Nulidad del acuerdo de expulsión de concejal de su partido político y del grupo municipal


TS - 25/05/2020

Se interpuso por un partido político recurso de casación contra la sentencia de la AP que declaraba nulo su acuerdo de expulsión del partido y del grupo municipal al demandante, por entender que el grupo político sólo puede imponer sanciones disciplinarias a quien a él está afiliado, careciendo de cualquier eficacia las que pueda acordar imponer a personas extrañas a esa organización. Además, se considera que el partido político carecía de facultades para expulsar al demandante del grupo municipal, puesto que el partido político y el grupo municipal son entidades diferentes.

El partido recurrente considera infringidas las normas del ordenamiento reguladoras de los derechos fundamentales a la organización política y al de asociación y acceso a cargo público. Y alega que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a cargos públicos y participación democrática del art. 23 CE no ha sido vulnerado pues el demandante permaneció como concejal no adscrito.

Sobre este motivo del recurso, el TS señala que lo que la sentencia de la AP considera infringido es el derecho de asociación del demandante amparado por el art. 22 CE, respecto de lo cual el recurso no contiene una argumentación adecuada para desvirtuar lo acordado por la sentencia recurrida. Pero la AP declara expresamente en su fundamentación que el derecho fundamental del art. 23.1 CE no ha resultado vulnerado.

Por tanto, el Alto Tribunal confirma que no se ha vulnerado el derecho de acceso a cargo público. No cualquier acto que afecte al status jurídico aplicable al representante político electo lesiona su derecho fundamental a la participación política. Únicamente poseen relevancia los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, que en el presente supuesto permanecieron incólumes.

Tribunal Supremo , 25-05-2020
, nº 2496/2019, rec.195/2020,  

Pte: Sarazá Jimena, Rafael

ECLI: ES:TS:2020:1235

ANTECEDENTES DE HECHO 

Tramitación en primera instancia.

1.- El procurador D. Javier Cuevas Inigo, en nombre y representación de D. Juan Ignacio, interpuso demanda de juicio ordinario contra el partido político Ganemos, en la que solicitaba se dictara sentencia:

"[...] que contenga los siguientes pronunciamientos:

A) Se declare nula la expulsión del demandante, con reposición en la plenitud de sus derechos como concejal electo de Ganemos Santander Sí Puede y demás efectos inherentes a tal pronunciamiento.

" B) Se declare la existencia de vulneración por parte del demandado de los derechos fundamentales de libertad de asociación y acceso a cargo público del demandante, restableciendo al mismo en la integridad de sus derechos y libertades, con la adopción de las medidas apropiadas para su conservación.

" C) Se condene al demandado al pago de la totalidad de las costas procesales causadas".

2.- La demanda fue presentada el 9 de junio de 2017 y, repartida al Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Santander, fue registrada con el núm. 475/2017. Una vez fue admitida a trámite, se procedió al emplazamiento de la parte demandada.

3.- El Ministerio Fiscal emitió informe, contestando a la demanda.

La procuradora D.ª Paloma Gamo Macaya, en representación de Ganemos, contestó a la demanda, solicitando su desestimación y la expresa condena en costas a la parte demandante.

4.- Tras seguirse los trámites correspondientes, la Magistrada-juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Santander dictó sentencia 140/2018, de 14 de junio, que desestimó la demanda, con imposición de costas al actor.

Tramitación en segunda instancia.

1.- La sentencia de primera instancia fue recurrida en apelación por la representación de D. Juan Ignacio. El Ministerio Fiscal y Ganemos se opusieron al recurso.

2.- La resolución de este recurso correspondió a la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Cantabria, que lo tramitó con el número de rollo 728/2018 y tras seguir los correspondientes trámites dictó sentencia 35/2019, de 29 de enero, cuyo fallo dispone:

"1) Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Juan Ignacio contra la sentencia de 14 de junio de 2018 del Juzgado de Primera Instancia n.º 6 de Santander;

" 2) Revocar dicha resolución y en su lugar, estimar en parte la demanda interpuesta por la representación procesal de Juan Ignacio contra el Partido Político Ganemos, y:

" I. Declarar nulo el acuerdo adoptado por la Coordinadora General del Partido Ganemos el 28 de marzo de 2016 expulsando al demandante del Partido Ganemos y del Grupo Municipal del Ayuntamiento de Santander Ganemos Santander Sí Puede;

" II. Declarar la falta de competencia objetiva del orden jurisdiccional civil para enjuiciar los actos y disposiciones municipales acordados como consecuencia del acuerdo que se anula, remitiendo al demandante a la jurisdicción contencioso administrativa;

" III. No hacer imposición de las costas de la primera instancia a ninguno de los litigantes.

" 3) No hacer imposición de las costas de esta alzada a ninguno de los litigantes".

Interposición y tramitación del recurso de casación

1.- La procuradora D.ª Paloma Gamo Macaya, en representación de Ganemos, interpuso recurso de casación.

Los motivos del recurso de casación fueron:

"Primero.- Infracción de las normas del ordenamiento reguladoras de los derechos fundamentales a la organización política y al de asociación y acceso a cargo público (respectivamente arts. 22 y 23 de la Constitución Española en relación con los artículos 73.3 y ss. de la Ley de Bases de Régimen Local), pues no cualquier acto que afecte alstatusjurídico aplicable al representante político electo lesiona su derecho fundamental a la participación política invocado, dado que sólo poseen relevancia los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, que en el presente supuesto permanecieron incólumes. Antes bien, la doctrina aplicada por la Sentencia objeto de recurso vulnera gravemente el derecho a la organización política de mi mandante, y más en el presente supuesto en el que el partido político decide cesar su vinculación con el concejal electo a la vista del comportamiento contrario a la ética de Ganemos y de las graves irregularidades económicas pretendidas por el actor-recurrido que pretendía desviar para usos personales fondos públicos".

"Segundo.- Interés casacional en la modalidad de existencia de jurisprudencia contradictoria de las diversas Audiencias Provinciales que establecen la prevalencia del derecho de la formación política a su organización frente al derecho de participación política del cargo electo siempre y cuando se respete el contenido mínimo de este derecho y se siga un procedimiento sancionador contradictorio que proscriba la indefensión del sujeto a sancionar, tesis asumida por las Sentencias de la Audiencia Provincial de Pamplona de fecha 16 de noviembre de 2017, de la Audiencia Provincial de Barcelona de fecha 14 de junio de 2018 y de la Audiencia Provincial de Valencia de fecha 27 de diciembre de 2018".

2.- Las actuaciones fueron remitidas por la Audiencia Provincial a esta Sala, y las partes fueron emplazadas para comparecer ante ella. Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala y personadas ante la misma las partes por medio de los procuradores mencionados en el encabezamiento, se dictó auto de fecha 26 de junio de 2019, que admitió el recurso y acordó dar traslado a la parte recurrida personada y al Ministerio Fiscal para que formalizara su oposición.

3.- D. Juan Ignacio y el Ministerio Fiscal se opusieron al recurso.

4.- Al no solicitarse por todas las partes la celebración de vista pública, se señaló para votación y fallo el día 12 de marzo de 2020, en que tuvo lugar. La firma de la sentencia se ha demorado debido a los efectos del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Antecedentes del caso

1.- Los hechos más relevantes han sido fijados en la instancia de la siguiente manera:

i) El 18 de marzo de 2015 se fundó el partido político "Cantabria Sí Puede" y se aprobaron sus estatutos, en los que se preveía que, siendo Cantabria Sí Puede un partido de ámbito autonómico, pudieran crearse agrupaciones locales que adoptarían el logo del partido, pero podrían cambiar de denominación, sustituyendo "Cantabria" por el de la localidad, municipio o comarca de referencia territorial. En concreto, en Santander pasaría a denominarse "Santander Sí Puede".

ii) Santander Sí Puede solicitó la inscripción en el Registro de Partidos Políticos el 30 de marzo de 2015 si bien no resultó inscrito hasta el 10 de diciembre de 2015.

iii) El 11 de abril de 2015, se celebró una asamblea de dicho partido en la que el demandante y D.ª Adoracion fueron elegidos cabezas de lista de la formación Santander Sí Puede para las elecciones locales.

iv) "Ganemos" es un partido instrumental, inscrito en el Registro de Partidos Políticos desde el 3 de octubre de 2014, sin afiliación, que presta su "marca" a otros partidos o incluso a grupos de ciudadanos, para que, con trámites sencillos, puedan concurrir a las elecciones. En este caso, prestaron la marca "Ganemos" a "Santander Sí Puede", que no había sido inscrito en el Registro de Partidos en la fecha límite de presentación de candidaturas a las Elecciones Municipales de 2015, para que esta pudiera concurrir a los comicios.

v) El demandante fue elegido concejal del Ayuntamiento de Santander en las elecciones municipales celebradas el 25 de mayo de 2015 en la lista presentada por "Ganemos Santander Sí Puede". Resultó elegida también en la misma candidatura D.ª Adoracion.

vi) El demandante y D.ª Adoracion comunicaron al Ayuntamiento de Santander su decisión de constituirse como grupo municipal, con la denominación Ganemos Santander Sí Puede y aprobaron un reglamento de funcionamiento del grupo, la distribución entre ellos de puestos de representación en organismos municipales y el mantenimiento de las condiciones laborales del personal del grupo mixto seleccionado por el partido Santander Sí Puede, que adscribieron al nuevo grupo municipal.

vii) El art. 20 del reglamento de funcionamiento del grupo establecía: "Régimen disciplinario. Sin perjuicio de lo previsto en la normativa general de aplicación para Corporaciones Locales y cargos públicos, el régimen interno de infracciones, medidas disciplinarias y expulsiones para los integrantes del Grupo Municipal Ganemos Santander Sí Puede se atendrá a lo dispuesto en los Estatutos del Partido Santander Sí Puede, que se incorporan al presente reglamento como anexo".

viii) El demandante no es afiliado de Ganemos, sino miembro del partido Santander Sí Puede.

ix) La Coordinadora General de Ganemos acordó la apertura de expediente al demandante y, tras tramitarlo, dictó el 28 de marzo de 2016 acuerdo de expulsión del demandante tanto del partido Ganemos como del grupo municipal. La resolución fue comunicada al Ayuntamiento de Santander.

x) Previo informe del Secretario General del Pleno, el del 15 de abril de 2016 el Alcalde dio cuenta a la Corporación, que se dio por enterada, de: a) la expulsión de D. Juan Ignacio del Partido Político Ganemos, promotor de la candidatura electoral Ganemos Santander Sí Puede, con la consiguiente separación del Grupo Municipal Ganemos Santander Sí Puede, y la consideración de este concejal como concejal no adscrito; y b) la designación de D.ª Adoracion como nueva portavoz del Grupo Municipal Ganemos Santander Sí Puede y la adscripción de esta concejal a diversas comisiones municipales. En el mismo pleno se aprobó, como consecuencia de la expulsión de D. Juan Ignacio del Partido Ganemos y del Grupo Municipal Ganemos Santander Sí Puede, una nueva conformación de las Comisiones de Pleno.

2.- D. Juan Ignacio formuló demanda contra el partido político Ganemos, en la que solicitó:

i) La declaración de nulidad de la expulsión del demandante, se entiende que de la acordada por resolución de la coordinadora general del partido político Ganemos el 28 de marzo de 2016, con reposición en la plenitud de sus derechos como concejal electo de Ganemos Santander Sí Puede y demás efectos inherentes a tal pronunciamiento.

ii) La declaración de que el partido demandado vulneró los derechos fundamentales de libertad de asociación y acceso a cargo público del demandante, y se restableciera al mismo en la integridad de sus derechos y libertades, con la adopción de las medidas apropiadas para su conservación, medidas que el actor se abstiene de concretar.

3.- El Juzgado de Primera Instancia dictó una sentencia en la que desestimó la demanda. Sintéticamente, las razones para la desestimación de la demanda fueron:

i) No siendo el demandante afiliado del partido político Ganemos, ninguna afectación le produce el acuerdo de expulsión de ese partido, sin que se haya vulnerado por ello su derecho a asociarse o a acceder a cargo público, destacando respecto de esto último que el demandante ha mantenido su cargo de concejal del Ayuntamiento de Santander.

ii) El enjuiciamiento del acuerdo de expulsión del grupo municipal corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

4.- El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y la Audiencia Provincial lo estimó en parte. Aunque confirmó que la jurisdicción civil no era competente para enjuiciar la resolución adoptada por el Pleno del Ayuntamiento de Santander de 15 de abril de 2016 en que catalogaba al demandante como concejal no adscrito y reordenaba la representación del grupo municipal Ganemos Santander Sí Puede en diversas comisiones municipales, revocó la desestimación del resto de pretensiones, y acordó declarar nulo el acuerdo adoptado por la Coordinadora General del Partido Ganemos el 28 de marzo de 2016 por el que se expulsaba al demandante del partido Ganemos y del Grupo Municipal del Ayuntamiento de Santander Ganemos Santander Sí Puede. Las razones fundamentales fueron:

i) El partido político Ganemos solo puede imponer sanciones disciplinarias a quien está afiliado a dicho partido, y el demandante no lo estaba.

ii) La coordinadora general del partido político Ganemos carecía de facultades para expulsar al demandante del grupo municipal, puesto que el partido político y el grupo municipal son entidades diferentes. La formación política que presentó la candidatura a las elecciones municipales no fue el partido político demandado sino "Ganemos Santander Sí Puede" y el grupo municipal se dotó de un régimen disciplinario distinto del partido político Ganemos.

iii) La actuación del partido demandado no ha infringido el derecho de participación en los asuntos públicos y acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos del art. 23 de la Constitución, pues no impidió la participación del demandante en el control del gobierno municipal, al quedar como concejal no adscrito.

5.- El partido político Ganemos ha presentado recurso de casación basado en dos motivos, que han sido admitidos a trámite.

Formulación del primer motivo

1.- El primer motivo del recurso se encabeza así:

"Infracción de las normas del ordenamiento reguladoras de los derechos fundamentales a la organización política y al de asociación y acceso a cargo público (respectivamente arts. 22 y 23 de la Constitución Española en relación con los artículos 73.3 y ss. de la Ley de Bases de Régimen Local), pues no cualquier acto que afecte alstatusjurídico aplicable al representante político electo lesiona su derecho fundamental a la participación política invocado, dado que sólo poseen relevancia los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, que en el presente supuesto permanecieron incólumes. Antes bien, la doctrina aplicada por la Sentencia objeto de recurso vulnera gravemente el derecho a la organización política de mi mandante, y más en el presente supuesto en el que el partido político decide cesar su vinculación con el concejal electo a la vista del comportamiento contrario a la ética de Ganemos y de las graves irregularidades económicas pretendidas por el actor-recurrido que pretendía desviar para usos personales fondos públicos".

2.- En el desarrollo del motivo, la recurrente critica la valoración de la prueba hecha por la Audiencia Provincial, pues, según alega, "se inventa" la figura jurídica llamada "Ganemos-Santander Sí Puede" y confunde quién fue el partido que se presentó a las elecciones municipales. Además, alega que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a cargos públicos y participación democrática del art. 23 de la Constitución no ha sido vulnerado pues el demandante ha permanecido como concejal no adscrito.

Decisión del tribunal: desestimación del motivo

1.- La función del recurso de casación es contrastar la correcta aplicación del ordenamiento sustantivo a la cuestión de hecho, pero no a la artificiosamente reconstruida por el recurrente, sino a la que hubiera declarado probada la sentencia recurrida como consecuencia de la valoración, por el tribunal que la dictó, de los medios de prueba practicados.

2.- En el presente caso, la recurrente, en sus alegaciones, parte de una realidad completamente distinta a la que ha sido fijada en la instancia. Bajo la invocación de una infracción sustantiva, la recurrente dedica la mayor parte del desarrollo de este motivo a establecer una base fáctica diferente, lo cual, evidentemente, no es propio del recurso de casación, incluso en los litigios sobre derechos fundamentales, ni tiene relación con la infracción sustantiva que se denuncia en el encabezamiento del motivo.

3.- Como ya dijimos en la sentencia 65/2015, de 12 de mayo, que el Tribunal Supremo, al resolver un recurso de casación en un litigio sobre vulneración de derechos fundamentales, no deba asumir acríticamente las valoraciones o calificaciones de los hechos realizadas en la instancia y que cuando están en juego estos derechos fundamentales disponga en su labor de revisión de una mayor amplitud que cuando el recurso de casación versa sobre otros derechos y bienes jurídicos sin trascendencia constitucional, no significa que pueda prescindir injustificadamente de la base fáctica de la sentencia recurrida. Tanto más cuando el recurso no combate adecuadamente determinadas valoraciones o calificaciones jurídicas de hechos, sino que se limita a sustituir la base fáctica de la sentencia recurrida por la que considera ajustada a sus intereses, sin explicaciones ni justificaciones adecuadas sobre la incorrección cometida por el tribunal de apelación al fijar la base fáctica sobre la que asienta su decisión.

4.- Los únicos argumentos que guardan relación con la infracción sustantiva denunciada en el motivo son los expuestos en la última parte del desarrollo del motivo, relativos a que el partido demandado no ha infringido el derecho reconocido al demandante en el art. 23.1 de la Constitución.

5.- Estos argumentos no pueden determinar la revocación de la sentencia de la Audiencia Provincial recurrida. En esta, lo que se considera infringido es el derecho de asociación del demandante amparado por el art. 22 de la Constitución, respecto de lo cual, como ya se ha explicado, el recurso no contiene una argumentación adecuada para desvirtuar lo acordado por la sentencia recurrida. Pero la Audiencia Provincial, que solo estima en parte el recurso y la demanda, declara expresamente en su fundamentación que el derecho fundamental del art. 23.1 de la Constitución no ha resultado vulnerado.

Formulación del segundo motivo

1.- El encabezamiento del segundo motivo tiene este contenido:

"Interés casacional en la modalidad de existencia de jurisprudencia contradictoria de las diversas Audiencias Provinciales que establecen la prevalencia del derecho de la formación política a su organización frente al derecho de participación política del cargo electo siempre y cuando se respete el contenido mínimo de este derecho y se siga un procedimiento sancionador contradictorio que proscriba la indefensión del sujeto a sancionar, tesis asumida por las Sentencias de la Audiencia Provincial de Pamplona de fecha 16 de noviembre de 2017, de la Audiencia Provincial de Barcelona de fecha 14 de junio de 2018 y de la Audiencia Provincial de Valencia de fecha 27 de diciembre de 2018".

2.- En el desarrollo del motivo, la recurrente invoca el art. 24 de la Constitución y alega que la Audiencia Provincial no ha contestado los argumentos expuestos por la demandada. Cita y transcribe varias sentencias de Audiencias Provinciales que considera que han abordado correctamente la cuestión debatida.

Decisión del tribunal: desestimación del motivo

1.- El recurso de casación no es adecuado para denunciar supuestas infracciones procesales, como es la relativa a supuestos defectos de motivación, que por otra parte no concurren en este caso, pues la recurrente confunde su desacuerdo con la motivación de la sentencia de la Audiencia Provincial con una motivación deficiente.

2.- Las sentencias que se citan y transcriben parcialmente solo servirían para justificar el interés casacional de la cuestión planteada, lo que es innecesario dado el cauce de acceso a casación de las sentencias dictadas en procesos sobre protección de derechos fundamentales.

3.- Además, las sentencias mencionadas no guardan relación con laratio decidendi[razón de la decisión] de la sentencia recurrida.

Costas y depósito

1.- De acuerdo con lo previsto en el artículo 398.1 en relación con el 394.1, ambos de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las costas del recurso de casación deben ser impuestas a la recurrente.

2.- Procede acordar también la pérdida del depósito constituido, de conformidad con la disposición adicional 15.ª, apartado 9, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

1.º- Desestimar el recurso de casación interpuesto por el partido político Ganemos contra la sentencia núm. 35/2019, de 29 de enero, dictada por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Santander, en el recurso de apelación núm. 728/2018.

2.º- Condenar a la recurrente al pago de las costas del recurso de casación que desestimamos, así como la pérdida del depósito constituido.

Líbrese a la mencionada Audiencia la certificación correspondiente con devolución de los autos y rollo de apelación remitidos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.