¿Puede el Ayuntamiento crear una tasa en materia de control e inspección de viviendas desocupadas?


TS - 18/06/2020

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia del TSJ que declaraba la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza reguladora de la tasa municipal para la verificación de uso anormal de la vivienda en caso de desocupación permanente, con el fin de determinar si, teniendo presente el marco normativo que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma contempla en materia de empleo, control e inspección de las viviendas, el Ayuntamiento tiene competencia para aprobar disposiciones de carácter general en materia de control e inspección de las viviendas desocupadas y, en particular, si ese servicio de inspección y control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas puede o no constituir el hecho imponible de la tasa litigiosa.

El TS manifiesta que no ha lugar al recurso de casación por los siguientes motivos:

- de conformidad con lo señalado por el juez a quo, las tasas municipales controvertidas no responden, como debería de ser en base a la configuración del hecho imponible de las tasas configurado en el TRLRHL (EDL 2004/2992), a la realización obligada de una actividad administrativa de competencia local que resulte de recepción obligatoria para el administrado por venir impuesta por disposición legal o reglamentaria que le obligue a la entidad local a realizar de oficio dicha actividad administrativa por razones de seguridad, de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, pues las competencias administrativas para la detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas y para las actuaciones dirigidas a evitar la desocupación permanente de las viviendas a las que se refieren los arts. 41 y 42 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda no corresponden a las entidades locales;

- además, la norma determinante de dicha falta de competencia es de índole autonómica y, por ende, no susceptible de interpretación por el TS (arts. 86.3, 93 y concordantes LJCA);

- el hecho imponible de la tasa exigida no satisface las exigencias del principio de legalidad; y

- por último, aun aceptando hipotéticamente que sí tuviera el Ayuntamiento la concreta competencia, no hay constancia de que tal facultad se haya materializado en la organización de un servicio público o en la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario (art. 2.2.a) LGT), siendo irregular y arbitraria la exigencia de una tasa para sufragar el coste de un servicio consistente en actividades de control o vigilancia sobre viviendas que pudieran determinar, en su caso, la apertura de un expediente o dar lugar a una consecuencia adversa, incluso sancionadora. De hecho, la configuración de la cuota se asemeja más a una sanción que a la remuneración de un servicio que se obtiene en beneficio del sujeto pasivo, consistente en una suma fija por la utilización anómala de las viviendas, por lo que la naturaleza de la figura que nos ocupa se aleja del régimen legal de la tasa.

Tribunal Supremo , 18-06-2020
, nº 868/2018, rec.791/2020,  

Pte: Navarro Sanchís, Francisco José

ECLI: ES:TS:2020:1848

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la impugnación de la mencionada sentencia, que declaró la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza Fiscal nº 8 del Ayuntamiento de Badalona, reguladora de la tasa municipal para la verificación de uso anormal de la vivienda en caso de desocupación permanente, aprobada por acuerdo del Pleno Municipal de 20 de septiembre de 2016, y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona -BOP- de 30 de diciembre de 2016.

2. La sentencia de instancia, que anula la ordenanza, basa su decisión en las siguientes consideraciones, resumidamente expuestas (FF.JJ. 7º a 9º):

"[...] SÉPTIMO.- Pues bien, teniendo presentes las anteriores determinaciones normativas y jurisprudenciales, y visto lo actuado y acreditado en el presente proceso, que, como ya se pormenorizara en el fundamento de derecho segundo de esta resolución, ciñe la controversia procesal de autos a cuestiones de contenido no fáctico sino esencialmente jurídico, deberá concluir este Tribunal que no se estima conforme al principio de reserva de ley tributaria el contenido del nuevo párrafo 9 del artículo 2 y los correspondientes epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 del Anexo de Tarifas de la ordenanza fiscal aquí recurrida, introducidos ex novo mediante la modificación de la misma definitivamente aprobada por el acuerdo del órgano plenario municipal de 30 de septiembre de 2016 traído aquí a revisión jurisdiccional, en particular por no encontrar su acomodo los hechos imponibles de las dos nuevas tasas municipales allí reguladas en lo previsto con respecto al hecho imponible de las tasas por el artículo 20 del TRLHL 2/2004 de anterior mención, lo que se anuncia ya en este momento por razón de elemental cortesía con las partes litigantes que deberá llevar a su declaración de nulidad y a su consiguiente anulación en la parte dispositiva de esta resolución, de acuerdo con lo previsto en el orden procesal por los artículos 68.1.b ), 70.2 y 71.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , en relación a lo establecido a la fecha relevante por el artículo 62.2 de la ya derogada Ley 30/1992 , LRJPAC, aplicable al caso ratione temporis , respecto a los supuestos de eventual invalidez de las disposiciones administrativas de carácter general o reglamentos (hoy por el artículo 47.2 de la vigente Ley 39/2015, LPACAP).

Ello, en primer término, por cuanto que, no discurriendo el presente supuesto procesal por el ámbito del dominio público sino del servicio público, resulta manifiesto que ninguno de los dos presupuestos de hecho a los que no sin cierta imprecisión y contradicción terminológica se refieren los dos hechos imponibles allí indicados -por un lado, la actividad municipal inspectora y de control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas (en el texto normativo) y por cada expediente incoado para declaración de la utilización anómala (en el texto del anexo tarifario); y, por otro lado, las órdenes de ejecución que se puedan derivar (en el texto normativo) y por cada requerimiento abierto por incumplimiento de una orden anterior de cese de la situación de utilización anómala o desocupación (en el texto del anexo tarifario)- encuentra su posible subsunción en ninguno de los 28 grupos de supuestos de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local especificados o desgranados por el legislador competente en los apartados 4 y 5 del repetido artículo 20 del TRLHL 2/2004.

Como, incontrovertidamente, reconocieran ambas partes litigantes en el presente proceso. Lo cual obliga a la parte demandada a invocar en su favor en amparo de la disposición aprobada los términos genéricos de la definición del hecho imponible de los apartados 1 y 2 del reiterado precepto legal.

Sin embargo, no podrá compartir esta Sala dicho alegato de la administración municipal demandada, ya de entrada, por cuanto que por relación al eventual establecimiento de tasas municipales por mera actividad administrativa el legislador tributario local ha establecido en los términos normativos antes ya vistos de los artículos 20.1 , 20.4 y 57 del TRLHL 2/2004 y del artículo 52 de la Ley 1/2006 , del régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona- que dicha actividad administrativa, además de reunir los restantes requisitos normativos allí establecidos, debe venir siempre referida al ejercicio de actividades administrativas de competencia local, lo que ya mereciera en su día la observación puntual de la necesidad de precisión del correspondiente título competencial municipal en el Informe de fecha 4 de julio de 2016 emitido por el Consell Tributari del propio ayuntamiento recurrido en el seno del correspondiente procedimiento municipal de elaboración y aprobación de la modificación de la ordenanza fiscal combatida (folio 54 expdte. adtvo.).

OCTAVO.- En relación con lo anterior, debe ahora observarse que las tasas controvertidas en el proceso, ciertamente, se establecen por propia dicción del repetido apartado 9 del artículo 2 de dicha ordenanza fiscal en el marco del ejercicio de las potestades administrativas habilitadas mediante la Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, con respecto a las viviendas vacías -definidas como tales por su desocupación permanente e injustificada por más de dos años en su artículo 3.d)-, sin que dicha ordenanza refiera tasa municipal alguna, sin embargo, a supuestos relacionados con las otras dos formas de utilización o situación anómala de una vivienda o edificio de viviendas consideradas como tales junto a la desocupación permanente por el artículo 41.1.b ) y 2 de la misma Ley autonómica 18/2007 -esto es, las de sobreocupación o de infravivienda , definidas por el artículo 3.e) y f) de la repetida Ley catalana 18/2007, respectivamente-.

Siendo así que, dicha Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, que se dirige a hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y a cumplir el mandato a los poderes públicos contenido en el artículo 47 de la Constitución española y para esta Comunidad Autónoma de Catalunya también en el artículo 26 del vigente Estatuto de Autonomía de Catalunya que se reformara por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio -en adelante EAC 2006- (así, STC 93/2015, de 14 de mayo , FJ 14, 110/2011, de 22 de junio , FJ 5, 31/2010, FJ 16 , y 247/2007, de 12 de diciembre , FJ 15 c), se dictó en el desarrollo legislativo de las competencias normativas reconocidas en favor de la Generalitat de Catalunya por dicho EAC 2006 en el que con manifiesta claridad se distribuyeron las competencias en materia de vivienda, que constituye título o ámbito competencial propio y distinto respecto a otros, aun indirectamente relacionados o conexos -como pueden serlo el del urbanismo, el del medio ambiente o el de la ordenación territorial-, bajo la atribución expresa como competencia exclusiva en materia de vivienda a la Generalitat por su artículo 137.1, no recurrido en el proceso de inconstitucionalidad que resolviera la importante STC 31/2010 , en los siguientes términos:

NOVENO.- De tal manera que, de acuerdo con lo hasta aquí visto, difícilmente puede sostenerse que las tasas municipales controvertidas en este proceso, conforme a lo exigido para ello por el hecho imponible perfilado por el legislador tributario local - artículos 20.1 y 2 y 57 del TRLHL 2/2004 y 52 de la Ley 1/2006-, respondan a la realización obligada de una actividad administrativa de competencia local que resulte de recepción obligatoria para el administrado por venir impuesta por disposición legal o reglamentaria que le obligue a la entidad local a realizar de oficio dicha actividad administrativa por razones de seguridad, de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico -no siendo la expresión "cualesquiera otras" la más conforme con el principio constitucional de reserva de ley tributaria-, y no refiriéndose a las entidades locales las competencias administrativas para detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas y para las actuaciones dirigidas a evitar la desocupación permanente de las viviendas a las que expresamente se refieren los artículos 41 y 42 de la repetida Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, una vez suprimidos de dicho artículo 42 sus originarios párrafos 6 y 7 relativos al alquiler forzoso de dichas viviendas y a la suerte de expropiación forzosa temporal del usufructo de las mismas por la posterior Ley autonómica 9/2011, de 29 de diciembre, en los siguientes términos:...

...Sin que, a su vez, la previsión de este último apartado 5 del artículo 42 de la repetida Ley 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, en orden al posible establecimiento o la adopción de otras medidas de carácter fiscal con el objetivo expreso de incentivar la ocupación o penalizar la desocupación injustificado de las viviendas vacías, pueda legitimar u otorgar cobertura legal suficiente a las tasas municipales a las que se refieren estas actuaciones, que por su propia naturaleza y su propia definición legal no pueden en modo alguno perseguir tales objetivos de incentivar la ocupación o penalizar o sancionar el supuesto uso anómalo de las viviendas vacías, sino sólo autofinanciar bajo la efectividad del principio de equivalencia el coste directo o indirecto de la correspondiente actividad administrativa a modo de contraprestación.

Otras medidas de carácter fiscal incentivadoras de la ocupación o penalizadoras de la desocupación entre las cuales, sin duda, puede ser incluida la creación del denominado Impuesto sobre las Viviendas Vacías por la posterior Ley autonómica catalana 14/2015, de 21 de julio, que pende a la fecha de resolución del recurso de inconstitucionalidad interpuesto en su día por el presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la misma ante el Tribunal Constitucional, y cuya inicial suspensión automática de vigencia y aplicación de los preceptos impugnados quedara levantada por Auto núm. 157/2016, de 20 de septiembre, dictado por el Pleno del Alto Tribunal en dicho recurso de inconstitucionalidad núm. 2255/2016...

...Por todo ello, en suma, no acreditada en el caso enjuiciado la satisfacción del principio constitucional de reserva de ley tributaria, en relación con el principio de competencia, por las exacciones fiscales reguladas como tasas municipales por la modificación de la ordenanza fiscal municipal traída a revisión jurisdiccional en esta sede impugnatoria, se impondrá la estimación del presente recurso, conforme a lo dispuesto en el orden procesal por los artículos 68.1.b ), 70.2 y 71.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , por resultar la disposición impugnada disconforme a derecho en los extremos controvertidos, con nulidad de pleno derecho ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , LRJPAC, aplicable al caso ratione temporis (hoy artículo 47.2 de la vigente Ley 39/2015, LPACAP ), lo que así deberá ser declarado en la parte dispositiva de esta resolución, con la anulación de la misma en esta sede jurisdiccional y con los efectos erga omnes desde el día en que sea publicado el fallo y preceptos anulados en el periódico oficial en el que lo fue la disposición anulada, que previene el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional [...]".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. La procuradora doña Sonsoles Pesqueira Puyol, en representación del Ayuntamiento de Badalona, mediante escrito presentado el 22 de enero de 2018, preparó recurso de casación contra la sentencia referida, dictada el 17 de noviembre de 2017 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 71/2017. En ella, estimando el recurso interpuesto por la SAREB, declaró la nulidad de la ordenanza fiscal nº 8 del citado Ayuntamiento, reguladora de la tasa municipal para la verificación de uso anormal de la vivienda en caso de desocupación permanente, aprobada por acuerdo del Pleno Municipal de 20 de septiembre de 2016, y publicado en el BOP de 30 de diciembre de 2016.2.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos: (i) los artículos 137 y 140 de la Constitución española ["CE"]; (ii) el artículo 84.3 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE de 20 de julio) ["EAC"]; y (iii) los artículos 4.3 y 4.4 de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 (BOE de 24 de febrero de 1989).

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes del fallo que discute, porque la Sala ha tomado como único argumento para estimar la demanda y, en consecuencia, anular la ordenanza controvertida, la incompetencia de una entidad local, como el Ayuntamiento impugnante, para tramitar cualquier tipo de expediente de inspección de viviendas permanentemente desocupadas, según los parámetros establecidos por el artículo 3,d) de la Ley autonómica 18/2007, de 28 de diciembre del derecho a la vivienda (BOE de 27 de febrero) ["LDV"].

Por tales razones, la sentencia recurrida infringe, en el sentir del Ayuntamiento, con carácter general, el principio de autonomía local reconocido por la Constitución Española y por el EAC, en relación, a su vez, con las previsiones de los artículos 4,3 y 4,4 de la Carta Europea de autonomía local, que señalan que el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. Por su parte, el apartado 4 del mismo artículo 4, señala que las competencias encomendadas a las entidades locales deben ser normalmente plenas y completas, y no pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o regional más que dentro del ámbito de la Ley. En definitiva, la sentencia recurrida, hace absoluta abstracción del principio de subsidiariedad en virtud del cual las competencias deben ser ejercitadas por las administraciones públicas más cercanas a la ciudadanía.

4. Justifica que la cuestión que suscita el recurso tiene interés casacional objetivo porque la sentencia impugnada interpreta y aplica aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional [ artículo 88.2.e) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio) -"LJCA"-]; resolvió un proceso en que se impugnó directamente una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) LJCA] pudiendo afectar a un gran número de situaciones por cuanto el acto recurrido es una Ordenanza fiscal que está dirigida a una pluralidad indeterminada de personas [ artículo 88.2.c) LJCA]. Igualmente, se invoca la presunción de interés casacional del artículo 88.3.c) LJCA por cuanto la sentencia recurrida declara nula una disposición de carácter general.

5. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 29 de enero de 2018, habiendo comparecido el Ayuntamiento recurrente ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

De igual modo lo ha hecho como parte recurrida la SAREB, representada por la procuradora doña Elena Medina Cuadros, quien se ha opuesto a la admisión del recurso, alegando en su escrito de personación, en síntesis, lo siguiente:

1.1. Inadmisibilidad del recurso de casación por fundarse en infracción de normativa autonómica, pues aunque se citen de forma genérica algunos preceptos de normativa estatal, como los artículos 137 y 140 CE y el principio de subsidiariedad de los artículos 4.3 y 4.4 de la Carta Europea de la Autonomía Local, de una lectura completa del recurso interpuesto se desprende que la sentencia de instancia no ha vulnerado dichos preceptos estatales, sino que ha infringido los artículos de la LDV que, a su juicio, otorgan a los ayuntamientos competencias en materia de vivienda.

1.2. Inadmisibilidad del recurso de casación por fundarse en infracción de normativa no invocada oportunamente en el proceso ni considerada por la Sala sentenciadora. El escrito de preparación del recurso de casación que nos ocupa cita los artículos 4.3 y 4.4 de la Carta Europea de Autonomía Local. Sin embargo, dichos preceptos ni fueron alegados en el proceso, ni fueron tomados en consideración o hubieron debido serlo por la Sala de instancia, lo que supone infringir lo previsto por el legislador en el artículo 89.1.b) LJCA.

1.3. Inadmisibilidad del recurso de casación por cuanto la infracción normativa denunciada no ha sido determinante del fallo de la sentencia impugnada. El recurrente afirma en la página 3 de su escrito de preparación de recurso de casación que el único motivo del sentido estimatorio de la sentencia impugnada es la consideración de que el Ayuntamiento de Badalona carece de competencias en materia de vivienda. Sin embargo, dicha afirmación no se ajusta a las consideraciones que la Sala de instancia ha hecho en la sentencia recurrida por cuanto la sentencia impugnada anula la Ordenanza Fiscal de Badalona.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. El Procurador Sr. Juanas Blanco, en virtud de escrito de 26 de junio de 2018 interpuso recurso de casación, que observa los requisitos legales, en el que se mencionan como normas jurídicas infringidas las antes referidas, entre otras que incorpora en el propio escrito.

La sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación en auto de 10 de mayo de 2018, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

"[...] 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si, teniendo presente el marco normativo que el Estatuto de Autonomía de Cataluña contempla en materia de empleo, control e inspección de las viviendas-, el Ayuntamiento de Badalona es competente para aprobar disposiciones de carácter general en materia de control e inspección de las viviendas desocupadas y, en particular, si ese servicio de inspección y control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas puede o no constituir el hecho imponible de la tasa litigiosa

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, losartículos 137y140 de la Constitución española; elartículo 84.3 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña; y los artículos 4.3 y 4.4 de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 [...]".

Oposición del recurso de casación.

La procuradora doña Elena Media Cuadros, en representación de SAREB, formalizó escrito de oposición al recurso de casación formulado de contrario, en el que aduce la inadmisibilidad y subsidiaria desestimación, solicitando se dicte sentencia con ese fallo y se confirme la sentencia recurrida, con imposición de las costas causadas.

Vista pública y deliberación.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, esta Sección Segunda no consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando fijada la deliberación, votación y fallo de este recurso el 16 de junio de 2020, en que efectivamente se deliberó y votó, con el resultado que seguidamente se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste en dilucidar si la sentencia de instancia es acertada o no en el enjuiciamiento de la tasa que efectúa, cuyo hecho imponible parece recaer sobre inconcretas actividades de inspección y control sobre viviendas vacías o permanentemente desocupadas, en los términos que plantea el auto de admisión, que desdobla las consideraciones al respecto en dos vertientes: la primera, si la entidad local ostenta competencia para llevar a cabo el servicio público cuyo coste se retribuye con la tasa; en segundo lugar, si ese servicio de inspección y control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas puede o no constituir el hecho imponible de la tasa litigiosa.

Sobre la inadmisibilidad opuesta por SAREB.

Aun cuando habría razones objetivas, más que fundadas, para inadmitir el recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Badalona, que no es, con toda evidencia, un ejemplo de dominio de la técnica casacional, la reiterada doctrina de este Tribunal Supremo sobre la interrelación entre los motivos o infracciones aducidas y el fondo de la cuestión debe ceder en favor del examen del fondo del asunto. En suma: 1) es cierto que los artículos 4.3 y 4.4 de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985, así como los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, son claramente insuficientes, en sí mismos, por su valor programático, para decantar el recurso en un sentido u otro, pero son mencionados en el auto de admisión que, en cualquier caso, no advierte que su invocación enmascare una referencia fraudulenta a la Ley autonómica 18/2007, del Derecho a la Vivienda, como infringida; 2) la ineficacia de las infracciones que se invocan -esto es, la situación procesal que se crearía cuando son aducidas infracciones normativas que, aún existentes, no determinaranper seel fallo -por ejemplo, aceptamos dialécticamente que el Ayuntamiento ostenta competencia -de orden general- en materia de vivienda, pero tal déficit impugnatorio no daría lugar a la inadmisión, sino a la desestimación, pues tal declaración no resuelve el litigio, ya que lo relevante es, además, para lograr la casación de la sentencia combatida, determinar si los hechos, actuaciones o servicios que se dicen municipales, tan vagamente establecidos en el artículo de la ordenanza en que se define el hecho imponible, satisfacen el principio de legalidad y observan las exigencias dogmáticas, formales y materiales, de la tasa; y 3) aun en caso de duda, el hecho de que ya se hayan resuelto, en sentido desestimatorio, los recursos de casación promovidos por otro ayuntamiento, el de Barcelona, en relación con una tasa sustancialmente igual en todo, aconseja que decidamos el recurso por reiteración de tal criterio establecido, reforzando aún más la doctrina fijada al respecto.

Precedentes de la Sala en relación con otra ordenanza prácticamente idéntica a la analizada en el proceso de instancia.

Hemos de destacar que en tres recursos de casación diferentes se han desestimado pretensiones de nulidad de sentencias, todas ellas procedentes de la Sala de este orden jurisdiccional en Cataluña, que a su vez habían anulado de pleno derecho una tasa sustancialmente idéntica a la controvertida. Basta, por tanto, con una remisión sucinta a su doctrina para alcanzar la misma conclusión desestimatoria que en ellas, siendo de añadir, además, que este concreto recurso de casación está particularmente infundado, al centrar el problema casacional, únicamente, en una cuestión preliminar y, a nuestro juicio, meramente tangencial a la cuestión jurídica primordial que suscita el debate casacional: si los ayuntamientos son competentes o no en materia de vivienda, determinación que, aún respondida afirmativamente, no resuelve el problema de adecuación de la tasa examinada en la sentencia ahora impugnada con otras normas de cuya cita y consideración se prescinde.

Bajo esta inicial premisa, las tres sentencias precedentes son las de 18 de junio de 2019 (recurso de casación nº 6435/2017); 9 de julio de 2017 (recurso de casación nº 5316/2017) y la muy reciente de 8 de junio de 2020 (recurso de casación nº 6197/2017). Procede, dada la identidad sustancial entre todos estos recursos con el que hemos de resolver, una remisiónin totoa la parte esencial de la primera de tales sentencias, en que se condensa la doctrina jurisprudencial que hemos de extraer:

"[...] QUINTO.- Precisiones iniciales sobre el ámbito de enjuiciamiento al que ha de circunscribirse el actual recurso de casación.

Debe comenzarse con esta primera precisión: que el carácter extraordinario y la naturaleza que es propia al recurso de casación, así como la configuración del mismo que resulta de su actual regulación, impone delimitar el actual enjuiciamiento únicamente a las infracciones de las concretas normas concernidas en la cuestión de interés casacional objetivo fijada en el auto de admisión.

Así ha de ser porque, como tantas veces ha declarado esta Sala, esa naturaleza de recurso extraordinario que corresponde a la casación, y también su finalidad nomofiláctica, comportan que su directo objeto es la sentencia recurrida y su fin consiste en decidir si son de apreciar en ella las concretas infracciones normativas y jurisprudenciales que le sean reprochadas; y trae consigo, así mismo, que la casación no es una nueva instancia que permita un pleno enjuiciamiento del litigio.

La segunda precisión necesaria es que, según lo establecido en el artículo 86 3 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo [LJCA], el recurso de casación cuyo conocimiento corresponde a este Tribunal Supremo sólo puede estudiar y decidir reproches referidos a normas de Derecho estatal o de la Unión Europea; sin que en él se pueda controlar o revisar la interpretación o aplicación que el fallo recurrido haya efectuado de normas emanadas de una Comunidad Autónoma, pues, tratándose de estas normas autonómicas, el control jurisdiccional último de su aplicación o interpretación está residenciado en el correspondiente Tribunal Superior de Justicia. Lo cual es coherente con la prescripción del artículo 152 de la Constitución de que el Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial. de la Comunidad Autónoma.

Lo que acaba de exponerse hace que sólo proceda examinar los reproches que el recurso de casación plantea en relación con normas o preceptos del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo [TR/LRHL]; del artículo 52 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona [LREAB]; y del artículo 24 de la Constitución española.

Y que esta Sala no pueda controlar ni revisar la interpretación que la sentencia recurrida haya efectuado de normas autonómicas (carácter que corresponde a la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda de Catalunya).

SEXTO.- El principio de legalidad tributaria y su proyección en la configuración que elartículo 20 del TRLRHL efectúa del hecho imponible de las tasas locales; como también en la que realiza elartículo 52 de la Ley 1/2006 [LREMB] sobre el hecho imponible de las tasas que pueden ser exigidas por el Municipio de Barcelona.

Las cuestiones concernidas en lo anterior y las respuestas que merecen están constituidas por todo lo siguiente.

1.- La principal nota caracterizadora de la específica modalidad tributaria de la tasa dentro del esquema general de prestaciones públicas.

Es un lugar común en la doctrina separar como conceptos distintos los deprestación pública y tributo;afirmando para ello que uno y otro definen ingresos coactivos que el poder público puede exigir a los ciudadanos, con la diferencia, explícita en la dicción del artículo 31.1 CE, de que sólo merecen la consideración detributosaquellos que se vinculan con el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

Como también es doctrina usual, apoyada en mandatos constitucionales y legales (los artículos 157 CE y 2.2 LGT 2003), la que señala lo que sigue.

Que el concepto global detributocomprende las distintas modalidades deimpuestos, tasas y contribuciones especiales.

Que los impuestos se diferencian de las otras dos modalidades en que lo gravado es una manifestación individualizada de capacidad económica, cualquiera que sea el origen o la clase de riqueza que la determina; mientras que en esas otras dos modalidades tributarias la capacidad económica gravada está conectada con una actuación del poder público que se refiere o beneficia al obligado tributario.

Y que la específica modalidad tributaria de lastasasla determina la concreta clase de actuación pública que la genera, singularizada al venir encarnada bien por determinadas utilizaciones o aprovechamientos del dominio público, o bien por prestaciones de servicios o actividades de entes públicos que se realizan en régimen de derecho público con la concurrencia de determinadas circunstancias.

2.- El significado esencial del principio de legalidad en el ámbito general de lasprestaciones públicasy en el particularmente referido a lostributos.

El principio de legalidad, en uno y otro concepto de ingresos coactivos, equivale a la aplicación del principio democrático en cualquier intervención del poder público en la esfera patrimonial del ciudadano; siendo su justificación que, por la especial trascendencia que esas intervenciones tienen para sus intereses vitales, deben estar respaldadas por el poder legislativo en cuanto representante de la soberanía popular.

La necesidad de su observancia la proclama la Constitución, tanto en lo que hace a las genéricas prestaciones públicas (artículo 31.3), como en la materia tributaria ( artículo 133); y también el artículo 6 LGT 2003.

Y se traduce principalmente en la reserva de ley tributaria que regula el artículo 8 LGT 2003, que conlleva la necesidad de que es el legislador el que ha de establecer cada nueva modalidad tributaria, como también es preceptivo que sea una norma con rango de ley la que defina los elementos esenciales que configuran el hecho imponible del concreto tributo de que se trate; y, muy particularmente, las actuaciones o hechos materiales que singularicen con claridad ese hecho imponible. El apartado a) de ese artículo 8 dice literalmente:

"Se regularán en todo caso por Ley: a) La delimitación del hecho imponible (...)".

3.- Las exigencias que han cumplir las Ordenanzas que establezcan y regulen las tasas locales para que pueda considerase debidamente observado en ellas el principio de legalidad tributaria.

En materia de tributos locales su regulación reglamentaria se efectúa a través de las ordenanzas fiscales ( artículos 16 a 19 del TRLRHL); y esta es una potestad reglamentaria que, debido al doble juego que resulta de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida y el carácter democrático de las corporaciones locales ( artículos 137 y 140 CE), tiene una especial amplitud, pero no hasta el punto de dejar sin efecto la observancia de lo establecido en la Ley sobre los elementos esenciales configuradores de cada tributo.

Lo anterior supone que el hecho imponible de cada tasa local debe cumplir con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 20 del TRLRHL y ser encuadrable en lo que establecen sus siguientes apartados.

Y respecto de esto último debe significarse lo siguiente:

a) que la expresión"cualesquiera otras"del apartado 2, interpretada de manera coherente con lo que es el principio de legalidad en materia tributaria, no es un apoderamiento del ente local para regular discrecionalmente por simple vía reglamentaria nuevas actividades administrativas o servicios locales, sino el reconocimiento de la posibilidad de que las actividades y servicios generadores de una tasa local se encuentren regulados en normas de rango legal no necesariamente referidas a la Administración local sino a sectores materiales especiales que afecten a varias Administraciones públicas; y

b) que el elenco de servicios o actividades de competencia local del apartado 4 no es taxativo o cerrado, pero únicamente será extensible a aquellos otros en los que, por la clase de actuación realizada por el ente local y la naturaleza del bien jurídico al que dicha actuación se refiera, sea de apreciar una sustancial semejanza jurídica con las actuaciones y servicios directamente descritos y relacionados en dicho apartado 4.

4.- Conclusiones de lo que antecede en el actual recurso de casación.

No son de compartir las infracciones que se denuncian del artículo 20 del TRLRHL y el artículo 52 de la Ley 1/2006 [LREMB].

En el caso del primer precepto, en primer lugar, porque la actuación del Ayuntamiento de B... que pretende gravarse con la tasa objeto de controversia no resulta encuadrable en ninguno de los servicios o actividades que se incluyen el elenco de su apartado 4 y tampoco es de apreciar esa sustancial semejanza jurídica a que antes se ha hecho referencia; y, en segundo lugar, porque ha de respetarse la decisión interpretativa y aplicativa de la sentencia recurrida sobre que la Ley 18/2007 de Catalunya no otorga competencias al Ayuntamiento de Barcelona para realizar la actividad gravada con las tasas aquí polémicas.

Respecto del segundo precepto [Ley 1/2006] son válidas las anteriores razones, pues para las tasas que puede establecer el Municipio de Barcelona no se establece una configuración.

SÉPTIMO.- Rechazo de la infracción delartículo 24 de la Constituciónque también denuncia el recurso de casación.

No siendo revisable por este Tribunal Supremo la interpretación y aplicación que la sentencia recurrida ha efectuado de la Ley de Catalunya 18/2007, tampoco puede ser acogido ese error que el recurso de casación reprocha a la sentencia de instancia de no reconocer al Ayuntamiento competencias en materia de vivienda con base en lo establecido en dicha Ley autonómica.

A lo que acaba de afirmarse debe añadirse lo siguiente: la sentencia recurrida utiliza como un argumento principal de su pronunciamiento que esa repetida Ley de Catalunya 18/2007 no otorga las competencias municipales que invoca el artículo 2.9 de la Ordenanza Fiscal controvertida; y dicha sentencia de instancia no hace consideraciones sobre la posibilidad o no de que la Generalitat, con base en sus competencias exclusivas en materia de vivienda reconocidas en el Estatuto de Autonomía de Catalunya, otorgue a los entes locales de Catalunya atribuciones en esa materia.

OCTAVO.- Fijación de criterios interpretativos sobre la cuestión de interés casacional objetivo delimitada en el auto de admisión dictado por la Sección primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Se fijan los que se desarrollan y exponen en los en los anteriores fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la presente sentencia [...]".

Resolución de los recursos de casación.

Vistas las consideraciones efectuadas, la solución que se impone es la de declarar que no ha lugar al recurso de casación entablado, pues la sentencia descansa, para su decisión invalidatoria de la ordenanza directamente impugnada, en argumentos y razones jurídicas que no han sido contradichas eficazmente en este recurso. De hecho, no han sido ni siquiera puestas en entredicho en el recurso de casación que, es de repetir, adolece de graves carencias procesales.

Es cierto que los razonamientos que hemos transcrito son más amplios que los esgrimidos en este recurso de casación, pero sirven para mostrar, en orden a la contestación a las cuestiones suscitadas en el auto de admisión como merecedoras de respuestas, determinadas conclusiones comunes a las tasas de las mismas características y naturaleza de las hasta ahora impugnadas: a) que el Ayuntamiento no ostenta la competencia para cuyo ejercicio se necesita el servicio público cuya financiación haya de satisfacerse mediante la tasa creada y regulada; b) que la norma determinante de dicha falta competencia es de índole autonómica y, por ende, no susceptible de interpretación por el Tribunal Supremo ( art. 86.3, 93 y concordantes de la Ley Jurisdiccional); c) que el hecho imponible de la tasa exigida no satisface, además, las exigencias del principio de legalidad; y d) además de todo ello, cabe añadir que no hay la menor constancia, aun aceptando a efectos hipotéticos que sí tuviera el Ayuntamiento la concreta competencia en materia de control y vigilancia de viviendas vacías o desocupadas, que tal facultad se haya materializado en la organización de un servicio público o en la realización de actividades en régimen de derecho público"...que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario"(art.2.2.a) LGT). Sería de todo punto irregular, incluso arbitraria, la exigencia de una tasa para sufragar el coste de un servicio consistente en actividades de control o vigilancia sobre viviendas que pudieran determinar, en su caso, la apertura de un expediente o dar lugar a una consecuencia adversa, incluso sancionadora. De hecho, la sorprendente configuración de la cuota se asemeja más a una sanción que a la remuneración de un servicio que se obtiene en beneficio del sujeto pasivo, consistente en una suma fija porla utilización anómala de las vivienda, lo que ya permite sospechar que la naturaleza de la figura que nos ocupa se aleja del régimen legal de la tasa.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, no procede declaración de condena en las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico tercero.

2º) No ha lugar al recurso de casación nº 868/2018 , interpuesto por el procurador don Felipe Segundo Juanas Blanco, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE BADALONA , contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2017 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 71/2017.

3º) No hacer imposición de las costas procesales.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Isaac Merino Jara Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco José Navarro Sanchís , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.