¿Procede el abono de intereses de demora en favor del ayuntamiento beneficiario en caso de subvención establecida por norma con rango de ley?

Tribunal Supremo , 22-05-2025
, nº 607/2025, rec.2375/2022,  

Pte: Gil Ibáñez, José Luis

ECLI: ES:TS:2025:2250

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por el Ayuntament de Cervelló se presentó recurso contencioso-administrativo contra la Administración de la Generalitat de Catalunya (Departament d'Ensenyament) por la desestimación presunta del requerimiento previo relacionado con la responsabilidad financiera de dicha Administración por el sostenimiento de plazas para niños de 0 a 3 años en guarderías de titularidad municipal durante los cursos comprendidos entre 2012-2013 a 2017-2018.

Seguido con el número 151/2019, terminó por sentencia de 28 de febrero de 2021, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"1º.-Estimar en parte el presente recurso interpuesto por el Ajuntament de Cervelló contra la actividad arriba expresa, reconociendo su derecho a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso, en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2012-2013 a 2017-2018, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación.

2ª.- No hacer imposición de costas."

La sentencia, tras el planteamiento del proceso (primer fundamento de Derecho), reconoce el derecho indicado, conforme resulta de la Ley catalana 5/2020, que dio nueva redacción a la disposición adicional trigésima de la Ley catalana 12/2009, de Educación, en la interpretación dada por la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre (segundo a quinto fundamentos de Derecho), dedicando el sexto fundamento de Derecho a los intereses:

"SEXTO.- Intereses

En cuanto a la reclamación de intereses, debe partirse de que estamos ante una obligación de financiación de la Administración de la Generalitat vigente durante todo el periodo reclamado, que ha resultado incumplida. Tal como se indicaba en las Sentencias de este tribunal del año 2017 antes citadas, existe responsabilidad de la Administración educativa en la financiación del servicio público, según lo que disponen el artículo 112 de la Ley orgánica 2l?006 y el artículo 204 de la Ley catalana 1212009, de educación, la cual ha de realizarse en términos de suficiencia, conforme a lo que establece el ar1.42.3 de la citada Ley.

Esta conclusión se ratifica por las sucesivas normas, recogidas tanto en la Ley catalana 412017, de presupuestos para el año 2017, como en la propia Ley catalana 512020. Así, cuando la disposición adicional 49 de la Ley 412017 dirige el mandato al Govern para que garantice un módulo económico de 1600 euros según las disponibilidades presupuestarias, lo hace por la necesidad de "recuperar la corresponsabilidad en la financiación" de las guarderías municipales, según se expresa en la citada disposición, de manera que viene a reconocer implícitamente que existía una obligación de financiación en términos de suficiencia que no se estaba cumpliendo, de ahí que la misma deba "recuperarse" en términos de corresponsabilidad según el tenor literal de la disposición. En el mismo sentido, la disposición adicional trigésima de la Ley catalana 1,212009, redactada por la citada Ley 512020, reconoce la obligación de financiación respecto de todo el periodo controvertido, a partir de 2012 en que se dejó de abonar cantidad alguna en concepto de financiación por parte de la Administración demandada, y así se desprende de lo dispuesto en el apartado 4 en tanto que se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa o judicialmente el pago, lo cual supone que la obligación de financiación por las plazas municipales de guardería existía durante todo este tiempo, sin que se hiciera efectiva.

Por su parte, debe subrayarse que esta obligación de financiación en ningún momento quedó suspendida ni aplazada. Al respecto, el Acuerdo de Govern de Cataluña, GOVl63l2013, de 7 de mayo, aplazó la aprobación del calendario de desarrollo de la Llei 1212009, del 10 de julio, de Educación, aprobado por Acuerdo del Govern GOV/18112009. Sin embargo, este último Acuerdo no incidía en la obligación de financiación de las guarderías municipales por parte de la Administración de la Generalitat, sino que únicamente contemplaba la aprobación de una "nueva regulación" de la financiación (punto 1.6). Por tanto, el Acuerdo de2013 no habilitaba a dejar de financiar, de manera que la obligación subsistía, la cual queda finalmente determinada por la intervención del legislador, al fijar su importe para el periodo transitorio entre 2012 a 2019.

En consecuencia, la Ley catalana 512020 reconoce el derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012=13, pero lo hace fijando una cuantía que disminuye la que venían percibiendo (v.gr. 1300 euros por curso), y que asimismo minora la cuantía que se manifiesta como idónea por parte del legislador en la disposición adicional 49 de la Ley de Presupuestos de 2017 (y.gr. 1600 euros) y en la misma disposición trigésima a partir de su entrada en vigor (v.gr. 1300 euros para el curso 2019-20). Por tanto, tal retroactividad supone una determinación de la cuantía, pero también implica el reconocimiento "a posteriori" de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; mora que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses.

En esta interpretación, existe mora de la Administración demandada, corresponsable de la financiación, debiendo aplicarse la doctrina jurisprudencial expresada, entre otras, en la STS de 3 de diciembre de 2002 , dictada en interés de Ley, que declara la necesidad de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado, lo que puede lograrse por diversos modos, uno de ellos el de abono del interés legal de la suma adeudada desde que se formuló la reclamación en vía previa. A la misma conclusión se llega si se entiende de aplicación el régimen de intereses establecido en las normas presupuestarias puesto que, como indica la STC 69/1996, de 18 de abril , en el mismo se comprende el interés que, con carácter indemnizatorio, compensa la mora o retraso en el pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero ( art. 1.100 Código Civil ) y su devengo se produce, con o sin sentencia, cuando se perfecciona la obligación que los origina, exigiendo, como presupuesto formal la existencia de una interpelación por escrito, judicial o extrajudicial, con un plazo de gracia, tres meses para que se produzca la mora.

En este caso, la Administración demandada no hizo el pago cuando le fue reclamado por escrito, pese a existir la obligación de financiación que era exigible y no ha abonado ninguna cantidad en todo este tiempo. El hecho de que no se hubiera concretado la cuantía líquida antes de la reforma operada por la Ley 512020 no impide la fijación de estos intereses indemnizatorios o resarcitorios, al haberse superado en vía jurisprudencial la rígida aplicación de la regla "in illiquidis non fit mora" para atender a criterios tales como el de la razonabilidad de la reclamación y de la oposición, por dar mejor respuesta a la naturaleza de la obligación, el justo equilibrio de los intereses en juego, la indemnidad del acreedor, el carácter productivo o fructífero del dinero y, en definitiva, a la plenitud de la tutela judicial.

Dicho en otras palabras, ciertamente es la Ley catalana 512020Ia que determina la cantidad liquida a percibir por los Ayuntamientos en compensación por el coste de las guarderías; una liquidación de la deuda que se retrotrae a los ejercicios que se han sucedido de 2012. Ahora bien, esa retracción de la cantidad liquida debe serlo a todos los efectos, lo mismo en cuanto al ahorro que supone para las finanzas de la Generalitat en contraste con las cuantías que se venían abonando y con las exteriorizadas por el propio legislador autonómico como adecuadas, que a los efectos del devengo de intereses a favor de los acreedores.

Por otro lado, es cierto que la Ley 512020 fijó un plan de pagos decenal, mas ello no incide en el régimen de intereses cuando se ha formalizado la reclamación por el acreedor, siendo que se trata de una obligación de pago preexistente y que posteriormente resultó reconocida legalmente, determinando de su cuantía, de manera que es una obligación vencida, líquida y exigible. En este sentido, el aplazamiento o la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, tal como se contempla con normalidad en la legislación tributaria en casos de aplazamiento o fraccionamiento, y como es el caso, constatándose que se ha reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago con el requerimiento formulado por el Ayuntamiento a la Administración demandada.

En definitiva, ponderando las circunstancias expresadas, que evidencian la razonabilidad del fundamento de la reclamación actora, debe estimarse la pretensión de condena al pago de intereses de las cantidades adeudadas desde la fecha de la reclamación."

Notificada la sentencia, se presentó por la representación procesal de la Generalitat de Cataluña un escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 8 de marzo de 2022 tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 7 de febrero de 2024, dictado por la Sección de Admisión, se acordó:

"1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 2375/2022 preparado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia n.º 5213/2021, de 28 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo n.º 151/2019 .

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 22.2 b ), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), los artículos 17.2 , 21 , 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP ), los artículos 1.089 , 1.100 y 1.113 del Código Civil , y los artículos 12.3 , 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación , en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos."

La parte recurrente presentó, con fecha 21 de marzo de 2024, escrito de interposición del recurso de casación, en el que solicitó se "dicte Sentencia por la que estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la Sentencia recurrida, fijando la doctrina casacional solicitada en consecuencia".

Dado traslado a la parte recurrida para que manifestara su oposición, así lo hizo en escrito de 23 de abril de 2024, en el que solicitó se "dicte Auto motivado por el que declare la inadmisión del recurso de casación y la firmeza de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 20 de mayo de 2025, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 28 de diciembre de 2021, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso número 151/2019, que estimó parcialmente la reclamación formulada por el Ajuntament de Cervelló, al que reconoció el derecho a percibir unas sumas por alumno y curso en guarderías municipales durante los cursos escolares de 2012-2013 a 2017-2018, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación, situándose la discrepancia en este último extremo.

El reconocimiento del devengo de intereses se funda, según la sentencia impugnada, que cita otras anteriores de la misma Sala, en la suficiencia de la financiación de los servicios educativos y consiguiente obligación de hacerla frente, estando reconocida implícitamente en diversas leyes catalanas la existencia de aquella obligación de financiación, que estaba siendo incumplida pese a que no había quedado suspendida ni aplazada. La Ley catalana 5/2020 reconoció el derecho al cobro por los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-2013, pero en una cuantía inferior a la que venían percibiendo y a la señalada como idónea, lo que supone, para la Sala, el reconocimiento de una situación de mora mantenida que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses, lo que, además, se apoya en algún pronunciamiento judicial y del Tribunal Constitucional.

Se añade que la Administración demandada no hizo el pago cuando le fue reclamado, pese a existir la obligación de financiación, ni lo ha verificado con posterioridad, sin que la fijación de los intereses se vea obstaculizada porque la cuantía del principal no estuviera concretada hasta la Ley catalana 5/2020, que prevé una liquidación de la deuda que se retrotrae, de modo que esa retroacción también comprende los intereses. Tampoco se opone al devengo la fijación en dicha Ley de un plan de pagos decenal, pues la obligación de abono era vencida, líquida y exigible, siendo, en suma, razonable el fundamento de la reclamación de intereses.

2. El auto de admisión

Del auto de admisión debemos comenzar resaltando que su decisión estuvo suspendida "en tanto la Sección de Enjuiciamiento no proceda a dictar sentencia en cualquier de los recursos dictados en los RCA 1990 , 2306 , 8281 y 1927 de 2022",alzándose dicha suspensión al constatarse el dictado de la sentencia de 15 de noviembre de 2023 - casación 1927/2022-, un fragmento de la cual se reproduce en el auto para considerar que "La cuestión relativa a determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil en los periodos reclamados, es sustancialmente idéntica a la resuelta, entre otras", en la sentencia indicada, lo que justifica la admisión a trámite del recurso de casación, además de concurrir la circunstancia prevista en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 94 de la Ley de esta Jurisdicción.

El auto precisa como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la de "si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca", identificando como normas a interpretar, "en principio, los artículos 22.2 b ), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones , los artículos 17.2 , 21 , 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria , artículos 1.089 , 1.100 y 1.113 del Código Civil , y artículos 12.3 , 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación , en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña".

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

En el escrito de interposición del recurso de casación, la Administración autonómica comienza realizando una exposición razonada de las infracciones denunciadas, advirtiendo de que la sentencia recurrida otorga intereses de demora derivados de una obligación que no había nacido o no existía, utilizando una motivación incoherente y contradictoria con la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre, que interpretó la Ley catalana 5/2020, vulnerando diversos preceptos de la Ley General de Subvenciones y de la Ley General Presupuestaria, entre otros, que va enunciando y comentando, con apoyo en diversos pronunciamientos judiciales de los que resultaría una interpretación contradictoria con la expuesta en la sentencia impugnada, que se aparta en la argumentación que va detallando con referencia, especialmente a la indicada sentencia 159/2021.

Tras ello, entiende que "no se pueden devengar intereses de demora de una cantidad subvencional establecida legalmente hasta que (i) esta cantidad esté previamente establecida por norma con rango de ley de acuerdo con su entrada en vigor y regulado por dicha norma que la crea ( art. 22.2 b LGS ); (ii) a su vez, esta cantidad este determinada en dicha norma legal y se cumplan los requisitos habilitantes de la norma reguladora que la crea; (iii) toda vez que la cantidad esté consignada en los presupuestos públicos y presupuestada; (iv) y todo ello con el previo e inexcusable tramitación del procedimiento administrativo previsto en la norma que crea dicha subvención legal, por remisión expresa del art. 22.2 b LGS , con un acto administrativo de concesión, que supone su reconocimiento, y en atención a la misma normativa de la legislación aplicable, esto es la DA 30ª LEC en el caso de autos, que la condiciona como norma reguladora creadora y habilitante de la subvención a la creación a su vez de un fondo específico presupuestario con un calendario de pagos decenales; (v) con la tramitación paralela del procedimiento presupuestario de reconocimiento de la obligación a cargo del presupuesto público; (vi) transcurrido el plazo de 3 meses desde el reconocimiento de la obligación de acuerdo con el art. 24 LGP ; (vii) siendo el día inicial para el devengo a computar desde el requerimiento de pago".

Estas consideraciones se apoyan en la cita de una pluralidad de sentencias de esta misma Sala y Sección -algunas repetidas-, de las que reproduce algún fundamento jurídico de una de ellas, advirtiendo, finalmente, de que se constata que están resueltos recursos de casación interpuestos por la misma parte sobre la cuestión debatida.

B. La oposición al recurso de casación

En la oposición al recurso de casación, el Ayuntamiento recurrido relaciona unos antecedentes y formula una serie de objeciones a los argumentos de la recurrente, comentando con mayor detalle la finalidad de la Ley catalana 5/2020 y recordando algún pasaje de la sentencia impugnada, invocando también otras disposiciones de aquella norma autonómica para recalcar una obligación cuyo incumplimiento no puede excusar la mora, premiando al incumplidor y castigando al Ayuntamiento, que tuvo que mantener "un servicio público que no era suyo, sosteniéndole económicamente en perjuicio de otras competencias que tal vez sí fueran propias".

Igualmente indica que la legislación en materia de subvenciones nada dice sobre el devengo de intereses, insistiendo en el incumplimiento de la obligación por el Gobierno autonómico, que supuso que la Entidad local tuviera que asumir la carga correspondiente, sin obtener una compensación adecuada, como sería la de los intereses, para cubrir los daños y perjuicios por el retraso, discrepándose de la interpretación que la recurrente hace de la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021.

Seguidamente, resalta las diferencias entre los supuestos en los que se efectuó un requerimiento de pago, como sería el caso, y otros, de manera que en los primeros se debería satisfacer el importe de los intereses por la mora denunciada, como resultaría de diversos preceptos del Código Civil.

Precedentes de la Sala sobre la cuestión de interés casacional

La cuestión de interés casacional precisada en el auto de 7 de febrero de 2024 es, como advirtió dicho auto, la misma que la planteada en otros recursos de casación y ya resuelta por, entre las primeras, la sentencia de 13 de noviembre de 2023 -casación 2290/2022-, a la que se remiten y han seguido las de 14 de noviembre (3) -casaciones 2306/2022, 2585/2022 y 2588/2022-, de 15 de noviembre -casación 1927/2022-, de 27 de noviembre (3) -casaciones 2068/2022, 2608/2022 y 3078/2022-, de 28 de noviembre -casación 1990/2022-, de 29 de noviembre -casación 3100/2022-, de 30 de noviembre -casación 4275/2022-, de 11 de diciembre -recurso 3849/2022-, de 13 de diciembre -casación 4257/2022-, de 14 de diciembre (2) -casaciones 3840/2022 y 4761/2022-, de 18 de diciembre -casación 4229/2022-, de 20 de diciembre -casación 5202/2022- de 2023 o la de 4 de marzo de 2024 -casación 2780/2022-. También hay que citar las de 15 de noviembre (2) -casación 2220/2022 y 1988/2022-, de 29 de noviembre -casación 4333/2022- y de 13 de diciembre -4749/2022- de 2023 que, con una fundamentación similar, llegan a iguales conclusiones.

Dijimos en la sentencia de 13 de noviembre de 2023 lo siguiente:

"QUINTO.- La posición de la Sala.

a) Devengo de intereses de mora en el pago de subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2011-2012 y siguientes. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP , en relación con los arts. 1001 y 1108 CC ).

En el presente caso, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de su Ley de Educación . A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias" lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el "contexto presupuesto y financiero". No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204 .

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017", según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la Disposición adicional trigésima . Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad, recurso previsto en el art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021 .

b) Las infracciones legales imputadas a la sentencia recurrida.

Dado lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria.

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalidad, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción , con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley 5/2020, por lo que no cabe enlazar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d' Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente."

Nótese que, a tenor del fundamento jurídico trascrito, la inactividad que se menciona es la referida a "la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable", no a la invocada por la parte recurrida en su escrito de oposición, relativa directamente al pago.

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

La respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia no ha de ser otra que la dada en las sentencias de esta misma Sala y Sección antes citadas:

Los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones y 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria, en relación con los artículos 1100 y 1108 del Código Civil, deben interpretarse en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, en el sentido de que "la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta".

Conclusión y costas procesales

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede anular la sentencia recurrida en lo que respecta a la condena a la Administración demandada al pago de intereses legales desde la fecha de la reclamación del abono de subvenciones, al apartarse de lo que hemos declarado, si bien debemos mantener el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal del Ayuntament de Cervelló, en cuanto al reconocimiento del derecho a percibir del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2014-2015 a 2017-2018, que no ha sido controvertido en este recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley de la Jurisdicción, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la primera instancia, pues la disparidad de criterios entre esta Sala y el Tribunal de Cataluña es significativa de que las cuestiones suscitadas en el proceso presentaban serias dudas de Derecho.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.º Declarar haber lugar al presente recurso de casación número 2375/2022 interpuesto por la representación procesal de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de 28 de diciembre de 2021, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso núm. 151/2019, que casamos.

2.º Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ajuntament de Cervelló contra la desestimación presunta del requerimiento previo formulado al Departamento de Ensenyament de la Generalitat de Cataluña, declarando su derecho a percibir de la Administración demandada la cantidad reconocida en la sentencia impugnada en concepto de financiación de las guarderías municipales, y desestimar la pretensión deducida relativa al abono de los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración.

3.º No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en este recurso de casación ni de las la del proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.