¿Procede la devolución de avales urbanísticos aunque no hayan finalizado las obras de urbanización?

Tribunal Supremo , 23-06-2021
, nº 902/2021, rec.7928/2019,  

Pte: Menéndez Pérez, Segundo

ECLI: ES:TS:2021:2557

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso de apelación núm. 101/2018 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 1 de julio de 2019, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

" FALLAMOS : DESESTIMAMOS el presente recurso de apelación interpuesto a nombre de Don Leon contra la Sentencia nº 9, de 17 de enero de 2018 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 11, recaída en los autos 421/2016, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció "DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador CARMEN RAMÍ VILLAR, en nombre y representación de Leon, contra la Resolución de 17 de octubre de 2016 del AYUNTAMIENTO DE VALLITANA que desestima la petición de devolución de tres avales urbanísticos realizada los días 19 de junio de 2015 y 20 de julio de 2016, acto que declaro ajustado a Derecho. Se imponen las costas a la parte recurrente con un límite de 300 euros", QUE SE CONFIRMA ÍNTEGRAMENTE ".

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de don Leon recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado mediante Auto de 5 de noviembre de 2019, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 12 de febrero de 2020, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"La Sección de Admisión acuerda:

PRIMERO.- ADMITIR A TRÁMITE el recurso de casación nº 7928/19 preparado por la representación procesal de D. Leon, frente a la sentencia -nº 651/19, de 1 de julio-, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que con desestimación del recurso de apelación n. 101/18, confirma la sentencia n. 9/18, de 17 de enero, del juzgado de lo Contencioso-administrativo n. 11 de Barcelona, que desestimó el procedimiento ordinario n. 421/16, deducido frente al Acuerdo, de 17 de octubre de 2016, de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Vallirana, que desestimó la solicitud de devolución de los avales bancarios prestados el 20 de abril de 1989, el 14 de julio de 1989 y el 5 de febrero de 1999, en garantía respectivamente del coste de urbanización de la Urbanización Mas de les Fonts, el coste de urbanización del Plan especial del Mas de les Fonts y en garantía de la urbanización de la modificación puntual del Plan General de Ordenación en el Mas de les Fonts.

SEGUNDO.- Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

La aplicabilidad del artículo 1964 CC, en relación con el art. 1930 CC a las obligaciones urbanísticas y sus obligaciones accesorias, y en concreto a las garantías que en cumplimiento del deber de urbanización puedan constituirse.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso:

Arts. 1930 y 1964 del Código Civil.

CUARTO.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO.- Comunicar inmediatamente a la sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto".

La representación procesal de don D. Leon interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 2 de junio de 2020, y termina suplicando a la Sala que "dicte sentencia por la que casando y anulando la sentencia recurrida, declare no conforme a derecho el acto administrativo recurrido en la instancia y reconozca el derecho del Recurrente a que le sean devueltos los avales bancarios que garantizan la obligación de urbanizar derivada de la ejecución del Plan Especial Mas de les Fonts de Vallirana, con publicación de la aprobación definitiva al DOGC el 04/12/1989, y de la Modificación puntual del Plan General de Ordenación del sector Mas de les Fonts de Vallirana , publicado en el DOGC el 17/05/1999, para proceder a su cancelación para proceder a su cancelación. Todo ello con imposición de costas a quien se oponga y resulte vencido".

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VALLIRANA, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dictando sentencia por la que desestime íntegramente el citado recurso, y con imposición de costas al recurrente".

Mediante providencia de fecha 12 de abril de 2021 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 22 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Referencias iniciales para definir el objeto del recurso de casación .

Las proporcionan lo decidido por la sentencia recurrida y, después, la definición de la cuestión en la que se ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

A) En lo que hace a lo primero, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia -651/2019, de 1 de julio-, por la que, con desestimación del recurso de apelación n.º 101/2018, confirma la sentencia -9/2018, de 17 de enero- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 11 de Barcelona, que desestimó el procedimiento ordinario n.º 421/2016, deducido frente a la resolución de 17 de octubre de 2016, de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Vallirana, que desestimó la solicitud de devolución de los avales bancarios prestados el 20 de abril de 1989, el 14 de julio de 1989 y el 5 de febrero de 1999, en garantía, respectivamente, del coste de urbanización de la Urbanización Mas de les Fonts, el coste de urbanización del Plan especial de Mas de les Fonts, y de la urbanización de la modificación puntual del Plan General de Ordenación en el Mas de les Fonts .

B) Y en cuanto a lo segundo, el auto de admisión de este recurso de casación, de 12 de febrero de 2020, dispone en los apartados segundo y tercero de su parte dispositiva lo siguiente:

"SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

La aplicabilidad del artículo 1964 CC, en relación con el art. 1930 CC a las obligaciones urbanísticas y sus obligaciones accesorias, y en concreto a las garantías que en cumplimiento del deber de urbanización puedan constituirse.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso: Arts. 1930 y 1964 del Código Civil".

Los hechos que aquellas sentencias tienen por acreditados y sus razones de decidir .

A) De la sentencia del Juzgado procede retener lo que sigue:

--EI recurrente constituyó avales ante el Ayuntamiento por la ejecución del Plan Especial Mas de Les Fonts de Vallirana, promovido por el mismo, por importe de 1.176.516 Pts. (obligaciones derivadas de la aprobación del Plan Especial como garantía del 12% del coste de la urbanización); 5.258.484 Pts. (garantía del 12% del coste de urbanización), y 6.229.200 Pts. como garantía urbanística por la Modificación puntual del PGO en el Sector). El 5 de marzo y el 16 de junio de 2015 solicitó la devolución de los tres avales, lo que fue informado desfavorablemente por el Arquitecto Técnico municipal al no constar certificado final de obra ni acta de recepción de la mismas; el 19 de julio de 2016 solicitó la cancelación que, tras informes técnico y jurídico, fue desestimada por el acuerdo que constituye el acto administrativo impugnado. La representación procesal del demandante conoce, como así lo afirma en la demanda, que no se ha producido la recepción formal, pero lo cierto es que incluso cuando comunicó por lo que se refiere al Plan Especial el 4 de abril de 1990 que estaba finalizada la urbanización, indicaba también "prácticamente", sin ningún tipo de documento que avalara esta afirmación y, por supuesto, sin procederse por la Corporación local demandada a la suscripción de acta o documento alguno al respecto. La Administración ha probado con el documento número dos que acompaña con la contestación a la demanda que fue informado por los servicios técnicos que el 13 de febrero de 2010 no operaba la depuradora de aguas residuales. Del mismo modo, resulta probado, sin que se haya ofertado prueba por la representación procesal del recurrente en contra que, por lo que se refiere a la Modificación puntual del PGO, no existe al igual en el Plan Especial una recepción implícita o tácita al hacerse cargo de los servicios (iluminación, red de agua, aguas fluviales, alcantarillado, depuradora, recogida de residuos, pavimentación y aceras). Del mismo modo, el 4 de abril de 2017 los servicios técnicos municipales informan que los gastos que realiza el Ayuntamiento responden a la necesidad de conservación y mantenimiento de instalaciones, por razones de riesgo medioambiental y urgencia (documento tres acompañado con la contestación), sin que ello haya motivado prueba alguna, sobre estas cuestiones que se soslayan en el escrito de demanda; antes al contrario, como hemos dicho, se reconoce que las obras no habían finalizado. No existe recepción formal y sí una asunción de la gestión por el Ayuntamiento de Vallirana que no lleva sino a declarar el incumplimiento por parte del recurrente de la totalidad de las obligaciones contraídas en su condición de promotor.

--Sobre los anteriores hechos, hemos de indicar que los avales están constituidos con validez hasta en tanto la Administración autorice su cancelación (folios 11 y siguientes del expediente administrativo), siendo constituidos para garantizar la obligación del promotor del pago de los costes de mantenimiento de la inversión, y condicionados de forma expresa a la firma del acta, como consta en la memoria del Plan Especial. La garantía se encuentra amparada por la Ley de Urbanismo aplicable por razones temporales y el artículo 107.3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por lo que el plazo de prescripción ha de comenzar desde que se consideren finalizadas las obras, lo que aquí ni se ha alegado de forma expresa, y menos probado que haya ocurrido. Antes al contrario, la asunción por parte del Ayuntamiento de labores de conservación y mantenimiento por razón del interés general. Afirma la representación procesal [del recurrente] que, por lo que se refiere a los dos primeros avales, se preveía con la aprobación definitiva del Plan Especial un plazo de ejecución de dos años desde la publicación (DOGC de 4 de diciembre de 1989), por lo que habría prescrito a los 15 años el derecho a ejecutar los avales (10 años si aplica el Derecho Privado de Cataluña como se indica en el escrito de conclusiones); igualmente por lo que se refiere al tercer aval en garantía de la ejecución, también establecida en dos años desde el 17 de mayo de 2001, de la Modificación puntual del PGO. Pues bien, dados los términos pactados, así como la no existencia de acta de recepción de las obras, y que no se encuentran finalizadas (de acuerdo al informe técnico acompañado con la demanda, entre otras deficiencias, las aguas se arrojan sin depurar, y el Ayuntamiento ha realizado costosas inversiones dada la larga lista de déficit de los servicios de la urbanización), como hemos dicho, no puede apreciarse plazo de prescripción alguno y el aval sigue plenamente vigente para responder de la liquidación que se practique, frente a la que tendrá el actor la posibilidad de recurrir en sede administrativa y jurisdiccional, en su caso, ya que no se ha producido una recepción tácita de las obras, sino forzosa para atender servicios esenciales. Es cierto que no consta que el Ayuntamiento de Vallirana haya iniciado actuaciones para ejecutar los avales ante tan gruesos incumplimientos, pero no aceptamos la tesis de estar sujeta la obligación de urbanizar a prescripción en los términos que propone la representación procesal actor, puesto que, en primer lugar, el día final para el cómputo en su caso de la misma sería aquel en que, efectivamente, han cesado los efectos de la "obligación", que ha sido cumplida de modo tan insatisfactorio por el recurrente, como consta en el informe no impugnado de 4 de abril de 2017 del arquitecto de los servicios técnicos municipales. Y, en segundo lugar, suscribió [el recurrente] íntegramente el Plan Especial y la Modificación puntual del PGO, donde se preveía el acto de recepción como requisito indispensable, además de establecerse que los avales eran irrevocables, salvo autorización del Ayuntamiento. Por todo lo expuesto el presente recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

B) A su vez, de la sentencia de la Sala, aquí recurrida, conviene dar cuenta -no sin antes indicar que la misma precisa el objeto de los tres avales, diciendo que, el primero, se prestó en garantía del coste de urbanización de la Urbanización del Mas de les Fonts; el segundo, en garantía del coste de urbanización del Plan Especial del Mas de les Fonts; y, el tercero, en garantía de la urbanización de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación en el Mas de les Fonts- de lo que sigue:

--Nos ocupa la pretensión de devolución de... unos avales que se constituyeron en garantía de la ejecución de las obras de urbanización correspondientes, bien del Plan Especial del Mas de les Fonts de 1989 y en atención a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 308/1982, de 26 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Protección de la Legalidad Urbanística, bien de la modificación puntual del Plan General de Ordenación en el Mas de les Fonts de 1999 para las obras de urbanización de la avenida Colon.

--Para centrar debidamente el caso que se enjuicia, este tribunal no se puede permitir confundir o amalgamar improcedentemente órbitas o supuestos netamente diferenciados ya que, ya de entrada, una cosa es la órbita de suelo o/y urbanística, en lo que a urbanización y costear la urbanización corresponde, y otra cosa es si prescriben determinados importes liquidados en concepto de obras de urbanización anticipadas, provisionales o definitivas.

--Ya en este punto en el presente caso resulta palmario observar que innegablemente nos hallamos en la primera órbita con sus principios y régimen jurídico y no nos hallamos en la segunda órbita, de tal suerte que resulta francamente difícil por no decir imposible sostener analogías que pudieran modalizar, obstar o precarizar el régimen de suelo y urbanístico y en materia estatutaria de proceder a la urbanización a los efectos urbanísticos de terrenos y de sufragar su importe.

--Con ello no se quiere decir otra cosa que en el régimen que nos corresponde decidir -derecho o deber de urbanizar- ninguna duda debe quedar de la necesidad de proceder a urbanizar y de satisfacer el importe de la urbanización urbanística sea cual sea la suerte de una contratación pública o privada que pueda atender mejor o peor al caso, según los supuestos que se presenten, y de su régimen de responsabilidad contractual o extracontractual.

--Es decir, en la órbita que nos corresponde enjuiciar, lo relevante es el régimen estatutario de la propiedad como se establecía en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en la Ley 9/1981, de 18 de noviembre, sobre protección de la legalidad urbanística -en las fechas de constitución de los avales-, hasta las disposiciones más recientes en la legislación estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aplicable al caso -posteriormente en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo- y Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, o si así se prefiere en la órbita urbanística de Cataluña hasta el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña.

--Y régimen estatutario definido como es tradicional y en general entre nosotros como una combinación de facultades y deberes, entre los que se cuentan desde la función social de la propiedad, el principio de desarrollo territorial y urbanístico sostenible, el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esa Ley.

--Por consiguiente, no cabe sino enfatizar la necesidad de procurar la debida urbanización urbanística de los terrenos de su razón y a satisfacer su importe en el halo del régimen estatutario a que obedece.

--La parte actora, hoy apelante, en forma alguna discute que se halla en un ámbito de ejecución o gestión urbanístico y que ha realizado algunas obras de urbanización bien en atención al plan especial o a la modificación del plan general que indica por lo que a ello procede estar.

--Efectivamente, de una parte, será de destacar que resulta innegable que a los propietarios les resulta aplicable el régimen urbanístico para lograr la urbanización completa e integral de los correspondientes terrenos a fin y efecto, de un lado, para hacer frente a la realización de las correspondientes obras que doten a los terrenos de su razón de los correspondientes servicios urbanísticos y los mismos alcancen la condición de solar, y, de otro lado, para hacer frente a los correspondientes importes para esas obras junto con los mayores importes derivados del correspondiente proyecto equidistributivo.

--Por tanto, en esa tesitura tratar de mantener que prescribe en definitiva ese régimen estatutario para la debida gestión urbanística, para la cesión de los correspondientes terrenos objeto de cesión obligatoria, gratuita y compensada, para la urbanización de los terrenos y para sufragar su importe, es una conclusión que no se acepta.

--Efectivamente otra temática completamente distinta es la recayente en que habiéndose procedido a efectuar una/s concreta/s obra/s o girar una concreta/s liquidación/ones la/s misma/s o su importe pueda perfectamente prescribir supuestos todos ellos que no son del caso.

--Ya de entrada no nos ocupa un procedimiento en que se ejerciten acciones sobre una recepción, en su caso tácita, de las obras de urbanización o para que se condene a la administración a esa recepción, habida cuenta de su realización en forma. Antes bien y por el contrario ello se da por supuesto con una relación de supuestos indirectos que se tratan de alzar a modo de prueba suficiente. Ya en este punto se muestra la fragilidad en que se incurre por la parte recurrente.

--Sea como fuere lo verdaderamente decisivo y determinante es mostrar que se cumplió debidamente con la realización de todas las obras de urbanización para así lograr que se estimase la devolución de los correspondientes avales que garantizaban su realización en forma a no dudarlo con una prueba las más de las veces necesaria y pericial que no se ha interesado por la parte recurrente y sí en cambio por la parte contraria.

--Pero es en esa vertiente que la resultancia de la prueba es desoladora para la parte recurrente ya que los indicios que ha expuesto son fragmentarios, inconcluyentes y desde luego carentes de la debida fuerza de convicción.

--No debe confundirse la temática de las cesiones con la realización de la obra urbanizadora, tampoco la consolidación del sector y el mantenimiento de lo que hubiese con la debida realización integral de la obra urbanizadora ni menos aún que se hayan concedido licencias o que se abonen impuestos o tasas durante el tiempo que se indica. Era necesario probar el agotamiento de las obras de urbanización que ni siquiera consta en manifestaciones de la parte recurrente en vía administrativa como se concreta de contrario y que aparece claramente contradicho con lo dictaminado en autos con una radicalidad hasta manifiesta que despeja toda duda.

--Siendo ello así bien se puede comprender que procede desestimar el presente recurso de apelación en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

El escrito de interposición .

En síntesis, se razona en él lo siguiente:

--La sentencia recurrida infringe, por inaplicación, los artículos 1930 y 1964 del Código Civil... al considerar que el aval constituido en garantía del cumplimiento del deber de urbanizar sería imprescriptible.

--El artículo 1930 dice que todos los derechos y obligaciones, de cualquier clase que sean, prescriben.

La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia y también del Tribunal Supremo han reconocido la aplicabilidad de la prescripción a las obligaciones urbanísticas. Por ejemplo, la sentencia 459/2019, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 4 de abril de 2019 (recurso de casación 460/2017), consideró que la acción para reclamar las cuotas urbanísticas está sujeta a prescripción. O las sentencias de contraste citadas en el escrito de preparación: sentencia 297/2018, de 6 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón; y sentencia núm. 652/2014, de 19 de diciembre, de la sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares. Ambas coinciden en que la obligación de urbanizar, sus garantías y la acción de la Administración para incautar avales urbanísticos, son obligaciones y acciones susceptibles de prescribir.

El instituto de la prescripción tiene su fundamento en el principio constitucional de seguridad jurídica, reconocido en el artículo 9.3 CE y en el principio de legalidad. Los tres conceptos -seguridad jurídica, prescripción y legalidad- permiten la correcta interpretación de las normas y evitan la arbitrariedad en la aplicación del derecho. El principio de legalidad obliga al legislador a concretar cualquier excepción a la norma general de prescripción del artículo 1930 CC, de modo que la obligación que no esté expresamente declarada como imprescriptible, siempre prescribe... En la medida en que no existe norma que excluya la aplicación de la prescripción a los avales constituidos para garantizar la obligación de urbanizar, estos quedan sujetos a la prescripción, conforme el artículo 1930 CC.

La sentencia recurrida no aplica, ni siquiera cita, el artículo 1930 CC, ni analiza si existe alguna excepción legal a la norma general de que las garantías urbanísticas prescriban. Al no hacerlo, no sólo infringe el artículo 1930 CC, sino también el principio de legalidad y la jurisprudencia que lo interpreta. Al no aplicarlo, la sentencia recurrida lo vulnera, por lo que debe ser casada.

--El artículo 1964.2 CC, dice que las obligaciones personales que no tengan otro plazo especial prescriben a los quince años.

La sentencia recurrida no cita, ni una sola vez, el artículo 1964 CC, pese a que el centro del debate planteado es si debe o no aplicarse su plazo de prescripción a los avales urbanísticos constituidos por el Recurrente. El artículo 1964.2 CC señala un plazo de quince años de prescripción para las obligaciones personales que no tengan otro plazo especial. Por lo tanto, para que sea aplicable, deben darse dos requisitos: 1) que se trate de una obligación personal y 2) que no exista otro plazo de prescripción específico.

Los avales urbanísticos no son un ingreso o crédito público, ni un tributo, sino una garantía del cumplimiento de una obligación futura, por lo que su naturaleza no es fiscal, sino contractual o personal. Prueba de ello es que los avales urbanísticos no están legalmente contemplados como derechos económicos de la Hacienda Pública del artículo 22 de la Ley General Presupuestaria (vigente hasta 2005), ni en el artículo 2 de la Ley General Tributaria (tasas, contribuciones especiales e impuestos). Por ello, no les aplica el plazo de cuatro años del artículo 15 de la Ley General Presupuestaria de prescripción de los créditos de la Hacienda Pública.

La naturaleza personal de las fianzas en metálico prestadas en garantía de obras de urbanización ha sido reconocida por el Tribunal Supremo. En este sentido, la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11/06/1996, recurso 7604/1991, dice que los depósitos en metálico -y por analogía, los avales bancarios- prestados en garantía de la obligación de urbanizar son una obligación de origen contractual y, por lo tanto, de carácter personal, por lo que les es de aplicación el plazo de prescripción de quince años del artículo 1964 del Código Civil. En conclusión, se cumple el primer requisito de aplicabilidad del artículo 1964 CC, puesto que obligación de garantizar es de origen contractual y, por lo tanto, de carácter personal.

Respecto a la existencia de plazo específico de prescripción, la misma sentencia analiza la posibilidad de declarar bienes abandonados las fianzas en metálico depositadas en garantía de obligaciones urbanísticas e ingresadas en la Caja General de Depósitos, si transcurren veinte años sin haberse reclamado su devolución. Sin embargo, dicho plazo no es aplicable a los avales porque el artículo 18 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas sólo lo permite para bienes muebles, dinero y valores, como saldos en cuentas corrientes o libretas de ahorro, y no a avales bancarios que no son bienes muebles, ni depósitos en metálico susceptibles de ser abandonados, o sobre los que pueda ejercerse un derecho de propiedad o posesión, sino que se trata de garantías en cumplimiento de una obligación futura. En cualquier caso, tampoco nos encontramos ante una garantía abandonada, puesto que el Recurrente ha reclamado la devolución reiteradamente.

--En definitiva, siendo el aval en garantía de obras de urbanización de carácter personal, y no existiendo un plazo específico para su prescripción, es de aplicación el plazo de prescripción de quince años del artículo 1964 del Código Civil, en su versión anterior a la actualización de 06/10/2015. Al no aplicarlo, la sentencia recurrida lo vulnera, por lo que debe ser casada.

--En concreto, dos de los tres avales se emitieron en garantía de las obras de urbanización del Plan Especial Mas de les Fonts de Vallirana, con publicación de la aprobación definitiva al DOGC el 04/12/1989 -documento 3 demanda- y plazo de ejecución de dos años, es decir, hasta el 04/12/1991. El dies a quo de la prescripción se inició el 04/12/1991, porque es el momento a partir del cual se pudo exigir el cumplimiento de la obligación de urbanizar o ejecutar los avales. Desde entonces ha transcurrido con creces el plazo de prescripción de quince años del artículo 1964 CC, que era el aplicable por razones de temporalidad.

El tercer aval se emitió en garantía de las obras de urbanización del instrumento urbanístico identificado como Modificación puntual del Plan General de Ordenación del sector Mas de les Fonts de Vallirana, publicado en el DOGC el 17/05/1999 -documento 6 demanda-, y el plazo de ejecución también era de dos años, es decir, hasta el 17/05/2001, momento en que se inició el dies a quo de la prescripción. Por razones de temporalidad y de ámbito territorial, [se] aplica a este aval el Código Civil de Cataluña que, en su artículo 121-20, establece la prescripción en diez años. La Disposición Transitoria Única de la Primera Ley del CCCat, (Ley 29/2002, de 30 de diciembre), dice que si el plazo del CCCat es menor que el de la regulación anterior (Código Civil del Reino), se aplica el del CCCat que computa desde su entrada en vigor, el 01/01/2004. Por lo tanto, en el tercer aval el dies ad quem finalizó el 01/01/2014, fecha en [que] ya habían pasado diez años desde la entrada en vigor del CCCat. También para este tercer aval ha pasado el plazo de prescripción aplicable.

--Si se aplican los artículos infringidos, resulta que han transcurrido de sobras los plazos de prescripción aplicables desde que los avales constituidos pudieron ser exigidos.

El escrito de oposición .

En síntesis, razona lo siguiente:

--El Ayuntamiento de Vallirana ha defendido desde el primer momento que las obras del sector Mas de les Fonts nunca fueron finalizadas; dicha manifestación fue acreditada mediante la correspondiente práctica de la prueba (documental y pericial). Se produjo, en definitiva, un incumplimiento por parte de la demandante. Por ello, siempre ha sostenido la Administración que los avales son válidos, procediendo únicamente autorizar su cancelación, una vez finalizada la totalidad de las obras; y sin que opere la prescripción en ningún caso por ser de aplicación preferente la normativa urbanística. Y como todo ello no ocurrió, el Ayuntamiento defiende el acto administrativo impugnado y, por tanto, la procedencia de desestimar la petición de devolución de los avales constituidos en garantía de unas obras de urbanización que no se han ejecutado en su totalidad.

--Lo decisivo y determinante, pues, para proceder a la devolución de los avales, afirma la sentencia recurrida, es si se cumplió debidamente con la realización de todas las obras de urbanización ("el agotamiento de las obras de urbanización"). Y siendo que ello no ha ocurrido así en el ámbito del Mas de les Fonts, del municipio de Vallirana, la sentencia no deja lugar a dudas, y resuelve desestimar el recurso planteado por la apelante, pues -por todas las razones expuestas- declara que la obligación de urbanizar y la accesoria de mantener los avales urbanísticos no están sometidas a ningún plazo de prescripción.

--Debemos partir de la base de que la ordenación territorial y urbanística son funciones públicas que organizan el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general.

--Así las cosas, si el ordenamiento jurídico ha entendido que el urbanismo es una función pública, ha sido para que el urbanismo se ponga al servicio de la sociedad por encima incluso de los intereses particulares si éstos son incompatibles con el interés general. Si fuera de otro modo y la función social no guardase una relación complementaria con la función pública, sería incluso posible una hipotética "privatización" del urbanismo para la exclusiva defensa de intereses privados de forma opuesta al interés general, lo cual sería tanto como negar la misma esencia del urbanismo como "ordenación de la ciudad". La realidad, sin embargo, es la que establece el actual art. 4 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, en virtud del cual la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del subsuelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Y esta función pública es la que debe guiar cualquier actuación urbanística y la que debe estar presente en la resolución de los conflictos.

--El núcleo o la esencia del estatuto legal del derecho de la propiedad urbana se encuentra hoy en el art. 11 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana.

1. "El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística."

--Decir, pues, que la propiedad inmobiliaria tiene carácter estatutario significa que su contenido será en cada momento el que se derive de la ordenación urbanística, y serán los planes los que configuren en cada caso el derecho de propiedad sobre el suelo. El propietario no tiene, en principio, sino una aptitud inicial para edificar los terrenos en la forma que el plan establezca, pero el planeamiento no otorga por sí solo el derecho a edificar, sino que éste se condiciona al efectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas que se imponen al propietario dentro de los plazos previstos en el propio plan.

Dentro de esos deberes destaca, para lo que aquí interesa, el deber de urbanizar, el cual, por su trascendencia en la gestión urbanística, ha sido blindado mediante la configuración normativa de un entramado de garantías que aseguren su cumplimiento.

--No puede olvidarse que la ejecución de las obras de urbanización se ha configurado en la legislación del suelo y urbanística como un deber (o una carga), más que como una obligación, que incumbe a los promotores (propietarios o no) en los procesos de transformación urbanística. Del cumplimiento de este y otros deberes urbanísticos, depende que los promotores adquieran facultades urbanísticas, entre otras, la de edificar los terrenos una vez urbanizados. En consecuencia, el que la Administración no exija a los promotores en un plazo determinado el cumplimiento de este deber, no puede suponer, ni mucho menos, su extinción.

--Defendemos, pues, sin fisuras que el deber de cumplir la obligación/carga de urbanizar (y las otras cargas urbanísticas) existirá mientras no se lleve a cabo la transformación urbanística del terreno, una transformación que pasa, para lo que aquí interesa, por la ejecución de las obras de urbanización. Una ejecución que no puede quedar incompleta o inacabada, sino que debe realizarse en los términos exactamente previstos en el proyecto de urbanización previamente aprobado.

--Téngase en cuenta, además, que ni la legislación estatal del suelo ni la legislación autonómica en materia de urbanismo, han contemplado la extinción del deber de urbanizar por no ejercitar los Ayuntamiento en un plazo determinado una pretendida acción para exigir la ejecución de las obras de urbanización. Sin embargo, sí que se contemplan otros mecanismos para aquellos casos en que los promotores no lleven a cabo la transformación urbanística de los terrenos en los plazos legalmente establecidos, como pueden ser la desclasificación del suelo o el cambio de sistema de ejecución de uno privado a otro público. También en el supuesto de las licencias de edificación se prevén mecanismos que penalizan la inactividad, así, el transcurso del plazo sin que se hayan ejecutado las obras determina la incoación del correspondiente expediente de caducidad cuya consecuencia, puede producir la pérdida de vigencia de los títulos habilitantes de la edificación.

--Sin embargo, nada de ello ocurre en el ámbito del deber/carga de urbanizar. Y ello porque, en cuanto a las obras de urbanización previstas y aprobadas en un proyecto de urbanización se refiere, subyace un interés público relevante en cuanto a su materialización efectiva. Y ello como expresión de la concepción de la urbanización no ya como un derecho de los particulares, sino como una función pública que excede el interés particular y se desarrolla bajo el prisma del interés público. En efecto, debe en este punto recordarse que la obra de urbanización se conceptúa como instrumento de ejecución del planeamiento y supone la puesta en funcionamiento del suelo dotacional viario y, por tanto, la apertura al uso público de los viales previstos en el Plan y cedidos previamente al Ayuntamiento por los propietarios y de los demás servicios de urbanización precisos. No hay duda del interés público subyacente en este ámbito.

--En consecuencia, reiteramos que el deber de cumplir la obligación/carga de urbanizar (y las otras cargas urbanísticas) existirá mientras no se lleve a cabo la transformación urbanística del terreno; y esa transformación requerirá de una ejecución completa de las obras de urbanización. Y precisamente por ello, la obligación de urbanizar y sus obligaciones accesorias (garantías) no están sujetas a prescripción, siendo del todo ajustado a Derecho lo declarado en la sentencia ahora recurrida.

Decisión del recurso de casación .

Esa decisión debe ser desestimatoria. Por las mismas razones expuestas en el escrito de oposición y por las que a continuación desarrollamos en su misma línea argumental.

A) El supuesto de autos no es uno que se refiera al pago de las cuotas de urbanización que adeuden quienes devienen titulares del aprovechamiento urbanístico que les corresponda en el polígono o unidad de actuación, bien al propietario único de todos los terrenos o a la comunidad pro indiviso a la que pertenezcan, bien a la Junta de Compensación constituida (si ese fuera el sistema de actuación determinado), o bien a la Administración que ejecuta las obras de urbanización (si lo fuera el de cooperación).

Es en realidad uno separable de aquél, conceptualmente distinto y de distinta naturaleza jurídica, que no se refiere al pago de esas cuotas, y sí al deber de urbanizar.

De ahí, pues, que no sea de aplicación al caso la sentencia de este Tribunal núm. 459/2019, de 4 de abril, dictada en el recurso de casación n.º 460/2017, que cita el escrito de interposición. Ni tampoco la de este mismo Tribunal de 11 de junio de 1996, dictada en el recurso (entonces de apelación) n.º 7604/1991, también citada en dicho escrito, pues se refería a la devolución de las fianzas constituidas en garantía del contrato de ejecución de obra para la construcción de 372 viviendas en el poblado "Virgen de la Torre" de Vallecas, en el que había tenido lugar la recepción definitiva de las obras.

B) Desde la vieja Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 ( art. 61), continuando luego con el Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (art. 76), y con otras sucesivas, como la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, y el Texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (arts. 7.2, de una y otro), hasta terminar, por ahora, con el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (art. 11.2), se asentó y sigue vigente en nuestro ordenamiento jurídico una idea básica sobre el estatuto legal de la propiedad del suelo, reflejada en las normas que disponían que "Las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de ordenación, con arreglo a la calificación urbanística de los predios" ; o en las de igual sentido que ordenan que "La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

C) Entre esos deberes se encuentra, precisamente, el deber legal de urbanizar, tal y como es de ver en el vigente art. 18.1, letra c), del Texto refundido de 2015, primero del Capítulo IV, titulado "Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas" ; que reproduce lo que disponía el art. 16 del derogado Texto refundido de 2008; y que termina, al igual que lo hacía éste, con un número, el 6, en el que se establece que "Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes, o en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación" .

Lo dicho es bastante para justificar el pronunciamiento desestimatorio ya anunciado, pues lo relatado en aquellas sentencias del Juzgado y de la Sala da por acreditada la no recepción de las obras de urbanización y, además, la corrección jurídica -en su acepción de cualidad de correcto- de esa situación, al no estar finalizadas las referidas obras. Y es bastante, también, para responder a la cuestión en la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos en que lo haremos en el fundamento de derecho siguiente.

Sin embargo, para terminar, no es ocioso recordar:

De un lado, que la ejecución de las obras de urbanización es un deber legal en sentido estricto, no en sentido amplio (en el que caben, como dos especies de un género común, los deberes y obligaciones). Como tal deber legal en sentido estricto, tiene su origen directamente en la norma, y no en una relación o negocio jurídico concreto no amparado por ella. Tan es así, que el gravado por aquél no tiene frente a sí, en realidad, a uno o unos sujetos determinados que sean titulares de un derecho subjetivo propiamente tal a exigir de él el comportamiento en que el deber consiste. Tiene en frente, más bien y siempre, a la Administración titular de la potestad para actuar en garantía del efectivo cumplimiento del deber.

Y, de otro, la doctrina que resulta de las sentencias de este Tribunal Supremo de 24 de abril de 2002, 23 de febrero de 2005 y 3 de julio de 2007, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 3853/1998, 688/2002 y 8340/2003, pues se lee en ella que el art. 39.1 del Reglamento de Gestión Urbanística establece que en suelo urbano sólo podrá edificarse cuando los terrenos adquieran la condición de solar o cuando se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación, principio este del que ha de partir su interpretación, de suerte que cualquier defecto de expresión o cualquier discordancia entre los preceptos siguientes ha de resolverse en el sentido expresado en esa regla general. En consecuencia, aunque el art. 41 de dicho Reglamento no exija literalmente la prestación de fianza en el caso de terrenos que estén incluidos en polígonos o unidades de actuación, la exigencia está expresamente dicha en el art. 39.1, y, por ello, cuando el propio art. 41.3 dispone que "serán de aplicación las previsiones establecidas en el número 3 del artículo anterior", que prevé que el incumplimiento del deber de urbanización comportará, entre otras consecuencias, la pérdida de la fianza, no hace una remisión incomprensible o asistemática sino coherente con la exigencia proclamada previamente, consistente en que no es posible edificar en suelo urbano, en terrenos que no sean solares, si previamente no se afianza la ejecución de las obras de urbanización. Esta es la única interpretación que permite un desarrollo racional del proceso urbanizador, que tiene un orden lógico y jurídico, a saber, primero urbanizar y después edificar, y quien pretenda alterarlo en beneficio propio ha de garantizar que no va a desentenderse de la obra urbanizadora.

Respuesta a la cuestión de interés casacional .

Debe ser la siguiente: el derecho a exigir la devolución de las garantías constituidas para asegurar el cumplimiento del deber de urbanización, sólo nace tras la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización, o, en su defecto, transcurrido el plazo en que debiera haberse producido la misma desde su solicitud, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación.

En consecuencia, no habiendo acaecido en el caso de autos la recepción de las obras, y estando amparada esta situación por la no terminación de las mismas, devienen inaplicables los artículos 1930 y 1964 del Código Civil.

Pronunciamiento sobre costas .

En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º. Respondemos a la cuestión de interés casacional en los términos expresados en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

2º. Desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Leon contra la sentencia dictada el día 1 de julio de 2019, en el recurso de apelación n.º 101/2018, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Y

3º. Ordenamos que las costas causadas en este recurso de casación sean soportadas según lo expresado en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.