalida celebrara una consulta Popular sometiendo la siguiente pregunta: ¿Apoya que el Ayuntamiento se oponga por todas las vías legales a su alcance, incluida la vía Jurisdiccional, a la aprobación del proyecto de nueva estación depuradora de aguas residuales en Can Picafort y su emisario submarino que vierte en la bahía de Alcúdia delante de la playa de Son Bauló?".

Tras la procedente tramitación, en fecha 23 de febrero de 2018 el Consejo de Ministros acordó no autorizar la celebración de la consulta popular que se había solicitado.

Conforme al citado acuerdo, el proyecto de la nueva estación depuradora de aguas residuales, colectores y sistema de vertido de Can Picafort, en el término municipal de Santa Margalida (Mallorca), fue declarado de interés general por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre de 2009, y "asimismo se incluyó en el anexo V del Protocolo general entre el entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears por el que se fija el marco general de colaboración en el ámbito de saneamiento y depuración del Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015".

Y según el artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, (TRLA), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, "Son competencia de la Administración General del Estado las obras hidráulicas de interés general. La gestión de estas obras podrá realizarse directamente por los órganos competentes del Ministerio de Medio Ambiente o a través de las Confederaciones Hidrográficas.

También podrán gestionar la construcción y explotación de estas obras, las Comunidades Autónomas en virtud de convenio específico o encomienda de gestión". Por tanto, el objeto de la consulta no es un asunto de competencia propia municipal.

En segundo lugar, tampoco es una asunto de carácter local, pues la nueva estación depuradora figura en el Protocolo General "Protocolo general entre el entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears por el que se fija el marco general de colaboración en el ámbito de saneamiento y depuración del Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015. Por lo tanto, la cuestión que se analiza trasciende de modo relevante el ámbito municipal".

El artículo 71 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985 de 2 de abril, (LRBRL), establece: "De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local". Cuatro requisitos son precisos, por tanto, para dicha autorización del Gobierno:

a) Que el objeto de la consulta sea un asunto de la competencia propia municipal.

b) Que el objeto de la consulta sea un asunto de carácter local.

c) Que se trate de temas de especial relevancia para los intereses de los vecinos.

d) Que no se trate de asuntos relativos a la Hacienda Local.

Estos cuatro requisitos deben ser concurrentes, como esta Sala tiene declarado en su sentencia de 29 de noviembre de 2016 "Al respecto, en la sentencia de esta Sala de 17 de febrero de 2000, así como en la de 15 de noviembre de 2012 (cit.) manifestamos"[...]hay que destacar, ante todo, que dichos requisitos son concurrentes y, dados los términos en que se formulan, revelan un designio del legislador ciertamente restrictivo respecto de esta fórmula de participación popular en el procedimiento de adopción de decisiones municipales, inspirado en el sistema de representatividad electiva"".

En su escrito de demanda ante esta Sala, el Ayuntamiento recurrente, tras manifestar su oposición a dicha Estación Depuradora, y en un asunto en que "la opinión de sus ciudadanos se ha visto muy polarizada", (página 6), insiste en diversas ocasiones a lo largo de la demanda, que: "[...]el Ayuntamiento decidió pedir permiso para consultar a los ciudadanos si resultaba oportuno oponernos al citado proyecto con todos los medios legales a nuestro alcance incluida la vía jurisdiccional. No en vano,el utilizar recursos públicos para defender este punto de vistaes cuestión e interés para la ciudadanía, y se decidió por el Pleno en sesión ordinaria celebrada el día 28 de septiembre de 2017, que adoptó, entre otros, el siguiente acuerdo [...]".

"Es decir, mi representada, solicita autorización al Gobierno de la Nación para someter a consulta popular una cuestión que es de plena competencia propia municipal y exclusivamente de carácter local, como es la de tomar todas las acciones legales que le asisten en Derecho. Cuestión, que, sin lugar a dudas, es de especial importancia para el interés de todos los habitantes del municipio, ya quesupone destinar importantes recursos municipales para ejercitar todas las acciones legalesque están a su disposición, incluida la vía jurisdiccional, para impugnar un proyecto con el que el Gobierno Municipal, no está conforme y precisa saber cuál es la opinión de todos sus ciudadanos".

"Es comprensible que, sobre una cuestión, que, sin lugar a dudas, es de especial importancia para el interés de todos los habitantes del municipio, y aún másteniendo en cuenta el ajustado presupuesto local, destinar importantes recursos económicospara impugnar un proyecto con el que el Gobierno Municipal no está conforme, hace necesario saber cuál es la opinión de todos sus ciudadanos" etc... (Los subrayados son nuestros). En base a esta argumentación, para el Ayuntamiento recurrente se trata de un asunto de competencia municipal y estrictamente local.

Pero en la demanda también se afirma que "si como mera hipótesis, entendemos que la pregunta indirectamente se extiende a la instalación de depuración proyectada, tampoco estamos ante una competencia exclusiva y excluyente del Estado", citando al efecto las competencias municipales en tratamiento y evacuación de aguas residuales, ( art. 25.2.c, y la competencia en materia de medio ambiente urbano, ( art. 25.2.b) de la Ley 7/1985, LRBARL). Por lo que entiende que tampoco estamos ante una competencia exclusiva y excluyente del Estado, citando al efecto sentencias de esta Sala. Y finaliza su demanda insistiendo: "en nuestro caso el objeto de la pregunta no incide directamente sobre la competencia concurrente en materia de aguas", (pag. 11).

En su contestación a la demanda, el Abogado del Estado reitera el contenido del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, oponiéndose al recurso.

El Abogado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, se opone al recurso reiterando que se trata de un proyecto de depuración de aguas residuales de competencia estatal como expresa el Acuerdo recurrido. Y en cuanto a la insistencia del recurrente en basar la pregunta en el hecho de solicitar autorización para una consulta sobre ejercicio de acciones, materia de competencia municipal, la representación de la Comunidad Autónoma expone que estamos ante una "capacidad procesal" ( art. 5 LBRL), y no ante una manifestación de una "competencia municipal" en el sentido establecido en los artículos 25, 26 y 27 LRBRL. Como la Abogacía del Estado, interesa la desestimación del recurso.

A la vista del texto concreto de la pregunta, objeto de la solicitada consulta popular, (FD Primero), es obvio que nos encontramos ante una consulta directamente dirigida a conocer si los vecinos apoyan que el Ayuntamiento se oponga, "por todas las vías legales, incluida la jurisdiccional", a la aprobación del proyecto de la nueva estación depuradora.

Ante la pregunta que se propuso como objeto de la consulta popular, en su demanda ante esta Sala, el Ayuntamiento recurrente pretende que se entienda la pregunta como dirigida directamente a conocer si los vecinos están de acuerdo en destinar importantes recursos económicos del "ajustado presupuesto local". Si bien, y como mera hipótesis, el Ayuntamiento extiende indirectamente la finalidad de la pregunta a la instalación de la nueva estación depuradora.

Tras lo expuesto, la conclusión es obvia. Si atendemos que la pregunta indirectamente afecta al fondo, es decir, a la estación depuradora, la desestimación del recurso es forzosa.

Se plantea una consulta Popular sobre una cuestión, la nueva estación depuradora de aguas residuales en Can Picafort que es un asunto de carácter estatal, como contundente y muy claramente lo expresa el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, al recordar que se trata de un proyecto de interés general, declarado por la ley 26/2009, pues lo que su competencia corresponde a la Administración General del Estado conforme al art. 124.1 del TRLA. Y el protocolo General suscrito entre el entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears insiste que no estamos en presencia de un asunto de carácter local, pues trasciende al ámbito municipal de Santa Margalida.

En la demanda del Ayuntamiento recurrente se observa una manifiesta disparidad entre el contenido concreto de la pregunta y las alegaciones que en la demanda se realizan sobre las competencias municipales en materia de aguas residuales y medio ambiente urbano, en base a las cuales pretende afirmar que estamos ante una competencia compartida con el Estado.

La disparidad antes señalada entre la pregunta y su fundamentación, en relación a la finalidad indirecta de la pregunta, subsiste y se acentúa cuando la Corporación Local justifica la pregunta por razones de presupuesto local, pues si la respuesta a la pregunta fuera positiva, "supone destinar importantes recursos municipales para ejercitar todas las acciones legales", "teniendo en cuenta el ajustado presupuesto local".

Esta justificación en la demanda del "ajustado presupuesto local" como fundamento de la pregunta antes de iniciar todas las acciones legales, plantea dos problemas para su admisión.

En primer lugar, la vigente legislación de régimen local exige un dictamen o informe jurídico previo en los Ayuntamientos para ejercer acciones: Artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como el artículo 221 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Y la importancia de dicho trámite de informe o dictamen preceptivo es subrayada, en sentencia, entre otras, de esta Sala, de 12 de junio de 2018, que recoge la previa de 7 de junio de 2006 (rec. 9483/03) que señala: "Que los preceptos que se dicen vulnerados no ofrecen duda y son categóricos en la exigencia del cumplimiento de ese trámite que no es superfluo ni inocuo, sino que lejos de ello supone una garantía que no se confronta con el Derecho fundamental de tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Constitución y el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial en tanto que garantiza el uso reflexivo por las Corporaciones Locales de las acciones judiciales en la defensa de los intereses generales que representan [...]".

El ejercicio de acciones judiciales ha de ser reflexivo, precisándose un informe o dictamen jurídico, que no puede sustituirse, o intentar condicionar a través de una consulta popular.

(Por ello, el Ayuntamiento de Santa Margalida, para ejercitar el presente recurso, solicitó el "dictamen previo emitido por el Asesor Jurídico y confirmado por la Secretaria actal de la corporación", según refleja la certificación del acta de 4 de mayo de 2018 de la Secretaria, aportado por el Ayuntamiento al interponer este recurso ante la Sala).

Como correctamente señala el Letrado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, el ejercicio de acciones por los Ayuntamientos no es un asunto de "competencia" municipal, sino que se refiere a la "capacidad procesal" de los entes locales para interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes.

Y en segundo lugar, si el Ayuntamiento pretende aquí y ahora justificar la pregunta de la consulta popular en el ajustado presupuesto local, que se vería afectado a tener que destinar importantes recursos económicos al ejercicio de las acciones, debe recordarse entonces que una consulta al amparo del artículo 71 TRLBRL no puede tener por objeto asuntos relativos a la Hacienda Local, cuarto requisito, en este caso negativo, para la autorización de una consulta popular.

En resumen, y tras todo lo expuesto, la pregunta de la consulta popular cuya no autorización se impugna, afecta a una cuestión de competencia estatal, sobre un proyecto que trasciende el ámbito local del Ayuntamiento recurrente, y que, además ahora se pretende justificar en razón de la Hacienda Local, cuestión que no puede ser tampoco objeto de una consulta popular.

Por todo ello, es forzoso concluir en la desestimación del presente recurso, y en la confirmación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2018 impugnado.

Por todo ello procede desestimar el recurso, lo que determina de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en el nº 4 de dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 2.000 euros, más IVA si se devengara, a favor de cada una de las dos Administraciones demandadas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido no haber lugar al recurso contencioso-administrativo 197/2018 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa Margalida (Mallorca), contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2018, que deniega la celebración de una consulta popular en el municipio de Santa Margalida (Mallorca), con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Rafael Fernandez Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina

Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Francisco Javier Borrego Borrego , estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.