Procedente deslinde de términos municipales por falta de oposición del Ayuntamiento en plazo

Tribunal Supremo , 10-12-2019
, nº 1687/2019, rec.799/2016,  

Pte: Herrero Pina, Octavio Juan

ECLI: ES:TS:2019:3980

ANTECEDENTES DE HECHO 

La sentencia de 28 de enero de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso n.º 4411/2013, contiene el siguiente fallo:

"Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Fornelos de Montes contra la resolución indicada en el primer fundamento de esta sentencia. No se hace imposición de costas."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación del referido Ayuntamiento manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Fornelos de Montes, se formuló escrito de interposición del recurso, en el que se invocan dos motivos de casación, al amparo del art, 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, solicitando su estimación, revocando la sentencia de instancia, con devolución de los autos a dicho Tribunal en orden al pronunciamiento por su parte con respecto al fondo del asunto, como resulta de conformidad a Derecho.

Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a las partes recurridas para que formalizaran escritos de oposición, en los que se solicita la inadmisión o, subsidiariamente la desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose al efecto el día 3 de diciembre de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se impugna en la instancia la resolución de 27 de marzo de 2013 de la Dirección Xeral de Administración Local de la Consellería de la Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza que rechaza el requerimiento, formulado por el Ayuntamiento de Fornelos de Montes, para que se anulase la resolución de 17 de enero de 2013, relativa al deslinde entre los términos municipales de dicho Ayuntamiento y el de Covelo.

Se pretende en la demanda que la Administración demandada lleve a cabo las actuaciones necesarias en orden a la correcta ejecución de las previsiones del Decreto 317/2004, por el que se resuelve el expediente de deslinde entre los términos municipales de Covelo y Fornelos de Montes.

La Administración autonómica alega gue concurre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo prevista en el apartado c) del artículo 69 de la Ley jurisdiccional , ya que se dirige contra un acto que no es susceptible de recurso y lo mismo alegan en sus contestaciones el Ayuntamiento de Covelo, la CMVMC de Barciademera, la CMVMC de San Bernabé de A Graña y la CMVMC de Santa María del Campo, las cuales también alegan la inadmisibilidad del recuso por haber sido interpuesto extemporáneamente.

La Sala de instancia rechaza la concurrencia de ambas causas de inadmisión que se formulan las partes demandadas, pero razonando sobre la extemporaneidad alegada viene a desestimar el recurso en los siguientes términos: "Por lo que se refiere a la segunda, la resolución de 27-3-2013, contra la que se dirige el recurso contencioso- administrativo, fue notificada al Ayuntamiento recurrente el 2-4-2013 (folio 170 vto. del expediente administrativo), y el escrito de interposición se presentó el 30-5-2013, y por lo tanto dentro del plazo de dos meses que señala el artículo 46.6 de la Ley jurisdiccional, por lo que tampoco puede apreciarse la extemporaneidad denunciada. Las comunidades codemandadas al oponer esa causa de inadmisión argumentan que lo que en realidad viene haciendo la parte actora es impugnar el acta de 3-10-2012 y el informe del Instituto Geográfico Nacional de 19-7-2011, y todo ello fuera del plazo con el que contaba para hacerlo; pero esa extemporaneidad se refiere a resoluciones que no son objeto del recurso contencioso-administrativo, por lo que no pueden fundar la extemporaneidad de este. Lo que sí es cierto es que eso es lo que realmente mantiene la parte actora, ya que en su opinión la colocación de los mojones que determinan el límite de los términos municipales debe realizarse en los puntos que se señalan en el informe pericial que acompaña. La consecuencia de este modo de proceder es que no pueden ser acogidas las pretensiones de su demanda, en un principio indicadas, puesto que la Administración ya realizó todo lo que tenía que llevar a cabo para la materialización del deslinde, y en la reunión de 3-10-2012, en la que lo único que se hizo fue indicar sobre una ortofotografía proyectada los puntos que correspondían a las coordenadas recogidas en el informe del Instituto Geográfico Nacional de 19-7-2011, el representante de la Xunta de Galicia mostró su conformidad; por lo que a partir de este momento lo que tenía que hacer el Ayuntamiento recurrente era impugnar esta conformidad, que es lo que puso fin a las operaciones materiales de deslinde -sin que quepa omitir que ya desde el mes de agosto de 2011 tenía conocimiento del informe de 19-7- 2011 y nada manifestó al respecto- y no pedir a la Administración autonómica que continuase con sus actuaciones en relación con el deslinde. Por ello la negativa de la Administración demandada a proceder de ese modo tiene que ser considerada conforme a derecho, aunque no se compartan algunas de las razones empleadas para justificar esa negativa. El recurso, en consecuencia, tiene que ser desestimado."

No conforme con ello, la representación del Ayuntamiento de Fornelos de Montes interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art.88.1.d) de la LJCA, denuncia la contravención de la normativa sobre la intervención de la Administración autonómica en el señalamiento y amojonamiento de la línea de términos municipales tras la aprobación del deslinde, cuestionando la afirmación de la sentencia, según la cual, "la Administración ya realizó todo lo que tenía que llevar a cabo para la materialización del deslinde, y en la reunión de 3-10-2012, en la que lo único que se hizo fue indicar sobre una ortofotografía proyectada los puntos que correspondían a las coordenadas recogidas en el informe del Instituto Geográfico Nacional de 19-7-2011, el representante de la Xunta de Galicia mostró su conformidad; por lo que a partir de este momento lo que tenía que hacer el Ayuntamiento recurrente era impugnar esta conformidad, que es lo que puso fin a las operaciones materiales de deslinde". Entiende el Ayuntamiento que la potestad de la Administración no finaliza con la conformidad dada al acta de señalamiento y amojonamiento por el Jefe de Sección de Administración Local, dado que la competencia correspondía a la Dirección General. Invoca las previsiones del art. 21 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, que aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, para cuestionar el acta de 3 de octubre de 2012, en cuanto dicho precepto habla de conformidad de las Comisione designadas por los Ayuntamientos interesados y, consta en dicha acta que el Ayuntamiento de Fornelos de Montes decidió no suscribirla, señalando que el art. 24 atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia para resolver cuantas cuestiones se susciten entre municipios sobre deslinde de sus términos municipales. Concluye de todo ello que dicha acta no puede ser considerada como el último acto de intervención de la Administración autonómica en la ejecución material del deslinde y por lo tanto la actividad administrativa frente a la cual debiera haber reaccionado el Ayuntamiento. Entiende que en el supuesto de disconformidad no se levanta acta conjunta ni puede entenderse finalizada la ejecución material del deslinde aprobado por Decreto 317/2004, debiendo considerarse, por consiguiente, perfectamente acomodada a Derecho la solicitud de intervención efectuada el 27 de diciembre de 2012 ante la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia.

En el segundo motivo, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley procesal, se refiere a la contravención de la normativa relativa al plazo para la formulación de requerimiento de anulación entre Administraciones públicas, al entender que la sentencia recurrida considera firme tal actuación de 3 de octubre de 2012, por el hecho de ser el 27 de diciembre de 2012 la fecha del requerimiento efectuado, invocando al efecto los plazos establecidos en los arts. 44 y 46 de la LJCA y alegando que el plazo para la impugnación o requerimiento de anulación ha de referirse a la resolución de 17 de enero de 2013 que señalaba la falta de competencia de la Dirección General de Administración Local respecto de la intervención solicitada por la parte.

Antes de entrar a resolver sobre los motivos de casación invocados, procede rechazar la alegación de inadmisibilidad del recurso que se formula por las partes recurridas, Ayuntamiento de Covelos y Comunidades de Montes en Mano Común, al amparo del art. 86.4 de la Ley 29/98, según el cual se exige que el recurso se funde en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, pues siendo cierto que se invoca la infracción de preceptos autonómicos, no lo es menos que el fundamento sustancial del primer motivo es la invocación de los preceptos que entiende infringidos del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y, respecto del segundo motivo, la infracción de los arts. 44 y 46 de la Ley 29/1998, reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por lo que se refiere a los motivos de casación, conviene precisar cual es la actuación administrativa que, bajo la impugnación de la resolución de 27 de marzo de 2013, se cuestiona realmente por el Ayuntamiento recurrente, que no es otra que la que se plasma en el acta de 3 de octubre de 2012, firmada de conformidad por la representación de la Consejería de la Xunta de Galicia, y que la parte considera que no constituye el acto final de dicha Administración autonómica en la ejecución del deslinde, que debía haber impugnado.

A dicho momento de la actuación administrativa se llegó tras la aprobación del Decreto 317/2004, de la Xunta de Galicia, confirmado por sentencia judicial, en cuyo art. único se acuerda: "Resolver la cuestión suscitada entre los municipios de Covelo y Fornelos de Montes, sobre el deslinde de sus términos municipales, en el sentido de considerar válida y vigente la línea límite jurisdiccional que se describe en el acta de deslinde de 1890 y en la de deslinde y encalamiento de 1954, tal y como se refleja en el mapa topográfico a escala 1:25.000 del Instituto Geográfico Nacional según figura en el anexo de este decreto." Ello tras seguir el procedimiento correspondiente establecido en las leyes 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, conforme a los arts. 41.1º y 44.3º de ésta última, según los cuales, los conflictos que puedan suscitarse entre municipios en relación con el deslinde de sus términos serán resueltos por el Consello de la Xunta de Galicia, después de los informes del Instituto Geográfico Nacional, de la Diputación Provincial y de la Comisión Gallega de Delimitación Territorial, y después del dictamen del Consejo Consultivo de Galicia.

En febrero de 2010, la Dirección General de Administración Local de la Xunta solicitó del Instituto Geográfico Nacional la emisión de informe sobre las coordenadas UTM correspondientes al deslinde aprobado por Decreto 317/2004, que lo emitió con fecha 19 de julio de 2012. En el siguiente mes de agosto la Dirección General de Administración Local procedió a citar a las Comisiones Municipales de los Ayuntamientos, al IGN y al representante de la Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia a efectos de señalar sobre el terreno -ortografia proyectada- los puntos definidos en el referido informe del IGN, teniendo lugar el acto el 3 de octubre de 2012, extendiéndose la correspondiente acta, firmada por todos los asistentes excepto de Ayuntamiento aquí recurrente.

Este Ayuntamiento recurrente no formula impugnación por la actuación de la Administración autonómica en dicho acto sino que, con fecha 30 de noviembre de 2012, dirige requerimiento de anulación al Concello de Covelo, por su conformidad en la referida acta de 3 de octubre y, tras su rechazo, con fecha 28 de diciembre de 2012, se dirige a la Dirección General de Administración Local solicitando su intervención para garantizar que de modo efectivo se proceda a dar debida ejecución de las previsiones del Decreto 317/2004, que fue objeto de la comunicación de 13 de enero de 2013 desestimando sus pretensiones, indicando que su intervención en el deslinde ya había finalizado y que la manifestación de conformidad de la Comisión con el IGN es una mera declaración de voluntad no susceptible de recurso; frente a la cual el Ayuntamiento de Fornelos de Montes formula requerimiento de anulación, cuyo rechazo por la Dirección General de Administración Local el 27 de marzo de 2013 constituye el objeto del recurso resuelto por la sentencia impugnada en casación.

En estas circunstancias el pronunciamiento de la Sala de instancia que se cuestiona en el motivo primero resulta plenamente justificado, pues como señala literalmente, "la Administración ya realizó todo lo que tenía que llevar a cabo para la materialización del deslinde, y en la reunión de 3-10-2012, en la que lo único que se hizo fue indicar sobre una ortofotografía proyectada los puntos que correspondían a las coordenadas recogidas en el informe del Instituto Geográfico Nacional de 19-7-2011".

Frente a ello no pueden prosperar las alegaciones que se formulan en este primer motivo de casación, sobre el alcance del referido acto de 3 de octubre de 2012. Así, en lo que atañe a la competencia para dar la conformidad por parte de la Administración autonómica, baste señalar que el Jefe de Servicio que la suscribe lo hace como representante de la misma y así consta en el oficio de citación al efecto (folio 97 expte), y en esa condición suscribe el acta, por la Xunta de Galicia (folio 114 vuelto). Y como argumento fundamental se invoca la infracción de los arts. 21 y 24 del Real Decreto 1690/1986, que como el art. 44 y concordantes de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de la Administración Local de Galicia, se refieren a la determinación de la línea divisoria en la que deban colocarse hitos y mojones, determinación que tuvo lugar por el procedimiento adecuado en el Decreto 317/2004, siendo que lo que aquí se cuestiona es la actuación posterior correspondiente a su materialización sobre el terreno, a cuyo efecto la Administración autonómica siguió un procedimiento, con intervención de los Ayuntamientos concernidos y el órgano técnico, solicitando informe del IGN y citando a las Administraciones afectadas para llevarlo a efecto, extendiéndose la correspondiente acta, con lo que se ponía fin al deslinde en cuestión, sin perjuicio de que los intervinientes pudieran mostrar su disconformidad y hacerla valer mediante los oportunos recursos frente a dicho acto. No cabe, como pretende la parte, reproducir de manera reiterada e indefinida la controversia sobre la delimitación en cuestión, mediante el señalamiento y amojonamiento de los términos municipales en conflicto, cuando se ha adoptado la correspondiente disposición, como es el Decreto 317/2004, precisamente para resolver la controversia suscitada en relación con el deslinde anterior y se han llevado a cabo las actuaciones necesarias para su materialización, siguiendo las previsiones de dicho Decreto 317/2004 en los términos que se han indicado, actuación concreta cuya legalidad y acierto puede combatirse mediante el ejercicio de los medios de impugnación que resulten procedentes, pero no pretendiendo, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, iniciando un nuevo procedimiento para resolver como otra controversia lo que constituye la disconformidad con el acto de ejecución de la ya resuelta.

En consecuencia este primer motivo ha de ser desestimado.

Al mismo resultado ha de llegarse respeto del segundo motivo, pues el Ayuntamiento recurrente, como se ha indicado antes, no formuló impugnación frente a la actuación de la Administración autonómica en el acto de 3 de octubre de 2012, dirigiéndose al Ayuntamiento de Covelos, y solo ante la respuesta negativa de éste se dirige a la Dirección General de Administración Local, no para cuestionar sus actos sino para solicitar su intervención, que fue rechazada, ante lo cual formula el requerimiento de anulación solicitando la continuación de actuaciones por la Administración autonómica, cuya respuesta constituye el objeto del recurso en la instancia, continuación de actuaciones que, como hemos indicado antes, no vienen impuestas por los preceptos cuya infracción se denuncia por el recurrente. Todo lo cual justifica el pronunciamiento de la Sala de instancia, que refleja fielmente la falta de impugnación por el Ayuntamiento de Fornelos de Montes del acto que puso fin a las operaciones materiales del deslinde, en lugar de pedir a la Administración autonómica que continuase con sus actuaciones en relación con el mismo, por lo que la negativa de la Administración demandada a proceder de ese modo tiene que ser considerada conforme a derecho, aunque no se compartan algunas de las razones empleadas para justificar esa negativa, pronunciamiento que viene a reiterar el carácter finalizador del deslinde del acto de 3 de octubre de 2012 y la falta de justificación de nuevas actuaciones al respecto, distintas de la posible impugnación del mismo, que no se ha producido.

Por todo ello procede desestimar el recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA si se devengara, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por cada una de las partes recurridas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimar el recurso de casación n.º 799/2016, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Fornelos de Montes, contra la sentencia de 28 de enero de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso n.º 4411/2013, que queda firme; con imposición de las costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina

Ines Huerta Garicano César Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.