Nulidad de Plan Hidrológico por omisión del informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales


TS - 08/07/2019

Se interpone recurso contencioso-administrativo contra el RD 11/2016, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas.

Habiéndose resuelto en sentido estimatorio otros recursos en los que se impugnaba este mismo Real Decreto, al apreciar la omisión de un trámite preceptivo, como es el informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL), sin que dicho motivo hubiera sido invocado en la demanda, el TS lo puso de manifiesto a las partes al amparo del art. 33.2 LJCA.

Al respecto, el TS estima que, dadas las características y alcance que el propio legislador autonómico atribuye a la creación e intervención del CAGL al haber sido creado en el ámbito de la Autonomía Local por la Ley 5/2010, como respuesta a una reivindicación del municipalismo, el informe del CAGL resulta preceptivo pues se trata de garantizar la defensa de las competencias locales sobre las que pueda incidir la actuación de la Comunidad Autónoma, a través de un órgano consultivo de composición exclusivamente local que expone su parecer al respecto, exigiéndose del órgano de la Comunidad promotor de la correspondiente iniciativa normativa una respuesta expresa y detallada a las observaciones y reparos formulados en el informe, en caso de no aceptarse los mismos. Por tanto, no cabe duda de la afectación por los planes impugnados de las competencias locales, no ya solo en relación con la materia de ordenación urbanística, sino con otras muy variadas, al establecerse medidas en las que figuran en numerosos supuestos específicamente los Ayuntamientos y en mayor número de manera conjunta con la expresión "Todas", referidas a las distintas administraciones, incluso incluyendo la cuantía de la participación económica.

Todo ello pone de manifiesto la trascendencia de la omisión de tal informe en el procedimiento correspondiente, lo que determina la estimación de la pretensión principal de declaración de nulidad de la parte del Real Decreto recurrido referida a la aprobación del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, sin necesidad y al margen de la valoración que pudieran merecer los demás motivos de impugnación, formales y sustantivos, que se articulan en dicha demanda.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 8-07-2019
, nº 4491/2016, rec.1004/2019,  

Procedimiento: Recurso contencioso-administrativo

Pte: Herrero Pina, Octavio Juan

ECLI: ES:TS:2019:2322

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la representación procesal de la entidad General de Galerías Comerciales, S.A., se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, por escrito de 28 de septiembre de 2016 se procedió a formalizar la demanda, en la que se solicita que, estimando el recurso:

1°.- Anule y deje sin efecto la parte del Real Decreto recurrido referida a la aprobación del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, que incurre en nulidad de pleno derecho por graves defectos de tramitación y de motivación, para el caso de que se estime el recurso por los motivos alegados en los fundamentos jurídicos de fondo Segundo y Tercero de la demanda.

2°.- Subsidiariamente, anule y deje sin efecto el artículo 34, apartado 4, de las Normas del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, al tratarse de una disposición general nula de pleno derecho, para el caso de estimar el recurso por el motivo alegado en el fundamento jurídico Cuarto de la demanda.

Dado traslado para contestación, el abogado del Estado y la representación de la Xunta de Galicia formulan sendos escritos solicitando la desestimación del recurso, declarándose caducado el trámite respecto de la Junta de Andalucía.

Solicitado el recibimiento del pleito a prueba, por auto de 20 de diciembre de 2016 se procedió al recibimiento solicitado y admisión de las pruebas que se estimaron procedentes y, finalizado el periodo de prueba, se acordó dar traslado a las partes para conclusiones por el término de diez días y, formalizados los escritos correspondientes, quedaron conclusas las actuaciones.

Por providencia de 27 de marzo de 2019 y habiéndose dictado sentencia en otros recursos anulando la resolución impugnada por omisión del trámite de informe preceptivo del Consejo Andaluz de Gobiernos locales, se dio traslado a las partes para alegaciones sobre la aplicación al caso de tal criterio y subsiguiente pérdida de objeto, habiéndose evacuado el trámite en sentido afirmativo por el abogado del Estado y la representación de la entidad recurrente. Finalmente se señaló para votación y fallo la audiencia del día 2 de julio de 2019, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se impugnan en este recurso el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia- Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, solicitándose en la demanda que, estimando el recurso:

1°.- Anule y deje sin efecto la parte del Real Decreto recurrido referida a la aprobación del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, que incurre en nulidad de pleno derecho por graves defectos de tramitación y de motivación, para el caso de que se estime el recurso por los motivos alegados en los fundamentos jurídicos de fondo Segundo y Tercero de la demanda.

2°.- Subsidiariamente, anule y deje sin efecto el artículo 34, apartado 4, de las Normas del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, al tratarse de una disposición general nula de pleno derecho, para el caso de estimar el recurso por el motivo alegado en el fundamento jurídico Cuarto de la demanda.

En defensa de tales pretensiones se alega insuficiencia de contenido del Plan Hidrológico impugnado a que se refiere el art. 42.1.n) del Texto Refundido de la Ley de Aguas ; la falta de justificación económica de las medidas sobre prevención de riesgos de inundación; y que las normas del Plan Hidrológico, al imponer un cambio en la clasificación urbanística de los terrenos delimitados en los planes de prevención de riesgo de inundación, infringen las disposiciones legales que determinan el carácter material de suelo urbano al tiempo que tienen carácter confiscatorio al omitir cualquier referencia a los derechos indemnizatorios previstos por la Ley ante tal tipo de alteraciones.

Como se ha recogido en los antecedentes de hecho, esta Sala ha resuelto en sentido estimatorio otros recursos en los que se impugnaba este mismo Real Decreto 1/2016, al apreciar la omisión de un trámite preceptivo, como es el informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, vicio de procedimiento que, al no haberse invocado en la demanda, se puso de manifiesto a las partes al amparo del art. 33.2 LJCA por providencia de 27 de marzo de 2019, que han tenido así ocasión de pronunciarse al respecto.

Pues bien, como en dichas sentencias y en relación con el alcance de la omisión procedimental apreciada, es de tener en cuenta que el referido CAGL se crea en el ámbito de la Autonomía Local por la Ley 5/2010 de 11 de junio, cuyo art. 57 establece:

"1. Se crea el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales como órgano de representación de los municipios y las provincias ante las instituciones de la Junta de Andalucía con la finalidad de garantizar el respeto a las competencias locales. Para el ejercicio de sus competencias goza de autonomía orgánica y funcional. El Consejo adoptará su propio reglamento interno de organización y funcionamiento.

2. Corresponde al Consejo Andaluz de Gobiernos Locales conocer con carácter previo cuantos anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía que afecten a las competencias locales propias, e informar sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias, pudiendo emitir juicios basados en criterios de legalidad y oportunidad que en ningún caso tendrán carácter vinculante.

3. Los informes del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales se aprobarán mediante votación, por mayoría simple de los asistentes.

4. El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales estará compuesto por la totalidad de la representación local en el Consejo Andaluz de Concertación Local más cinco cargos electos locales propuestos por la asociación de municipios y provincias de carácter autonómico de mayor implantación. El presidente o presidenta será elegido por mayoría absoluta del Consejo.

Los miembros del Consejo podrán delegar el ejercicio del cargo en otros miembros electos de la misma diputación o ayuntamiento de la que forman parte.

5. Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, deberá mediar información expresa y detallada.

6. En el trámite parlamentario de las disposiciones legislativas y planes que afecten a lo recogido en el apartado 2 de este artículo, será conocida la posición del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

7. Reglamentariamente se establecerá su régimen de funcionamiento."

En cumplimiento de tales previsiones se dicta el Decreto 263/2011, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento, en cuyo preámbulo señala que se trata de una reivindicación del municipalismo que debe permitir, por la composición y funciones que se le atribuyen, el adecuado cumplimiento del objetivo de garantizar las competencias locales en el nuevo modelo político local andaluz, a cuyo efecto se trata de definir el mecanismo de relación entre ambos niveles de gobierno, el local y el autonómico, precisando que se configura como un órgano de representación de composición exclusivamente local, diferenciado del Consejo Andaluz de Concertación Local de composición mixta, y ello con el objetivo de que dicho nivel de gobierno local pueda exponer su parecer y sus intereses ante las instituciones autonómicas. Señala también dicho preámbulo que el Reglamento tiene por objeto determinar los criterios que permitan entender cuándo los proyectos normativos y planes han de someterse al informe del CAGL y las consecuencias jurídicas que se derivan del informe emitido por el Consejo que, aun no teniendo el carácter vinculante, no puede desoírse sin más, sino que cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados tendrá que ser contestado por el impulsor de la norma o plan con una información expresa y detallada.

En razón de todo ello se dispone en el art. 2 que: "A los efectos de lo previsto en el artículo 57.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía , se deberá solicitar el informe preceptivo del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales en el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones generales que se elaboren por las instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía siempre que las mismas pudieran afectar al ejercicio de las competencias propias de la administración local establecidas en los artículos 9 y 15 de la LAULA o en la legislación sectorial", añadiendo en el art. 5 que: "El órgano promotor de la iniciativa realizará un pronunciamiento sobre el informe emitido por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, donde se incluirá información expresa y detallada caso de no aceptarse las observaciones o reparos formulados."

El alcance que la normativa atribuye al informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales nos permite valorar la omisión del mismo en este caso.

A tal efecto lo primero que ha de señalarse es que el informe resulta preceptivo en razón y en cuanto resulten afectadas las competencias locales propias por los anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones elaborados por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de las suyas, es decir y como resulta del preámbulo antes descrito, se trata de garantizar la defensa de las competencias locales sobre las que pueda incidir la actuación de la Comunidad Autónoma, a través de un órgano consultivo de composición exclusivamente local que expone su parecer al respecto. Desde este planteamiento, ninguna duda cabe de la afectación por los planes impugnados de las competencias locales, no ya solo en relación con la materia de ordenación urbanística, sino con otras muy variadas, como resulta de la simple lectura del Anejo 2 del PGRICMA, que contiene la descripción del programa de medidas, con las correspondientes tablas, en las que se describen las medidas y Administración responsable, figurando en numerosos supuestos específicamente los Ayuntamientos y en mayor número de manera conjunta con la expresión "Todas", referidas a las distintas administraciones. Lo mismo resulta del Anexo 14, programa de medidas, del Plan Hidrológico, en el que se incluye, además de la Administración responsable la cuantía de la participación económica.

Por otra parte, el carácter preceptivo con el que se establece el mencionado informe del CAGL y su trascendencia se justifica por las razones de su creación, que se desprenden del art. 57 de la Ley 5/2010 y del preámbulo y preceptos del Decreto 263/2011, en razón de garantizar las competencias locales en el ámbito de autonomía local, con la intervención de un órgano consultivo creado "ad hoc" y con una composición exclusivamente local, mostrando así el propio legislador autonómico una voluntad concreta de encauzar a través del mismo las relaciones entre ambas administraciones o, como expresamente señala el preámbulo del referido Decreto, definiendo "un mecanismo de relación entre ambos niveles de gobierno, el local y el autonómico", y ponderando la trascendencia de su intervención en cuanto se exige del órgano de la Comunidad promotor de la correspondiente iniciativa normativa una respuesta expresa y detallada a las observaciones y reparos formulados en el informe, en caso de no aceptarse los mismos. Todo lo cual pone de manifiesto la trascendencia de la omisión de tal informe en el procedimiento correspondiente que, como ya indicamos en sentencia de 21 de abril de 2016 (rec. 4135/14 ), afecta a distintos aspectos:

"a) Conocerse por el mismo Consejo, con carácter previo, los proyectos de las disposiciones generales elaborados por la Junta de Andalucía"que afecten a las competencias locales propias".

b) Tras ello,"informar sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias";esto es, sobre las denominadas"competencias locales propias".

c) Informes que se concretan en los siguientes términos:"pudiendo emitir juicios basados en criterios de legalidad y oportunidad que en ningún caso tendrán carácter vinculante".

d) No obstante tal carácter, el número 5 del artículo dispone que "Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, deberá mediar información expresa y detallada".

Finalmente, por las características y alcance que el propio legislador autonómico atribuye a la creación e intervención del Consejo Andaluz de Gobierno Locales, que hemos examinado antes, impide justificar la omisión de su intervención o informe con la alegación de participación e informes y valoración por otros órganos de distinta composición y funciones, como el Consejo Andaluz del Agua o la Comisión de Autoridades Competentes, en congruencia con lo que ya indicamos en la referida sentencia de 21 de abril de 2016 en relación con la sustitución del CAGL, en aquel caso por la intervención del Consejo Andaluz de Concertación Social.

Todo ello determina la estimación de la pretensión principal de declaración de nulidad de la parte del Real Decreto recurrido referida a la aprobación del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, que se formula en la demanda, sin necesidad y al margen de la valoración que pudieran merecer los demás motivos de impugnación, formales y sustantivos, que se articulan en dicha demanda. Sin imposición de costas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Estimar el recurso contencioso administrativo n.º 4491/2016, interpuesto por la representación procesal de la entidad General de Galerías Comerciales, S.A., contra el Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras, en relación con el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, que se anula en la referida parte de aprobación del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas . Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso

Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.