Nulidad de ordenanza municipal de creación de las ZBE por incumplimiento de los requisitos para su aprobación

TSJ Extremadura , 21-03-2025
, nº 118/2025, rec.379/2024,  

Pte: Rojas Pozo, Casiano

ECLI: ES:TSJEXT:2025:205

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la parte actora se presentó escrito, mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estimare el recurso.

Dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso.

Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron las declaradas pertinentes por la Sala, obrando en los autos su resultado y surtiendo los efectos oportunos y, declarándose concluso este período, se pasó al de conclusiones, donde las partes las evacuaron por su orden, interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad con lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la demanda, señalándose día para la votación y fallo del presente recurso, llevándose a efecto en el fijado.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite el Ilmo. Sr. Magistrado D. CASIANO ROJAS POZO , que expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se somete a nuestra consideración en esta ocasión la aprobación definitiva de la Ordenanza de creación y gestión de las zonas de bajas emisiones de Badajoz (ZBE), que tuvo lugar en la sesión de Pleno celebrada el día 25/04/2024 (BOP 04/06/2024).

La demanda rectora de los autos suplica la anulación de la Ordenanza, así como del acuerdo plenario que la aprobó, en base a numerosos motivos de nulidad, el primero de ellos por vulneración del principio de jerarquía normativa, que va a ser estimado, lo que nos exime de analizar el resto.

Se sustenta este motivo de nulidad sobre la base de que se ha establecido la ZBE mediante ordenanza y no a través de un plan de movilidad urbana sostenible (en adelante PLAN), como exige el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

La respuesta de la defensa del Ayuntamiento es que, en necesaria síntesis, ello se ha hecho pues en el PLAN se ha contemplado el establecimiento de la ZBE. Adicionalmente resalta que: " el establecimiento de las ZBE es una obligación legal desarrollada reglamentariamente y deberá ser regulada por los Ayuntamientos por medio de ordenanza municipal, que podrá estar incluida en las normas de movilidad sostenible o como norma separada o independiente ".

Planteado el debate en estos términos, es preciso comenzar transcribiendo la normativa de aplicación, que está constituida por el artículo 14.3 de la mencionada Ley, y por el artículo 2 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.

El artículo 14.3 de la Ley 7/2021 establece, en cuanto ahora interesa, que: " 3. Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos: a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023 ".

Y el artículo 2 del Real Decreto 1052/2022, que regula su "Ámbito de aplicación", establece que: " 1. Este real decreto será de aplicación a los proyectos de ZBE que aprueben las entidades locales en cumplimiento de las obligaciones reguladas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo .

2. En el marco del desarrollo de sus competencias en materia de medio ambiente urbano, corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , las cuales estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible.

3. Las ZBE serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal ".

La recta interpretación de estos dos preceptos, complementarios entre sí, es, a nuestro juicio, que las ZBE tiene que estar contempladas en el PLAN, donde se fijarán sus determinaciones esenciales, junto con el resto de actuaciones a llevar a cabo en la globalidad del municipio para obtener una movilidad sostenible, que luego serán desarrolladas por la Ordenanza Municipal, previa elaboración de un proyecto (artículo 10.1 del Real Decreto), que será sometido a información pública (artículo 11).

Ello es totalmente coherente con la definición de lo que es un PLAN, que tomamos del documento "PMUS: Guía práctica para la elaboración e implantación de planes de movilidad urbana sostenible", que lo define como: " un conjunto de actuaciones que tienen como objetivo la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles (caminar, bicicleta y transporte público) dentro de una ciudad; es decir, de modos de transporte que hagan compatibles crecimiento económico, cohesión social y defensa del medio ambiente, garantizando, de esta forma, una mejor calidad de vida para los ciudadanos ".

Una de estas actuaciones es el establecimiento de ZBE, siendo evidente que todas ellas deben estar interrelacionadas y coordinadas (remitimos al lector a la relación de medidas recogidas en el artículo 14.3 de la Ley que necesariamente deben ser incluidas en el PLAN).

En este sentido, estamos ante lo que en materia urbanística son los Planes Generales de Ordenación Urbana (estructural y detallado).

Ejemplo claro de lo que decimos es la Estrategia 1 que consta en el documento al que se refiere la defensa del Ayuntamiento como PLAN, donde recogen las siguientes actuaciones:

" Estrategia 01. Creación de un espacio central más accesible y calmado.

La creación de un espacio central más accesible y calmado como pieza esencial de la movilidad en el centro urbano se desarrollará sobre la base de las siguientes líneas de acción:

- Crear de una zona de bajas emisiones (ZBE) en el centro histórico, facilitando el acceso en modos activos (bus, bici, andando) y proporcionando una respuesta adecuada a la demanda de aparcamiento en espacios próximos que garantice la accesibilidad.

- En esta ZBE, el espacio público se organizaría para generar ejes peatonales, ejes de preferencia peatonal (v20) y ejes de convivencia segregada (v30), de modo que se garantice la necesaria permeabilidad rodada a residentes así como la distribución urbana de mercancías.

- Desde esta ZBE nacerían conectores peatonales y ciclistas hacia las barriadas de la ciudad, constituyendo la charnela de conexión de las dos márgenes del río. Se debe generar una red que las cubra e interconecte, aprovechando parques y plazas públicas, instalaciones deportivas, zonas verdes y puntos singulares como los principales elementos turísticos interiores al centro histórico y los exteriores (baluartes).

- Creación de un área de regulación de aparcamiento en superficie como instrumento para que funcione correctamente la nueva ZBE, de manera flexible y dinámica para adecuar la demanda de residentes y visitantes a la capacidad de aparcamiento.

- Dotación suficiente de plazas de carga y descarga en el interior de la ZBE y calles comerciales próximas ".

La Ley quiere, por tanto, que las ZBE se inserten en un PLAN de tal modo que no se establezcan como si fueran "islas en la ciudad" desconectadas del resto actuaciones tendentes a conseguir el objetivo recogido en su artículo 1.

Y luego, el concreto contenido de cada ZBE se encomienda a la actuación de la Ordenanza municipal, previa aprobación de un proyecto que tiene que tener un contenido mínimo, como establece el artículo 10.1 del Real Decreto con remisión a su Anexo 1A.

Es evidente que el PLAN es una norma reglamentaria cuya elaboración corresponde al Ayuntamiento, que una vez realizado debe ser sometido a información pública y, posteriormente, ser aprobado por el Pleno Municipal.

Sin embargo, las actuaciones que se ha llevado a cabo respecto al PLAN han sido las siguientes:

a) Con fecha 20/08/2022 se firma el contrato para la redacción del Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público de la ciudad de Badajoz (Plan) con una empresa especializada, fijándose un plazo de ejecución de 7 meses.

b) Con fecha 18/01/2023 se hace, a través de la página web del Ayuntamiento, una encuesta " para conocer las necesidades de desplazamiento en el municipio ", indicando que los datos aportados son anónimos y se analizarán de forma conjunta.

c) Con fecha 19/04/2023 se concede, a instancias de la empresa contratista, la ampliación del plazo de ejecución por un mes, que es ampliado nuevamente por otro mes por Decreto de fecha 25/05/2023.

d) Con fecha 14/07/2023 se verifica la recepción del documento del PLAN.

e) Con fecha 23/11/2023 (y tras considerar la urgencia del asunto por unanimidad) se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento la aprobación inicial de la Ordenanza municipal de creación y gestión de las zonas de bajas emisiones, exponiéndose al público por el plazo de 30 días.

f) Con fecha 25/04/2024 el Pleno aprueba definitivamente la Ordenanza Municipal.

En definitiva, ni se ha llevado a cabo el trámite esencial de información pública del PLAN (en modo alguno se asemeja a él la encuesta realizada a través de la página web del Ayuntamiento) ni el mismo ha sido aprobado por el Pleno Municipal.

La inexistencia de PLAN hace que la Ordenanza Municipal que aprueba definitivamente la ZBE sea nula de pleno derecho por vulneración de expresa determinación de norma con rango de Ley.

Ello determina la estimación del recurso.

En cuanto a las costas se imponen a la Administración demandada por aplicación del principio del vencimiento, sin que concurran circunstancias que justifiquen otro pronunciamiento, si bien las limitamos, en ejercicio de la facultad que nos concede el artículo 139 LJCA y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, a la cuantía, por todos los conceptos incluido el IVA, de 2.000 euros.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

FALLO 

ESTIMAR el recurso interpuesto por el procurador Dº MIGUEL TORRES ÁLVAREZ, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN LIBERUM, con la asistencia letrada de Dº JULEN ZARRAGA ALLENDE, contra la aprobación definitiva de la Ordenanza de creación y gestión de las zonas de bajas emisiones del Ayuntamiento de Badajoz, que tuvo lugar en la sesión de Pleno celebrada el día 25/04/2024 (BOP 04/06/2024), cuya nulidad de pleno derecho declaramos. Las costas se imponen al Ayuntamiento con el límite establecido.

Publíquese esta sentencia, una vez firme, en el BOP de Badajoz.

Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al Órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.