Protocolo de déficit excesivo: órgano competente para la imputación de una deuda del sector público

Tribunal Supremo , 23-05-2022
, nº 602/2022, rec.7547/2019,  

Pte: Riego Valledor, José Mª del

ECLI: ES:TS:2022:1927

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 10 de julio de 2019 con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Excmo. AYUNTAMIENTO DE MURCIA contra la desestimación de los requerimientos previos de anulación o revocación de la actuación consistente en la imputación, según el Protocolo de Déficit Excesivo, como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia, contestados el 8 de septiembre de 2017 por el Ministerio de Hacienda. Sin especial declaración de las costas procesales causadas."

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 5 de noviembre de 2019, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 13 de octubre de 2021, dictado por la Sección de Admisión se acordó:

"1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 7547/2019 preparado por el Letrado del Ayuntamiento de Murcia, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia n.º. 308/2019, de 10 de julio, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario n.º 210/2019.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en aclarar el órgano competente y el procedimiento que debe seguirse para la imputación de una deuda en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo (en este caso, en el ámbito local), con especial atención a las funciones y el alcance de las decisiones del Comité Técnico de Cuentas Nacionales y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, por la que se crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en relación con los artículos 5 y 13, y concordantes, de la misma Ley, y de los artículos 1.2, 10 y 18 del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, que aprueba el Estatuto Orgánico de la AIReF; los artículos 25.1.b), 34, 47.1.e) y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 15 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 90.4 LJCA".

Por el Letrado del Ayuntamiento de Murcia, se presentó, con fecha 3 de diciembre de 2021, escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó como motivos de impugnación:

i) Vulneración de la disposición adicional 1ª de la L.O. 6/2013, por la que se crea el Comité Técnico de Cuentas Nacionales, pues la sentencia de instancia manifiesta que no puede atribuirse a dicho Comité ninguna capacidad o facultad de decisión que pueda implicar, por si sola, ninguna consecuencia directa de intervención o gravamen.

ii) Vulneración de los artículos 5, 13 y concordantes de la Ley Orgánica 6/2013 y de los artículos 1.2, 10 y 18 del RD 215/2014 pues la sentencia impugnada, una vez que ha afirmado que el CTCN no puede adoptar decisiones ejecutivas, parece que quisiera decir o sugerir que habría sido la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal quien habría adoptado la decisión de imputar la deuda al Ayuntamiento, lo que supone la infracción de los preceptos legales y reglamentarios indicados en este motivo.

iii) Vulneración del artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pues la correcta interpretación de las normas que regulan el CTCN y la AIReF llevan a la parte a la conclusión de la ausencia de acto o resolución válido emitido por el órgano competente en el que se haya tomado la decisión de imputar la nueva deuda al Ayuntamiento.

iv) Vulneración de los artículos 15 y siguientes de la Ley 40/2015, que regulan la composición, requisitos y reglas de funcionamiento de los órganos colegiados, pues la mínima de tales reglas exige que conste un acta con los contenidos mínimos de dicho documento (fecha de la reunión, asistentes, quorum, etc.), firmada por los órganos o miembros competentes, donde se recoja la decisión adoptada.

v) Vulneración de los artículos 25.1.b), 34, 47.1.e) y 82 de la Ley 39/2015, por la ausencia absoluta de procedimiento, en especial en lo referido al trámite de audiencia previa a la decisión de imputación de la deuda, que en este caso no se ha concedido, además de que al tratarse de un procedimiento susceptible de generar efectos desfavorables o de gravamen habría caducado, una vez transcurridos tres meses desde su iniciación al no tener plazo específico, con los efectos de archivo.

vi) Vulneración del artículo 24 de la Constitución, en relación con los artículos 67.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 218.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, al incurrir la sentencia impugnada en incongruencia omisiva en relación con el principal motivo de impugnación alegado sobre la indicada ausencia de acto, resolución o acuerdo válido en derecho que haya decidido la imputación de deuda al Ayuntamiento.

vii) Vulneración del artículo 33.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que ordena a los órganos judiciales juzgar dentro del límite de las pretensiones y motivos formulados por las partes, y en este caso tanto el Ministerio demandado como la Abogacía del Estado no discuten sino que mantienen que la imputación de deuda se habría decidido por el CTCN, mientras que la sentencia fundamenta en buena medida el fallo en que dicho Comité no tiene funciones ejecutivas para adoptar tal decisión.

viii) Vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, por vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, así como del artículo 3.1 de la Ley 40/2015, por vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe.

ix) Vulneración del Reglamento (UE) 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre Sistema de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-2010), en particular de sus epígrafes 20.283 a 20.286, así como la Decisión Eurostat 18/2004, de 11 de febrero de 2004, en la medida en que la sentencia impugnada interpreta y aplica incorrectamente dichas normas cuando ratifica que, conforme a las mismas, el contrato de Tranvía de Murcia reúne los requisitos previstos para ser considerado Asociación Público Privada y para imputar la deuda derivada de dicho contrato como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia.

Finalizó su escrito la parte recurrente con indicación de la pretensión que deduce y pronunciamiento que solicita de la Sala, consistentes en que la Sala fije la interpretación de las normas alegadas como infringidas, aclarando el órgano competente y el procedimiento que debe seguirse para la imputación de una deuda en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo, dicte sentencia que declare haber lugar al recurso de casación interpuesto, anule la sentencia núm. 308/19, de 10 de julio, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y acuerde estimar íntegramente el recurso presentado por el Ayuntamiento de Murcia frente a la desestimación de los requerimientos previos formulados por éste, al amparo del artículo 44 LJCA, para la anulación o revocación de la actuación consistente en la imputación, según el Protocolo de Déficit Excesivo, como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia, de la cantidad de 173 millones de euros en concepto de Asociación Público Privada derivada del contrato de Tranvía de Murcia, declarando contraria a derecho dicha actuación.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó el abogado del Estado por escrito de 28 de enero de 2022, en el que alegó:

i) En función de los antecedentes y los términos en los que el litigio fue planteado y resuelto por el Tribunal sentenciador, en el mismo se analizó la conformidad a derecho del rechazo del requerimiento de la Corporación recurrente, que pretendió que se declarase la nulidad de un informe del CTCN que imputó una deuda de 173 millones de euros al Ayuntamiento de Murcia, por lo que el asunto versa sobre tales cuestiones y no sobre la AIReF, sus normas de funcionamiento, sus funciones o el alcance que puedan tener sus decisiones en abstracto, lo que excede de los términos en los que el debate fue planteado y resuelto en la instancia.

ii) En relación con el Informe y la intervención del CTCN en el asunto, el abogado del Estado señala la inexistencia de regulación positiva al respecto, con la consiguiente inviabilidad de que por vía jurisdiccional pueda regularse lo que no existe regulado como tal, a lo que añade que no existen, con las consecuencias pretendidas por la parte recurrente, las irregularidades formales y procedimentales denunciadas, pues no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ni existe ninguna razón formal por la que deba estimarse que se ha incurrido en la omisión de preceptos preceptivos, lo que para el abogado del Estado es una realidad incuestionable si se considera, en congruencia con la naturaleza de la función del CTCN que consiste en la elaboración de informes, que no existe ningún procedimiento formalmente regulado al que en la elaboración de los informes deba ajustarse y pueda haber sido infringido

iii) También en relación con el informe y la intervención que ha tenido el CTCN en el asunto, el abogado del Estado alega que no ha existido en términos materiales indefensión alguna para el Ayuntamiento de Murcia que deba ser corregida por el Ministerio de Hacienda vía estimación del requerimiento de anulación que le fue dirigido, pues el Ayuntamiento no puede alegar desconocimiento o sorpresa, ya que la Intervención General de la Administración del Estado le envió varios requerimientos de información en relación con el contrato, de conformidad a lo dispuesto en el entonces vigente Real Decreto Legislativo 2/2007, por el que aprobó el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en los que se explicaba el objeto de los mismos y las consecuencias que pudieran derivarse del análisis o valoración. También se remitió al Ayuntamiento el informe del CTCN de 18 de abril de 2017, que contenía las razones que apoyaban las conclusiones del informe

iv) El abogado del Estado, para la hipótesis de que se considere que la imputación que motiva el reconocimiento del Ayuntamiento de Murcia es atribuible a la AIReF, pone de manifiesto que la AIReF es un ente de Derecho Público que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las Administraciones Públicas y se rige por lo dispuesto en las leyes orgánicas 2/2012 y 6/2013 y por el RD 215/2014, con cita de los concretos preceptos que regulan su independencia orgánica y funcional, el acceso a la información económico financiera de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la LO 2/2012, el ejercicio de sus funciones a través de informes, opiniones y estudios, califican sus informes y recomendaciones como no vinculantes pero si determinantes, el régimen de los recursos contra sus actuaciones y el alcance y fuerza de obligar de sus informes.

Con base en las anteriores alegaciones, el abogado del Estado concluye su escrito de oposición solicitando a la Sala que resuelva el recurso por medio de sentencia que lo desestime, con costas.

Conclusas las actuaciones, se señaló para vista el día 26 de abril de 2022, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar, continuando la deliberación, votación y fallo del asunto el día 3 y 10 de mayo de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurrida en casación y la resolución administrativa impugnada en la instancia.-

1.- Se interpone recurso de casación por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia de 10 de julio de 2019, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso interpuesto por dicho Ayuntamiento contra la desestimación de los requerimientos previos de revocación o anulación de la actuación consistente en la imputación, según el Protocolo de déficit excesivo, como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia de la cantidad de 173 millones de euros en concepto de Asociación Público Privada derivada del contrato de Tranvía de Murcia.

2.- Para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas, se hace necesaria una referencia a los siguientes hechos que la sentencia impugnada tiene por acreditados:

En el FD 2º, la sentencia impugnada efectúa la siguiente relación de hechos:

"Así, de lo actuado en el expediente, resulta que en abril de 2009 [...] la Intervención General de la Administración del Estado solicitó al Ayuntamiento de Murcia información detallada sobre el contrato de concesión para la construcción, mantenimiento y explotación de la Línea 1 del Tranvía de Murcia y su trascendencia económica con el fin específico de 'clasificar correctamente los activos implicados en estas operaciones y, por tanto, conocer su efecto en la contabilidad nacional', sin que conste que se remitiera la información solicitada, pese a que la Escritura de elevación a público de concesión de obra pública, pliego de condiciones y adjudicación de la misma tiene fecha de 7 de mayo de 2009.

En marzo de 2015 volvió a solicitarse información en relación con la misma operación; tras exponer las distintas normas aplicables, en este oficio expresamente se señalaba 'te recuerdo que en el supuesto de se hayan formalizado o se prevea formalizar por las unidades que componen vuestro sector público local incluido en el sector Administraciones Públicas (S. 1313), contratos de creación y explotación de infraestructuras mediante 'Asociaciones Público-Privadas' (dentro de los que se incluyen los contratos de concesión de obra pública y los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado regulados en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público) así como contratos que reciban la consideración contable de contratos de arrendamiento, ha de remitirse a la Oficina Nacional de Contabilidad la siguiente información (....)', en esencia, la misma que se había solicitado en 2009. Y se añadía 'esta información deberá remitirse, en cualquier caso, en el momento de la adjudicación del contrato el fin de valorar su incidencia en la contabilidad nacional, déficit y deuda pública en el contexto del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) de la Unión Europea, independientemente de la consideración presupuestaria que pudieran recibir las operaciones derivadas de tales contratos.'

[...]

En esta ocasión, el Ayuntamiento remitió la documentación solicitada, sin efectuar alegación alguna ni su interpretación de la citada documentación, y continúo proporcionando la información sucesivamente requerida por la IGAE a lo largo del siguiente año.

Con toda esta información, el 18 de abril de 2017 se remite el informe definitivo del CTCN del contrato del Tranvía de Murcia, de la misma fecha, en el que se concluye, por las razones expresadas, que debe procederse a la imputación de deuda señalada."

El Ayuntamiento de Murcia interpuso el 17 de junio de 2017 ante el Ministerio de Hacienda y Función Pública (Intervención General de la Administración del Estado), al amparo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, requerimiento previo para la anulación o revocación de la actuación consistente en la imputación, según el Protocolo de Déficit Excesivo, como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia hasta diciembre de 2016, de una cantidad de 173 millones de euros en concepto de Asociación Público Privada, derivada del contrato adjudicado por el Ayuntamiento para la construcción, mantenimiento y explotación de la Línea 1 del Tranvía, y el 27 de julio de 2017 el Ayuntamiento de Murcia presentó ante el Ministerio de Hacienda y Función Pública (Intervención General de la Administración del Estado) nuevo requerimiento previo de anulación o revocación, en este caso respecto de la referida imputación de la deuda hasta marzo de 2017.

3.- El Ministerio de Hacienda y Función Pública (Oficina Nacional de Contabilidad) remitió al Ayuntamiento de Murcia escrito, de fecha 8 de septiembre de 2017, de contestación a las alegaciones de la Alcaldía sobre la clasificación del activo en las cuentas nacionales, en el que expresaba las razones de la imputación de la deuda derivada del contrato de Tranvía de Murcia al Ayuntamiento.

El Ayuntamiento de Murcia interpuso el 6 de octubre de 2017 recurso contencioso administrativo contra la anterior resolución del Ministerio de Hacienda y Función Pública de desestimación de los requerimientos previos de anulación o revocación de la actuación consistente en la imputación de deuda al Ayuntamiento de Murcia, según el Protocolo de Déficit Excesivo,

Esta fue la resolución impugnada en la instancia, como se identifica con toda claridad en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo y en el propio suplico del escrito de demanda, en el que se solicita de la Sala la estimación del recurso y la anulación de la desestimación del Ministerio de Hacienda y Función Pública de los requerimientos previos formulados por el Ayuntamiento de Murcia a que se ha hecho referencia.

Delimitación de la actuación administrativa objeto del requerimiento de revocación o anulación formulado por el Ayuntamiento recurrente. El ámbito de las cuentas nacionales en relación con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales y el Protocolo Europeo de Déficit Excesivo.

Para resolver las cuestiones que plantea el recurso de casación en relación con la sentencia impugnada, se hace necesaria una referencia al ámbito normativo en el que se produce la imputación de deudas al Ayuntamiento de Murcia, objeto de los requerimientos previos que fueron desestimados por la resolución del Ministerio de Hacienda y Función Pública impugnada en la instancia.

1.- El Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-2010) señala (Considerando 1) que la elaboración de las políticas en la Unión y la supervisión de la economía de los Estados miembros y de la unión económica y monetaria, "exigen que se cuente con datos comparables, actualizados y fiables sobre la estructura de la economía y la evolución de la situación económica de cada Estado miembro o región."

Como es lógico y no precisa de mayor explicación, añade el Reglamento UE 549/2013 (UE) SEC-2010 (Considerando 29) que "En aras a la compatibilidad, dichas cuentas deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes. La información facilitada debe ser lo más precisa, completa y oportuna posible con el fin de garantizar un máximo de transparencia respecto de todos los sectores".

2.- Entre los datos que los Estados miembros deben incluir en las respectivas cuentas nacionales se encuentran los relativos a las Administraciones Públicas, que comprende diversos subsectores: central, regional y local (Anexo A/, epígrafes 20.56 y siguientes).

3.- La responsabilidad de la recogida y remisión de los datos y las cuentas nacionales es de los Estados miembros, de acuerdo con el artículo 3.1 del Reglamento 549/2013 (UE) SEC-2010, que establece que "Los Estados miembros remitirán a la Comisión (Eurostat) las cuentas y las tablas..." y el epígrafe 1.11 del Anexo A), que señala que "Los Estados miembros son responsables de la recogida y presentación de sus propias cuentas nacionales...".

4.- El Reglamento 549/2013 (UE) SEC-2010 contempla, por un lado, en su Anexo A) las reglas, definiciones, nomenclatura y "normas de contabilidad comunes, que se utilizarán para la elaboración de cuentas y tablas, sobre bases comparables para las necesidades de la Unión..." y, por otro lado, en el Anexo b), un programa con los plazos para la remisión por parte de los Estados miembros a la Comisión (Eurostat) de las cuentas y tablas que deben compilarse con arreglo a la metodología indicada. Entre las normas de la metodología comunes que los Estados miembros habrán de utilizar para elaborar las cuentas nacionales figuran, en lo que interesa a este recurso, las reglas detalladas en los epígrafes 20.276 a 20.290 del Anexo A), sobre la contabilidad de las Asociaciones Público-Privadas, que resultan de aplicación en el presente caso en relación con el tratamiento contable del contrato de Tranvía de Murcia suscrito por el Ayuntamiento recurrente.

5.- Por su parte, el Reglamento (CE) nº 479/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, establece (Considerando 13) que en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 C), apartados 2 y 3, del Tratado, la Comisión debe supervisar la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros, y examinar la observancia de la disciplina presupuestaria tendiendo a criterios de déficit y deuda públicos.

A tal efecto, el Considerando 2 y artículo 1 del citado Reglamento señalan que los términos de "público", "déficit", "inversión pública" y "deuda pública" se definen con arreglo al Reglamento (UE) 549/2013 SEC-2010 a que antes se ha hecho referencia. En lo que aquí interesa, como sucedía en el Sistema Europeo de Cuentas Públicas SEC-2010, el artículo 1.2 del Reglamento 479/2009 recuerda que por "público" se entenderá lo perteneciente al sector administraciones públicas, que comprende entre otros -como antes se ha visto- el subsector de las corporaciones locales.

6.- Por disposición del artículo 3 del Reglamento sobre aplicación del Protocolo de Déficit Excesivo que comentamos, "los Estados miembros notificarán a la Comisión (Eurostat) los déficit previstos y reales y los niveles de deuda pública previstos y reales dos veces al año, la primera antes del 1 de abril del año en curso (año n) y la segunda antes del 1 de octubre del año n." Además, de acuerdo con el artículo 6 del Reglamento sobre Protocolo de Déficit Excesivo, los Estados miembros deberán informar a la Comisión (Eurostat), "en cuanto dispongan de ella, de cualquier revisión importante de las cifras reales o previsiones de déficit y deuda que ya hayan comunicado."

7.- El Reglamento (CE) 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo de Déficit Excesivo, dedica las normas del Capítulo III a garantizar la calidad de los datos reales notificados por los Estados miembros, entendiendo calidad de los datos, de acuerdo con el artículo 8, "su adecuación con las normas contables, su integridad, fiabilidad, puntualidad y coherencia con los datos estadísticos." El mismo precepto dispone que la Comisión (Eurostat) evaluará periódicamente la calidad de los datos reales notificados por los Estados miembros, para lo cual estos han de facilitar a aquella la información estadística pertinente, que incluirá los datos de la contabilidad nacional, los inventarios detallados de los métodos, procedimientos y fuentes utilizados para recopilar los datos reales sobre déficit y deuda y de las cuentas públicas en que se basen y otra documentación que se detalla.

8.- Es de interés resaltar que, en la regulación del Reglamento 479/2009 relativo a la aplicación el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, los responsables de la remisión de los datos y de su calidad son los Estados miembros, como resulta de su artículo 16 que impone a los Estados miembros la obligación de asegurarse de que los datos reales comunicados a la Comisión (Eurostat) se proporcionen de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 223/2009, entre los que figuran el principio de fiabilidad. A tal efecto, el artículo 16.1 del Reglamento 479/2009 establece que "...la responsabilidad de las autoridades estadísticas nacionales consistirá en asegurar que los datos notificados cumplan lo dispuesto en el artículo 1 del presente Reglamento y las normas contables subyacentes del SEC-2010."

En fin, no cabe duda de que corresponde al Estado miembro que remite las cuentas nacionales la responsabilidad por la incorrección de los datos de cualquiera de los subsectores -incluidas las Corporaciones locales- del SEC-2010 y del protocolo de déficit excesivo, y así resulta del tipo infractor establecido por el artículo 8.1, leído a la luz del considerando 16, del Reglamento (UE) nº 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona euro, que permite al Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, "la imposición de una multa a un Estado miembro que intencionalmente o por negligencia grave tergiverse datos relativos al déficit y a la deuda que sean pertinentes para la aplicación de los artículos 121 o 126 del TFUE y del Protocolo sobre el déficit excesivo..." . Como afirma el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 20 de diciembre de 2017 (asunto C-521/15, apartado 128), en interpretación del tipo infractor que acabamos de citar, el mismo sanciona el incumplimiento por un Estado miembro "del deber de diligencia que le incumbe al elaborar y verificar los datos que han de notificarse a Eurostat en virtud del artículo 3 del Reglamento n.º 479/2009 ".

9.- En nuestro derecho interno, las funciones de elaboración de las cuentas nacionales a que nos referimos en este recurso corresponden a la Intervención General de la Administración del Estado y al Comité Técnico de Cuentas Nacionales.

Así resulta del artículo 125.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que establece que a la Intervención General de la Administración del Estado, como centro gestor de la contabilidad pública, le corresponde: "...g) Elaborar las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones públicas, de acuerdo con los criterios de delimitación institucionales e imputación de operaciones establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales" .

A su vez, la disposición adicional 1ª de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, crea el Comité Técnico de Cuentas Nacionales (CTCN) con las funciones de valoración e imputación de las operaciones económicas contempladas en el SEC-2010:

"Para la valoración e imputación de operaciones económicas efectuadas por los diferentes unidades del sector público, así como la delimitación sectorial de las citadas unidades, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas, se crea el Comité técnico de cuentas nacionales integrado por representantes del Instituto Nacional de Estadística, Banco de España y de la Intervención General de la Administración del Estado, como órganos competentes en la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas y de las sociedades financieras y no financieras públicas."

El apartado 2 de la disposición adicional citada prevé que el funcionamiento y organización del citado Comité se regulará mediante un reglamento de régimen interior, que a fecha de los hechos a que se refiere este recurso no había sido aprobado ni publicado en el BOE.

La disposición adicional citada expresamente contempla que el CTCN, en ejercicio de sus funciones, pueda efectuar "actuaciones directamente encaminadas a la verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales pertenecientes a los subsectores de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, clasificadas de acuerdo a los criterios del Sistema Europeo de Cuentas."

10.- En el expediente administrativo queda claro que las actuaciones desarrolladas en el presente caso, tanto por la Intervención General de la Administración del Estado, como por el CTCN, en relación con la imputación de las cuentas derivadas del contrato de Tranvía de Murcia, se llevaron a cabo en el ámbito de la información que debe suministrar el Reino de España a la Comisión Europea y a la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat), en cumplimiento de las obligaciones que le imponen, en su condición de Estado miembro, los Reglamentos 549/2013 y 479/2009, relativas al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-2010) y al Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo que hemos examinado en esta sentencia.

Así lo evidencian las comunicaciones que remitieron la Intervención General de la Administración y el CTCN al Ayuntamiento de Murcia en relación con el contrato de Tranvía de Murcia, que obran en el expediente. En concreto, en la documentación que la sentencia impugnada reconoce remitida por el Ministerio de Hacienda y Función Pública al Ayuntamiento de Murcia, en relación con el contrato de Tranvía de Murcia, se incluían las siguientes indicaciones y explicaciones sobre el ámbito de la actuación:

- La comunicación de la Intervención General de la Administración del Estado de marzo de 2009, de solicitud de información al Ayuntamiento de Murcia sobre determinados contratos, indica lo siguiente:

"La Intervención General de la Administración del Estado es el centro responsable de la elaboración de las cuentas económicas de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas, así como el de las Sociedades Públicas no financieras y el de las Instituciones financieras públicas. La elaboración de las cuentas económicas se realiza según la metodología contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC95), aprobado por Reglamento (CE) 2223/1996, del Consejo.

La IGAE elabora esta información para remitir periódicamente las cuentas de las Administraciones Públicas en términos de contabilidad nacional a la Comisión de las Comunidades Europeas, así como datos relativos al déficit público, en cumplimiento de la obligación impuesta a los países miembros por el Reglamento (CE) 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre, modificado por el Reglamento (CE) nº 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero de 2000), y por el Reglamento (CE) nº 2103/2005 del Consejo, de 12 de diciembre."

- La Comunicación de la Intervención General de la Administración del Estado de 11 de marzo de 2015, de nueva solicitud de información al Ayuntamiento de Murcia en relación con determinados contratos, dice entre otros extremos lo siguiente:

"La Intervención General de la Administración del Estado es el centro responsable de la elaboración de las cuentas económicas de las unidades que componen el sector de las Administraciones Publicas, de las Sociedades Públicas no financieras y de las Instituciones financieras públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 125.2 apartados g ), h ) e i) de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de diciembre). Por su parte, el artículo 133 de la citada Ley establece la obligación de las distintas unidades públicas de proporcionar la colaboración e información necesaria para elaborar las Cuentas Económicas del Sector Publico. La metodología utilizada es la contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC2010), aprobado por el Reglamento Nº 549/2013, de 21 de mayo de 2013 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Asimismo, la Disposición Adicional 1ª de la Ley Orgánica 6/2013 de 14 de noviembre de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal crea el Comité Técnico de Cuentas Nacionales para la valoración e imputación de las operaciones económicas efectuadas por las distintas unidades del sector público así como encargado de la delimitación sectorial de las unidades públicas de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas, estando integrado por representantes del Instituto Nacional de Estadística, Banco de España y de la Intervención General de la Administración del Estado, como órganos competentes en materia de contabilidad nacional."

- El informe del Comité Técnico de Cuentas Nacionales de 18 de abril de 2017, remitido al Ayuntamiento de Murcia, cuyo objeto fue el de fijar el tratamiento en contabilidad nacional de las operaciones económicas derivadas del contrato de Tranvía de Murcia celebrado por el Ayuntamiento recurrente, señala de forma expresa que las decisiones metodológicas del Comité se refieren exclusivamente al tratamiento de operaciones en términos de contabilidad nacional, independientemente del tratamiento contable o de la forma de registro utilizado por las unidades que lleven a cabo las operaciones o contratos de que se trate.

"El objeto de este informe es fijar el tratamiento en contabilidad nacional de las operaciones económicas derivadas del tratamiento de "Concesión de Obra Pública para la Redacción del Proyecto, Construcción y Explotación de la Línea 1 del Tranvía de Murcia". Con este fin, la decisión adoptada por el Comité Técnico de Cuentas Nacionales (CTCN) sobre la evaluación, valoración e imputación, en su caso, de las operaciones vinculadas al contrato de referencia, se ha efectuado de acuerdo a las normas y criterios metodológicos establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), establecido por el Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, así como las consideraciones sobre metodología aplicable a las operaciones del sector Administraciones Públicas fijadas por Eurostat en el "Manual on Government Déficit and Debt, Implementation of ESA 2010". A este respecto, señalar que las decisiones metodológicas tomadas por el CTCN se refieren exclusivamente al tratamiento contable de operaciones en términos de contabilidad nacional, independientemente del tratamiento, la forma de registro utilizado por las unidades que las llevan a cabo, ya sea sistema de contabilidad pública o sistema de contabilidad de la empresa privada, así como de la naturaleza jurídica o institucional de las mismas."

- La contestación del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 8 de septiembre de 2017, a los requerimientos previos formulados por el Ayuntamiento de Murcia, vuelve a poner de manifiesto el alcance del tratamiento por el Comité Técnico de Cuentas Nacionales de la operación relativa al contrato de Tranvía de Murcia, reiterando la indicación del CTCN que se acaba de transcribir.

11.- Cabe señalar como conclusión de lo que hasta aquí hemos razonado, que el informe del Comité Técnico de Cuentas Nacionales en el que se decidió el tratamiento de las operaciones económicas del contrato de Tranvía de Murcia y la imputación de la deuda derivada de dicho contrato al Ayuntamiento recurrente, pertenece al ámbito de elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas, en cumplimiento de las obligaciones que imponen al Reino de España, como Estado miembro de la Unión Europea, el Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010) y el Reglamento 479/2009 (CE) del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, y que el citado informe se emitió en el ejercicio de las funciones de valoración e imputación de las operaciones económicas efectuadas por las diferentes unidades del sector público, así como la delimitación sectorial de las citadas unidades, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas, reconocidas al CTCN por la disposición adicional 1ª de la Ley 6/2013,

Sobre las alegaciones y motivos de impugnación del escrito de interposición del recurso de casación.

1.- En primer lugar, la parte recurrente denuncia la infracción de la disposición adicional primera de la L.O. 6/2013, de creación del Comité Técnico de Cuentas Nacionales, porque dicho CTCN ha imputado al Ayuntamiento de Murcia las deudas del contrato de Tranvía de Murcia y el propio Abogado del Estado ha reconocido, en su contestación a la demanda, que la decisión de imputación de la deuda fue adoptada por el CTCN, de forma que la sentencia impugnada infringe la disposición adicional citada al indicar que no puede atribuirse al CTCN ninguna capacidad o facultad de decisión que pueda implicar, por si sola, ninguna consecuencia directa de intervención o gravamen frente a ninguna Administración Pública y que el informe de dicho órgano es de carácter exclusivamente técnico y no contiene ninguna decisión ejecutiva.

La Sala considera, sobre este punto, que la sentencia impugnada, sin perjuicio de algunas imprecisiones sobre la naturaleza del órgano administrativo que adopta la decisión de imputación de la deuda del contrato de Tranvía de Murcia al Ayuntamiento, no incurre en una infracción de la disposición adicional primera de la L.O 6/2013 determinante de su anulabilidad.

De entrada, la sentencia impugnada, al igual que sostuvieron las partes en sus escritos de demanda y contestación, no duda en identificar al Comité Técnico de Cuentas Nacionales como el órgano administrativo autor de la imputación de deuda que se discute en el procedimiento. Así, resulta con claridad del razonamiento siguiente (FD 2º), en el que señala que con la información remitida sobre el contrato de Tranvía por el Ayuntamiento recurrente:

"...el 18 de abril de 2017 se remite el informe definitivo del CTCN del contrato del Tranvía de Murcia, de la misma fecha, en el que se concluye, por las razones expresadas, que debe procederse a la imputación de deuda señalada." (letra negrita en la sentencia impugnada).

Por tanto, la sentencia impugnada no deja de reconocer que la imputación de la deuda que cuestiona la parte recurrente fue decidida en su origen por el CTCN en el informe que identifica.

Cuestión distinta es que la sentencia acierte en la descripción de la naturaleza jurídica y las funciones de ese órgano. Considera la sentencia impugnada que las funciones del CTCN son eminentemente técnicas, lo que puede tener apoyo en la propia denominación del órgano por el legislador ( "Comité Técnico" ), sin dejar de reconocer que la función que tiene atribuida por la norma legal que crea el órgano y que ha ejercitado en el presente caso es la de "valoración e imputación de operaciones económicas efectuadas por las diferentes unidades del sector público".

La manifestación de la sentencia impugnada de que el CTCN carece de capacidad o facultad de decisión que por sí sola pueda implicar una "consecuencia directa de intervención o gravamen" frente a alguna Administración Pública, deben ser entendidas en el sentido de que el CTCN ejercita sus funciones en el ámbito de la elaboración de las cuentas nacionales a los efectos contemplados en el Reglamento 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010) y Reglamento (CE) 479/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, pero ninguna competencia puede asignarse al indicado CTCN en el ámbito interno de coordinación o control sobre el presupuesto de una entidad local a los efectos preventivos, correctivos o coercitivos contemplados en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En todo caso, lo decisivo para rechazar el motivo de impugnación es que la sentencia impugnada, no obstante la calificación de las funciones del CTCN como técnicas, no se planteó siquiera la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por ser la imputación de la deuda un acto no ejecutivo o sin afectación o repercusión alguna sobre los legítimos intereses del Ayuntamiento recurrente, sino que, por el contrario, entró a examinar y resolver sobre las infracciones procedimentales y de fondo que la parte recurrente apreció en la actuación del CTCN de imputación al Ayuntamiento de la deuda derivada del contrato de Tranvía de Murcia.

2.- Considera la parte recurrente, como segundo motivo de impugnación, que la sentencia impugnada ha infringido los artículos 1, 2, 10 y 18 del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), sobre la naturaleza, régimen jurídico, autonomía e independencia y contenido de los informes de la AIReF y fundamenta este motivo en que, una vez que ha afirmado que el CTCN no puede adoptar decisiones ejecutivas "...parece que la Sala de instancia quisiera decir, sugerir o deslizar (sin afirmarlo categóricamente) que habría sido el AIReF quien habría adoptado la decisión de imputar la deuda al Ayuntamiento de Murcia" .

El motivo no puede prosperar, porque impugna razonamientos que la sentencia de instancia no realiza, sino que la parte recurrente considera que "quisiera...sugerir o deslizar" que fue la AIReF quien tomó la decisión de imputar la deuda, y que además son contrarios a la conclusión que la sentencia impugnada expresa con claridad sobre la imputación de la deuda como acto decidido por el CTCN en su origen, como hemos indicado en el apartado anterior, al indicar que "...el informe definitivo del CTCN del contrato del Tranvía de Murcia (...) en el que se concluye, por las razones expresadas, que debe procederse a la imputación de la deuda señalada."

3.- En las alegaciones identificadas con el número 3 del escrito de interposición, la parte recurrente denuncia la ausencia de acto, resolución o acuerdo válido e identificable emitido por el órgano competente en el que se haya tomado la decisión de imputar la deuda al Ayuntamiento de Murcia, correspondiente al Contrato de Tranvía, con infracción del artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Esta alegación de la parte recurrente presenta una cierta falta de coherencia con otras alegaciones anteriores de la misma parte, especialmente con el argumento mantenido en el primer motivo del recurso que afirmaba que la imputación de operaciones económicas por el CTCN "es precisamente lo que se ha producido respecto del ayuntamiento de Murcia con la imputación de la deuda del contrato del Tranvía" .

Ya hemos indicado que la sentencia impugnada identifica el informe del CTCN de 18 de abril de 2017 como el acto que decidió en su origen la imputación de la deuda. Dicho informe incluyó una extensa justificación de los criterios contables y metodológicos establecidos en el Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-2010), que fueron aplicados, a la vista de la información remitida por el propio Ayuntamiento, en la valoración e imputación de la deuda del contrato de Tranvía al Ayuntamiento recurrente, y que finalizó con las siguientes conclusiones, entre otras:

"1º) El contrato reúne los requisitos para ser considerado una Asociación Público Privada en términos del Sistema Europeo de Cuentas por cuanto la mayoría de la retribución de la concesión proviene de la Administración y se cumplen el resto de características que reúnen estos contratos (creación de un activo legado a la prestación de un servicio, contratación con un tercero, duración a largo plazo del contrato).

(...)

4º) En consecuencia, la propiedad económica de los activos ligados a la concesión, a efectos de su tratamiento en contabilidad nacional, se considera que es del Ayuntamiento de Murcia; por tanto, dichos activos deben registrarse en las cuentas de la contabilidad nacional del Ayuntamiento, teniendo como contrapartida un pasivo financiero imputado frente al concesionario".

Cuestión distinta es que la parte recurrente considere que el CTCN carezca de competencia para dictar el anterior acuerdo o que el acuerdo incurra en defectos formales o de procedimiento, lo que la parte recurrente invoca a continuación, pero lo que no puede sostenerse, ni la Sala acoge, a la vista del contenido del informe del CTCN que se acaba de citar, es la denuncia de ausencia de acto, resolución o acuerdo identificable en el que se haya tomado la decisión de imputar la deuda correspondiente al contrato de Tranvía al Ayuntamiento.

4.- La parte recurrente aprecia en sus alegaciones 4ª y 5ª diversos defectos de forma o procedimentales, como la vulneración de los artículos 15 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), sobre la composición, requisitos y reglas de funcionamiento de los órganos colegiados, y de los artículos 34, 47.1.e), 82 y 25.11.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), sobre la ausencia absoluta de procedimiento para llevar a cabo la imputación, en especial en lo referido al preceptivo trámite de audiencia previa a la decisión de la imputación y la caducidad del procedimiento.

La parte recurrente considera que el acto de imputación de la deuda incurre en ausencia absoluta de procedimiento, lo que lo sitúa en el supuesto de nulidad de pleno derecho descrito en el artículo 47.1.e) LPACAP. Al respecto cabe indicar que, aunque en la fecha de los hechos examinados en este recurso no había sido aprobado el reglamento de regulación del funcionamiento del CTCN, previsto en el apartado 2 de la disposición adicional primera de la L.O. 6/2013, sobre la creación del CTCN, ello no significa que en su actuación el CTCN no deba sujetarse a los requisitos y formalidades de procedimiento mínimos exigibles.

Dicho lo anterior, pasamos a examinar las actuaciones llevadas a cabo en el presente caso. En concreto, tenemos en cuenta las siguientes actuaciones desarrolladas en el procedimiento administrativo que nos ocupa, que la sentencia impugnada tuvo por acreditadas, así como el contenido que resulta de las mismas.

i) La Intervención General de la Administración del Estado dirigió una comunicación al Ayuntamiento de Murcia, en abril de 2009, en la que explica las funciones que la Intervención asume en la elaboración de las cuentas económicas de las unidades que componen el sector de las Administraciones Publicas, con arreglo a los criterios del SEC95, a los efectos de remitir dichas cuentas, junto con los datos de déficit público, a la Comisión de las Comunidades Europeas, le indica también cuales son las unidades dependientes del Ayuntamiento clasificadas a efectos de contabilidad nacional, y le solicita información sobre la existencia de otras unidades públicas dependientes o participadas por el Ayuntamiento no incluidas en la enumeración anterior, con una explicación además de los criterios de Eurostat para incluir en la contabilidad nacional los contratos firmados por las Administraciones Públicas con empresas privadas, relativos a la creación y explotación de infraestructuras realizadas mediante las denominada en la terminología del SEC "Asociaciones Público Privadas" , lo que exige un análisis de todos los contratos que pudieran estar afectados por tales criterios, que se resumen en una nota adjunta a la comunicación.

ii) El 11 de marzo de 2015 la Intervención General de la Administración del Estado reitera la anterior solicitud de información de contratos de creación y explotación de infraestructuras mediante contratos que tengan la consideración de "Asociaciones Público-Privadas" . Como resalta la sentencia impugnada (FD 2º), en este y en el anterior requerimiento o solicitud de información "se explicaba claramente su objeto específico y las consecuencias que pudieran implicar el análisis o valoración de dicha información."

iii) Recibida la documentación solicitada, la Intervención General de la Administración del Estado, Oficina Nacional de Contabilidad, comunica al Ayuntamiento de Murcia, por escrito de 1 de marzo de 2017 que, de acuerdo con la información suministrada, se registra en los activos de las cuentas nacionales como inversión pública el contrato de Tranvía de Murcia. Es cierto que esta comunicación, a diferencia de las demás que examinamos en este apartado, no aparece citada en la sentencia impugnada, pero no cabe duda de su envío por la Intervención General de la Administración del Estado, Oficina Nacional de Contabilidad, y de su recepción por el Ayuntamiento de Murcia, porque el informe de la Interventora General del Ayuntamiento de fecha 4 de mayo de 2017 (folios 381 a 433 del expediente administrativo), así lo reconoce de forma expresa, al indicar: "Con fecha de 8 de marzo de este año se recibe en la Intervención General del Ayuntamiento por correo ordinario y en sobre cerrado un escrito de la Directora de la Oficina Nacional de Contabilidad...", con referencia además al contenido de la comunicación: "...basándose en la información suministrada por el propio Ayuntamiento tienen catalogado al Tranvía de Murcia en Clasificación activo -inversión pública, y el estado del contrato -en servicio" .

iv) Como reconoce el Ayuntamiento recurrente, el 11 de abril de 2017 se celebró una reunión en Madrid de los representantes del Ayuntamiento con miembros del CTCN (IGAE, Banco de España e INE) " en la que se explicaron los criterios utilizados para la clasificación pública de este activo en las cuentas nacionales..."

v) El 18 de abril de 2017 el CTCN remitió al Ayuntamiento de Murcia el informe sobre el "contrato para la construcción, mantenimiento y explotación de la Línea 1 del Tranvía de Murcia" , en el que se efectúa una descripción detallada de las características del contrato y de los criterios contables y metodológicos empleados para considerar el citado contrato como una Asociación Público Privada en términos de contabilidad nacional del Sistema Europeo de Cuentas.

vi) El Ayuntamiento de Murcia formuló el 7 de junio y el 27 de julio de 2017 sendos requerimientos previos al Ministerio de Hacienda y Función Pública, al amparo del artículo 44 de la LJCA, de anulación o revocación de la actuación consistente en la imputación como deuda del Ayuntamiento de las cantidades derivadas del contrato de Tranvía de Murcia, en los que efectuó las alegaciones sobre los aspectos formales del procedimiento y sobre el fondo de la imputación de la deuda que estimó convenientes a su derecho.

vii) La Directora de la Oficina Nacional de Contabilidad (IGAE) del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en escrito de fecha 8 de septiembre, dio respuesta desestimatoria a las alegaciones efectuadas en los requerimientos previos, en relación con los aspectos formales del procedimiento, los criterios metodológicos utilizados en la calificación del activo en las cuentas nacionales y el alcance del tratamiento de esta operación por el CTCN.

A la vista de las actuaciones procedimentales que se han expuesto, la Sala no puede compartir con la parte recurrente la tesis de que la Administración demandada ha procedido a la imputación del contrato de Tranvía al Ayuntamiento de Murcia con la ausencia "total y absoluta" de procedimiento exigida por el artículo 47.1.e) LPACAP para apreciar el grado máximo de invalidez denunciado, pues de los hechos declarados probados en la sentencia impugnada y acreditados en el expediente no cabe duda de que en este caso se han observado los trámites procedimentales esenciales para proceder a la imputación de la deuda en la elaboración de las cuentas nacionales, entre los que se incluye, como se ha visto, el de alegaciones del Ayuntamiento de Murcia, materializadas en los requerimientos previos formulado al Ministerio de Hacienda y Función Pública, contra cuya desestimación se interpuso el recurso contencioso administrativo que se encuentra en el origen del presente recurso de casación.

Al respecto consideramos que el Ayuntamiento recurrente no solo formuló alegaciones en el escrito que se ha indicado, sino que tuvo también la posibilidad de presentar documentos y cuantos datos fueran de su interés y aportar pruebas con ocasión de los requerimientos que se le efectuaron para que aportara información sobre los contratos relacionados con infraestructuras en general y con el contrato de Tranvía de Murcia en particular, con indicación de sus fines y consecuencias, razones estas por las que no puede afirmarse que se encontrara en una situación de indefensión.

5.- En cuanto a la vulneración de los artículos 15 y siguientes de la LRJSP, sobre la composición, requisitos y reglas de funcionamiento de los órganos colegiados, debemos recordar, además de la falta de aprobación del reglamento que regule el funcionamiento del CTCN previsto en la disposición adicional primera, apartado dos, de la L.O. 6/2013, sobre la que se ha insistido en esta sentencia, que la anulabilidad de un acto por defectos procedimentales requiere, de conformidad con el artículo 48.2 de la LPACAP, que el defecto de forma en cuestión "...dé lugar a la indefensión de los interesados", y aquí, en nuestro caso, la parte recurrente no justifica en forma alguna que los defectos que señala, relacionados con la falta de un acta de las reuniones del CTCN, le hayan ocasionado una negación o limitación indebida de sus medios de defensa.

Dentro también del apartado de infracciones procedimentales el Ayuntamiento recurrente invoca la caducidad del procedimiento, lo que constituye una cuestión que no fue tratada por la sentencia de instancia, que no efectúa al respecto ningún pronunciamiento que pueda revisar la Sala, sin que la parte recurrente haya denunciado en su escrito de interposición que la sentencia hubiera incurrido en incongruencia omisiva respecto en este extremo. Es un criterio jurisprudencial reiterado, que recoge la sentencia de esta Sala de 28 de octubre de 2021 (recurso 1851/2020), entre otras muchas, el que estima imposible, ni siquiera como hipótesis, que pueda producirse la infracción denunciada "...en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia -omisión que, en su caso, de entenderse improcedente tendría su adecuado cauce revisor en el de la incongruencia omisiva".

A lo que se suma que la parte recurrente solicitó a la Sala de instancia complemento de sentencia por haber omitido un determinado pronunciamiento, al que ahora haremos referencia, pero omitió cualquier referencia y solicitud de complemento en relación con la caducidad que ahora invoca, lo que es contrario al criterio jurisprudencial de esta Sala que sostiene que, frente a situaciones de incongruencia omisiva, los recurrentes en casación antes de promover el recurso deben intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267.5 LOPJ y 215.2 LEC, expresado en los autos de la Sala de 31 de mayo de 2017 (recurso 1188/2017) y 19 de julio de 2019 (recurso 6152/2017), entre otros, criterio que la parte recurrente conoce, como expresa en su escrito de interposición (motivo de impugnación 6º, página 16).

6.- Alega el Ayuntamiento recurrente que la sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva, con vulneración del artículo 24 CE, en relación con el artículo 67.1 de la ley reguladora de esta Jurisdicción y el artículo 218.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, pero no en relación con la infracción de caducidad a que acabamos de referirnos, sino que aprecia la incongruencia omisiva de la sentencia en relación únicamente con el principal motivo de impugnación alegada por la parte, esto es, con la ausencia de acto, resolución o acuerdo válido en derecho que haya decidido la imputación al Ayuntamiento de la deuda correspondiente al contrato de Tranvía de Murcia.

Añade la parte recurrente que, ante esta incongruencia, solicitó complemento de sentencia que fue denegada por la Sala y, efectivamente, la parte presentó solicitud de complemento de sentencia, al amparo del artículo 215 LEC, limitado al primer motivo de impugnación, que denunciaba la inexistencia de acto o resolución administrativa que haya acordado la imputación al Ayuntamiento de Murcia de la deuda discutida, sin incluir en la solicitud de complemento de sentencia la solicitud de pronunciamiento judicial sobre ningún otro extremo, y la Sala de instancia desestimó la solicitud por auto de 5 de noviembre de 2019.

La sentencia impugnada (FD 1), al resumir los motivos de impugnación articulados en el escrito de demanda, identifica como motivo principal de impugnación la inexistencia de acuerdo, resolución o acto administrativo válido que haya acordado la imputación al Ayuntamiento de Murcia de la deuda que se discute y no omite el examen y pronunciamiento sobre tal cuestión, pues como ya hemos indicado con anterioridad, la sentencia impugnada afirma en primer lugar la existencia del acto de imputación de la deuda, que identifica al señalar (FD 2), después de describir los requerimientos de información de la Intervención General de la Administración del Estado al Ayuntamiento de Murcia, que finalmente fueron atendidos por este último, que con la información recibida, el 18 de abril de 2017 se remite el informe definitivo del CTCN del contrato de Tranvía de Murcia, de la misma fecha, "...en el que se concluye, por las razones expresadas, que debe procederse a la imputación de la deuda señalada" . Y a continuación, una vez identificado el acto o acuerdo de imputación de la deuda y el órgano que lo acordó de la forma que acabamos de exponer, la sentencia impugnada examinó y se pronunció sobre la conformidad a derecho de la imputación, rechazando las infracciones formales denunciadas en relación con la falta de audiencia en el procedimiento, que desestimó al apreciar que el Ayuntamiento tuvo oportunidad de efectuar alegaciones y exponer su criterio.

En concreto, la sentencia impugnada efectúa una expresa declaración de conformidad a derecho de la resolución impugnada (la contestación desestimatoria de los requerimientos): "...particularmente rechazando que concurra como motivo de nulidad absoluta o anulabilidad la ausencia de expediente formal o carencia de los trámites mínimos indispensable ni la omisión de resolución expresa finalizadora del procedimiento" , y examina y se pronuncia también (FD 3) sobre los motivos de fondo que alega la parte en relación con el referido informe del CTCN.

Por tanto, no cabe apreciar que la sentencia impugnada haya omitido un pronunciamiento motivado e incurrido en incongruencia omisiva respecto del motivo de impugnación relativo a la ausencia de acto, resolución o acuerdo válido en derecho que haya decidido la imputación de la deuda al Ayuntamiento.

7.- La parte recurrente considera que la sentencia impugnada ha vulnerado el artículo 33.1 de la LJCA, que establece que los órganos de este orden jurisdiccional "juzgaran dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición" , pues tanto el Ministerio de Hacienda en su contestación al requerimiento, como la Abogacía del Estado en la contestación a la demanda, no discuten que la imputación de la deuda derivada del contrato de Tranvía de Murcia se habría decidido por el Comité Técnico de Cuentas Nacionales, mientras que la sentencia fundamenta en buena medida su fallo en que dicho Comité no tiene funciones ejecutivas para adoptar tal decisión.

Este motivo está relacionado con el anterior y debe correr igual suerte desestimatoria, pues omite y no tiene en cuenta que, como se ha dicho, la sentencia impugnada tiene un expreso pronunciamiento que identifica el informe definitivo del Comité Técnico de Cuentas Nacionales de 18 de abril de 2017 como el acto o resolución "...en el que se concluye, por las razones expresadas, que debe procederse a la imputación de la deuda señalada" , siendo coherente en tal apreciación con las alegaciones de las partes en el recurso.

8.- También denuncia la parte recurrente que la sentencia impugnada vulnera el artículo 9.3 CE que garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, así como el artículo 3.1 de la LRJSP, que dispone que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones los principios, entre otros, de buena fe y confianza legítima, pues el informe del CTCN de 18 de abril de 2017, de imputación al Ayuntamiento recurrente de la deuda derivada de contrato de Tranvía de Murcia, aplica para ello las normas y criterios metodológicos establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacioles y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), establecido por el Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, que se publicó en el DOUE el 26 de junio de 2013, mientras que el contrato de Tranvía de Murcia, que es calificado como Asociación Público Privada conforme a dicha norma, fue formalizado el 7 de mayo de 2009.

Esta alegación no puede prosperar, pues no tiene en cuenta el contenido de las comunicaciones anteriores al informe del CTCN, remitidas por la Intervención General de la Administración del Estado al Ayuntamiento de Murcia, que la sentencia impugnada tiene por acreditadas. En concreto, la sentencia impugnada se refiere, entre otras, a la comunicación del IGAE al Ayuntamiento de abril de 2009, anterior por tanto a la formalización del contrato de Tranvía de Murcia el 7 de mayo de 2009, según el escrito de interposición.

En esta comunicación de 22 de abril de 2009 la IGAE informa al Ayuntamiento de las funciones que asume en la elaboración de las cuentas de las Administraciones Públicas y su remisión periódica a la Comisión de las Comunidades Europeas, según la metodología contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales en aquella fecha vigente, aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 (SEC 95), en cumplimiento de la obligación impuesta a los países miembros por el Reglamento (CE) núm. 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, modificado por los Reglamentos (CE) 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero de 2000 y 2103/2005, del Consejo, de 12 de diciembre de 2005.

En particular, en la comunicación a que hacemos referencia de 22 de abril de 2009, la IGAE advierte al Ayuntamiento de Murcia de las posibles repercusiones que en las cuentas nacionales tiene la decisión 18/2004 de Eurostat, sobre el tratamiento en contabilidad nacional de los contratos firmados por las Administraciones Públicas con empresas privadas, relativas a la creación y explotación de infraestructuras realizadas mediante las denominadas "Asociaciones Público Privadas" y en nota adjunta a la comunicación explicó la IGAE los aspectos más relevantes de dicha decisión 18/2004 de Eurostat, que son coincidentes con los criterios metodológicos del SEC 2010 sobre el mismo tipo de contratos.

En suma, no existe aplicación retroactiva de las normas y criterios metodológicos del SEC 2010, pues el criterio sobre el tratamiento contable de las Asociaciones Público Privadas de que se trata estaba desarrollado en la normativa anterior, en particular en la Decisión 18/2004 de Eurostat, vigente en la fecha de formalización del contrato de Tranvía de Murcia. A su vez, la comunicación y advertencia por la IGAE al Ayuntamiento recurrente de las consecuencias que se derivaban de dicha normativa y Decisión 18/2004 de Eurostat en el tratamiento de los contratos que celebre con las características de la Asociación Público Privada, impide que acojamos la infracción de los principios de buena fe y confianza legítima que se denuncia en el escrito de interposición.

9.- Alega el Ayuntamiento de Murcia, en último lugar y refiriéndose ya al fondo del asunto, que la sentencia impugnada vulnera el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), establecido por el Reglamento (UE) 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, en particular sus epígrafes 20.283 a 20.286. así como la Decisión de Eurostat 18/2004, de 11 de febrero de 2004.

De manera muy resumida, debemos reseñar aquí que los epígrafes más relevantes del SEC 2010 para decidir en un contrato de Asociación Publico Privada sobre la propiedad económica y la asignación del activo, son, por un lado, el epígrafe 20.283, que señala que es preciso averiguar qué unidad, si la Administración pública o el promotor, asume la mayor parte de los riesgos y se espera que obtenga la mayor parte de los beneficios, y que a dicha unidad habrá de asignarse el activo. El mismo epígrafe identifica, entre los principales riesgos a tener en cuenta, el riesgo de construcción, el de disponibilidad y el de demanda. Y, por otro lado, debemos también tener en cuenta el epígrafe 20.284, que establece la regla de que "Los riesgos y beneficios corresponden al operador si el riesgo de construcción y la demanda o los riesgos de disponibilidad han sido trasferidos de manera efectiva" .

La sentencia impugnada recoge las conclusiones a las que llega el informe del CTCN sobre esta cuestión, que asume. Entre dichas conclusiones cabe destacar ahora la segunda, en la que el CTCN señala que de los tres riesgos principales que se han de analizar en toda Asociación Público Privada, la concesión contemplada en el contrato de Tranvía de Murcia traslada efectivamente el riesgo de construcción al socio privado, si bien no traslada de forma suficiente los otros dos riesgos analizados (demanda y disponibilidad).

La sentencia impugnada muestra su acuerdo con el traslado del riesgo de construcción y la falta de traslado suficiente de los riesgos de disponibilidad y demanda.

Sobre la impugnación de esta cuestión señala la parte recurrente que es conocedora de que es ajena a la casación la revisión de la valoración de la prueba que se haya hecho en la instancia, salvo que sea irracional o arbitraria, pero añade seguidamente que lo que si es susceptible de casación es la vulneración de los preceptos citados en el motivo en relación con la vulneración del artículo 218, apartados 1 y 2 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, que imponen el deber de las sentencias de estar motivadas expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la valoración de las pruebas.

No considera la Sala, en contra de lo alegado por la parte recurrente, que la sentencia haya incurrido en falta de motivación en la valoración de la prueba, que es en definitiva la razón que se aduce en esta alegación para solicitar la anulación de la sentencia recurrida.

Ya se ha visto que la sentencia impugnada, haciendo suyas las conclusiones del informe del CTCN, expone como razón de la imputación de la deuda que el activo litigioso debe asignarse al Ayuntamiento en aplicación de la regla del epígrafe 20.284 del SEC-2010, porque no puede considerarse que el Ayuntamiento haya transferido de manera efectiva al operador los riesgos de disponibilidad y de demanda.

La parte recurrente manifiesta su desacuerdo en tal apreciación, en particular en lo que se refiere al riesgo de demanda, y la Sala entiende que la sentencia exteriorizó también las razones y explicaciones por las que consideró que tal riesgo no había sido transmitido suficientemente al promotor. El riesgo de demanda hace referencia a la posibilidad de que la demanda de utilización del servicio, en este caso, el de transporte por tranvía, sea inferior a la prevista, y al respecto la sentencia impugnada defiende la conclusión a que había llegado el informe del CTCN, que consistía en que los años 2012 a 2015 los ingresos por la utilización del tranvía suponían aproximadamente el 20% de los ingresos del concesionario, mientras que la subvención percibida del Ayuntamiento de Murcia representaba aproximadamente el 80%, porque dicha conclusión "se basa en los datos aportados por el mismo Ayuntamiento según el estado de cosas existente hasta 2016, sin que puedan tenerse en cuenta extrapolaciones hipotéticas y a futuro contenidas en un informe posterior de parte y, que, en cualquier caso, no desvirtúa las fundadas conclusiones del organismo independiente" .

Añade también la sentencia, en relación con las alegaciones del Ayuntamiento relativas a que corresponden al concesionario los riesgos de disponibilidad y, especialmente el de demanda, que "tampoco en este aspecto los argumentos del Ayuntamiento desvirtúan las conclusiones del informe del CTCN, del que resulta, según lo explicado, que de la interpretación conjunta del pliego de condiciones, las cláusulas contractuales, contrato y modificaciones, y las cuentas anuales de la concesionaria resulta que estos riesgos, de demanda y disponibilidad, no se trasladan de forma efectiva al concesionario, por las fundadas razones expuestas en el tan citado informe, a cuyo contenido íntegro nos remitimos" .

Por tanto, la sentencia nos permite conocer que la asignación del activo al Ayuntamiento se debe a la aplicación de la regla 20.284 del epígrafe SEC-2010, al no considerar la Sala de instancia que el Ayuntamiento de Murcia haya transferido de manera efectiva al operador los riesgos de disponibilidad y de demanda y tal conclusión se basa en la preferencia que manifiesta la Sala por los datos ofrecidos por la Administración recurrida, pues se trata de datos que están basados en los aportados por el propio Ayuntamiento recurrente, correspondientes al estado de cosas en el tiempo transcurrido del contrato de Tranvía de Murcia hasta 2016, es decir, hasta un momento cercano al momento de la imputación de la deuda, que la Sala de instancia considera que deben prevalecer sobre extrapolaciones de carácter hipotético y a futuro contenidas en un informe posterior del Ayuntamiento recurrente.

Considera la Sala que la sentencia impugnada ha explicado las razones de su decisión, así como las que justifican su convencimiento sobre realidad de los datos ofrecidos por la Administración demandada, con preferencia a los aportados de contrario, sin que la conclusión valorativa de la prueba pueda ser revisada en casación, como reconoce la parte recurrente.

Respuesta a las cuestiones de interés casacional formuladas por el auto de admisión a trámite del recurso de casación.

El auto de admisión a trámite del recurso de casación declaró que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional, consiste en aclarar el órgano competente y el procedimiento que debe seguirse para la imputación de una deuda en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo (en este caso en el ámbito local), con especial atención a las funciones y el alcance de las decisiones del Comité Técnico de Cuentas Nacionales.

En respuesta a dichas cuestiones, la Sala señala que, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que en su disposición adicional primera crea el Comité Técnico de Cuentas Especiales, corresponde a dicho Comité la valoración e imputación de las operaciones efectuadas por las diferentes unidades del sector público, lo que incluye las Corporaciones Locales, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010). Cabe señalar al respecto, en relación con el presente recurso, que las valoraciones e imputaciones de operaciones efectuadas por el Comité Técnico de Cuentas Nacionales fueron asumidas y hechas suyas por el Ministerio de Hacienda y Función Pública (Oficina Nacional de Contabilidad), en la desestimación de 8 de septiembre de 2017 de los requerimientos previos formulados por el Ayuntamiento de Murcia, que fue el acto impugnado en la instancia como en esta sentencia se ha indicado.

Sin perjuicio de que el funcionamiento y organización del Comité esté pendiente de regulación por el reglamento de régimen interior previsto en el apartado 2 de la citada disposición adicional 1ª de la Ley 6/2013, cuyo contenido concreto no puede anticiparse ni determinarse en esta jurisdicción, cabe indicar que por previsión de la citada disposición adicional primera de la Ley 6/2013, corresponden al citado Comité las funciones de valoración e imputación de operaciones económicas efectuadas por las diferentes unidades del sector público, de acuerdo con los criterios del SEC 2010, entre las que debe incluirse la imputación de la deuda derivada del contrato que se ha examinado en este recurso, y para el cumplimiento de sus funciones, el Comité tiene facultades para efectuar actuaciones directamente encaminadas a la verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales pertenecientes a los subsectores de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, clasificadas de acuerdo a los criterios del Sistema Europeo de Cuentas.

De lo razonado en esta sentencia se deduce que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal no es el órgano autor de la imputación de la deuda controvertida en este recurso, y cabe reseñar que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 6/2013 de creación de este ente de Derecho Público, la AIReF "tiene por objeto garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española , mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas."

Conclusiones y costas.

De acuerdo con lo hasta aquí razonado, procede la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia 308/2019, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 10 de julio de 2019 en el procedimiento ordinario 210/2019.

No procede la imposición de las costas del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 97.4 LJCA y la Sala mantiene el pronunciamiento de la sentencia impugnada de no efectuar especial declaración sobre las costas de la instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido una vez fijada en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia la doctrina jurisprudencial en relación con la cuestión formulada en el auto de admisión del recurso:

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia 308/2019, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 10 de julio de 2019 en el procedimiento ordinario 210/2019, sin imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes y manteniendo el pronunciamiento de la sentencia recurrida en cuanto a las costas de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

AUTO ACLARATORIO 

Auto de aclaración TS (Contencioso) de 30 junio de 2022

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: TERCERA

Auto núm. /

Fecha del auto: 30/06/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 7547/2019

Fallo/Acuerdo:

Ponente: Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 7547/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: TERCERA

Auto núm. /

Excmos. Sres.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

En Madrid, a 30 de junio de 2022.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor.

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Letrado del Ayuntamiento de Murcia presentó escrito en fecha 3 de junio de 2022, en el que solicitó, al amparo del artículo 215.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, complemento de la sentencia dictada en este recurso el 23 de mayo de 2022 ( sentencia 602/2022).

Por diligencia de ordenación de 6 de junio de 20022 se dio traslado del anterior escrito al Abogado del Estado para alegaciones, que fueron presentadas por escrito de 10 de junio de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La Sala dictó sentencia en este recurso de casación el 9 de diciembre de 2021, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido una vez fijada en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia la doctrina jurisprudencial en relación con la cuestión formulada en el auto de admisión del recurso:

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia 308/2019, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 10 de julio de 2019 en el procedimiento ordinario 210/2019 , sin imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes y manteniendo el pronunciamiento de la sentencia recurrida en cuanto a las costas de instancia."

La parte recurrente indica en su solicitud de complemento de sentencia que esta Sala ha omitido pronunciarse sobre la cuestión relativa al procedimiento que debe seguirse para la imputación de una deuda en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo, cuestión esta sobre la que expresamente se declaró la existencia de interés casacional y que constituía una de las pretensiones oportunamente deducidas en el recurso. Indica que la sentencia se pronuncia sobre cual es el órgano competente, pero entiende la parte que las declaraciones de la sentencia no se pronuncian ni aclaran el procedimiento que deba seguir dicho órgano, lo que deja sin responder una de las pretensiones fundamentales debatidas en autos y genera inseguridad jurídica.

En el auto de la Sección 1ª de esta Sala, de 13 de octubre de 2021, de admisión a trámite del recurso de casación, se formularon las siguientes cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

"2.º)Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en aclarar el órgano competente y el procedimiento que debe seguirse para la imputación de una deuda en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo (en este caso, en el ámbito local), con especial atención a las funciones y el alcance de las decisiones del Comité Técnico de Cuentas Nacionales y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal."

A su vez, en su escrito de interposición del recurso de casación, la parte recurrente alegó los motivos de impugnación de la sentencia recurrida que se exponen a continuación, que fueron resumidos en la forma siguiente en el antecedente de hecho cuarto de la sentencia de esta Sala:

"i) Vulneración de la disposición adicional 1ª de la L.O. 6/2013, por la que se crea el Comité Técnico de Cuentas Nacionales, pues la sentencia de instancia manifiesta que no puede atribuirse a dicho Comité ninguna capacidad o facultad de decisión que pueda implicar, por si sola, ninguna consecuencia directa de intervención o gravamen.

ii) Vulneración de los artículos 5, 13 y concordantes de la Ley Orgánica 6/2013 y de los artículos 1.2, 10 y 18 del RD 215/2014 pues la sentencia impugnada, una vez que ha afirmado que el CTCN no puede adoptar decisiones ejecutivas, parece que quisiera decir o sugerir que habría sido la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal quien habría adoptado la decisión de imputar la deuda al Ayuntamiento, lo que supone la infracción de los preceptos legales y reglamentarios indicados en este motivo.

iii) Vulneración del artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pues la correcta interpretación de las normas que regulan el CTCN y la AIReF llevan a la parte a la conclusión de la ausencia de acto o resolución válido emitido por el órgano competente en el que se haya tomado la decisión de imputar la nueva deuda al Ayuntamiento.

iv) Vulneración de los artículos 15 y siguientes de la Ley 40/2015, que regulan la composición, requisitos y reglas de funcionamiento de los órganos colegiados, pues la mínima de tales reglas exige que conste un acta con los contenidos mínimos de dicho documento (fecha de la reunión, asistentes, quorum, etc.), firmada por los órganos o miembros competentes, donde se recoja la decisión adoptada.

v) Vulneración de los artículos 25.1.b), 34, 47.1.e) y 82 de la Ley 39/2015, por la ausencia absoluta de procedimiento, en especial en lo referido al trámite de audiencia previa a la decisión de imputación de la deuda, que en este caso no se ha concedido, además de que al tratarse de un procedimiento susceptible de generar efectos desfavorables o de gravamen habría caducado, una vez transcurridos tres meses desde su iniciación al no tener plazo específico, con los efectos de archivo.

vi) Vulneración del artículo 24 de la Constitución, en relación con los artículos 67.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 218.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, al incurrir la sentencia impugnada en incongruencia omisiva en relación con el principal motivo de impugnación alegado sobre la indicada ausencia de acto, resolución o acuerdo válido en derecho que haya decidido la imputación de deuda al Ayuntamiento.

vii) Vulneración del artículo 33.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que ordena a los órganos judiciales juzgar dentro del límite de las pretensiones y motivos formulados por las partes, y en este caso tanto el Ministerio demandado como la Abogacía del Estado no discuten sino que mantienen que la imputación de deuda se habría decidido por el CTCN, mientras que la sentencia fundamenta en buena medida el fallo en que dicho Comité no tiene funciones ejecutivas para adoptar tal decisión.

viii) Vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, por vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, así como del artículo 3.1 de la Ley 40/2015, por vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe.

ix) Vulneración del Reglamento (UE) 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre Sistema de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-2010), en particular de sus epígrafes 20.283 a 20.286, así como la Decisión Eurostat 18/2004, de 11 de febrero de 2004, en la medida en que la sentencia impugnada interpreta y aplica incorrectamente dichas normas cuando ratifica que, conforme a las mismas, el contrato de Tranvía de Murcia reúne los requisitos previstos para ser considerado Asociación Público Privada y para imputar la deuda derivada de dicho contrato como deuda a largo plazo del Ayuntamiento de Murcia."

La Sala examinó y dio respuesta a los 9 motivos de impugnación alegados por la parte recurrente a lo largo de los 9 apartados en los que está dividido el fundamento de derecho tercero de la sentencia dictada en estas actuaciones.

En cuanto a la cuestión de interés casacional formulada por el auto de admisión a trámite del recurso, que está dividida en varios apartados, la respuesta de la sentencia, con referencia a lo razonado en los apartados anteriores, se encuentra en el fundamento de derecho cuarto.

Se responde primero al apartado de la cuestión de interés casacional relativa al órgano competente para la imputación de una deuda en el Protocolo de Déficit Excesivo, con especial atención a las funciones y alcance de las decisiones del Comité Técnico de Cuentas Nacionales (CTCN) y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

i) En relación con el CTCN, la sentencia respondió a la cuestión de interés casacional reconociendo que es el órgano competente para la imputación de deudas en las operaciones realizadas por las unidades del sector público, incluyendo las Corporaciones Locales, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC):

"...desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que en su disposición adicional primera crea el Comité Técnico de Cuentas Especiales, corresponde a dicho Comité la valoración e imputación de las operaciones efectuadas por las diferentes unidades del sector público, lo que incluye las Corporaciones Locales, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010)."

ii) Respecto de la AIReF, la sentencia indicó que no era el órgano autor de la imputación de la deuda a que se refiere el recurso e hizo indicación de sus funciones:

"De lo razonado en esta sentencia se deduce que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal no es el órgano autor de la imputación de la deuda controvertida en este recurso, y cabe reseñar que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 6/2013 de creación de este ente de Derecho Público, la AIReF "tiene por objeto garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en elartículo 135 de la Constitución Española, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas."

En cuanto a la cuestión del procedimiento, la sentencia respondió a la cuestión de interés casacional señalando que el funcionamiento y organización del CTCN, previsto en la norma legal de creación de órgano, está todavía pendiente de aprobación y publicación en el BOE, sin perjuicio de lo cual hizo referencia nuevamente a sus funciones en relación con la deuda examinada en este recurso:

"Sin perjuicio de que el funcionamiento y organización del Comité esté pendiente de regulación por el reglamento de régimen interior previsto en el apartado 2 de la citada disposición adicional 1ª de la Ley 6/2013 , cuyo contenido concreto no puede anticiparse ni determinarse en esta jurisdicción, cabe indicar que por previsión de la citada disposición adicional primera de la Ley 6/2013 , corresponden al citado Comité las funciones de valoración e imputación de operaciones económicas efectuadas por las diferentes unidades del sector público, de acuerdo con los criterios del SEC 2010, entre las que debe incluirse la imputación de la deuda derivada del contrato que se ha examinado en este recurso, y para el cumplimiento de sus funciones, el Comité tiene facultades para efectuar actuaciones directamente encaminadas a la verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales pertenecientes a los subsectores de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, clasificadas de acuerdo a los criterios del Sistema Europeo de Cuentas."

Además de lo anterior, y como advierte la propia parte recurrente en su escrito de solicitud de complemento, la sentencia indicó en el fundamento de derecho tercero, dedicado como se ha dicho a examinar las infracciones denunciadas por la parte recurrente, concretamente en su apartado 4º, que aunque el reglamento de funcionamiento de CTCN no había sido aprobado, ello no significaba que en su actuación dicho órgano no debiera sujetarse a los requisitos y formalidades de procedimiento mínimos exigibles:

"La parte recurrente considera que el acto de imputación de la deuda incurre en ausencia absoluta de procedimiento, lo que lo sitúa en el supuesto de nulidad de pleno derecho descrito en el artículo 47.1.e) LPACAP. Al respecto cabe indicar que, aunque en la fecha de los hechos examinados en este recurso no había sido aprobado el reglamento de regulación del funcionamiento del CTCN, previsto en el apartado 2 de la disposición adicional primera de la L.O. 6/2013 , sobre la creación del CTCN, ello no significa que en su actuación el CTCN no deba sujetarse a los requisitos y formalidades de procedimiento mínimos exigibles."

Debe aquí indicarse que de los 9 motivos de impugnación desarrollados por la parte recurrente, a que se ha hecho referencia con anterioridad, los 8 primeros denuncian diversas infracciones de forma o procedimiento sobre la imputación de la deuda, y únicamente el motivo 9º planteaba cuestiones de fondo sobre tal cuestión.

Pues bien, la sentencia examinó y se pronunció sobre todas las infracciones de forma planteadas por la parte recurrente en el fundamento de derecho tercero, con explicación de las razones por las que esta Sala ha considerado, siguiendo el orden de los motivos de impugnación de la parte recurrente, que la sentencia impugnada acertó al considerar apreciar que no existían vicios de procedimiento de carácter invalidante, ni que la actuación administrativa hubiera ocasionado indefensión al Ayuntamiento recurrente en los extremos a que se refería la parte en su recurso de casación.

En definitiva, la Sala considera que en el estado de desarrollo normativo a que se ha hecho referencia en este auto, sin que se haya aprobado el reglamento de régimen interior de funcionamiento del CTCN a que se refiere la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, el criterio jurisprudencial sobre la interpretación de dicha norma no debe ir más allá del expresado en la sentencia cuyo complemento se interesa, teniendo en consideración, por un lado, la naturaleza y alcance de la actuación administrativa del CTCN que examina y delimita en el fundamento segundo de la sentencia y, por otro lado, que dicha actuación no ha causado indefensión a la parte recurrente en ninguno de los motivos de impugnación relativos a defectos procedimentales alegados en su escrito de interposición, de acuerdo con lo razonado en el fundamento de derecho tercero de la sentencia cuyo complemento se interesa.

Por las razones expuestas la Sala considera que no procede el complemento de sentencia solicitado.

De acuerdo con el artículo 139.1 LJCA las costas originadas deben imponerse a la parte recurrente, si bien la Sala, en ejercicio de las facultades que le reconoce el apartado 4 del indicado precepto legal, limita al importe de 1.000 euros la cantidad máxima que podrá reclamar la parte recurrida por todos los conceptos como costas procesales, más el IVA que en su caso proceda.

FALLO 

NO HA LUGAR al complemento de sentencia solicitado por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia, con imposición de costas en los términos indicados en el último razonamiento jurídico de esta resolución.

Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.