Nulidad de ordenanza fiscal por falta de informe económico financiero

Tribunal Supremo , 24-02-2025
, nº 186/2025, rec.1031/2023,  

Pte: Merino Jara, Isaac

ECLI: ES:TS:2025:887

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

El objeto del presente recurso de casación lo constituye la sentencia dictada el 26 de septiembre de 2022, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, en el recurso de apelación núm. 687/2021, interpuesto por el Ayuntamiento de Villaquilambre contra la sentencia 175/2021, de 18 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de León, en autos de recurso contencioso-administrativo, procedimiento abreviado núm. 41/2021 por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Borja, contra la resolución dictada por el Ayuntamiento De Villaquilambre del 10 de diciembre de 2020, en expediente urbanístico NUM000, que desestima el recurso de reposición presentado el 12 de noviembre de 2020, contra el decreto 2020/1392 del concejal de urbanismo de 30 de septiembre 2020, referido a implantación de actividad y licencia de obras en Villanueva del Árbol, polígono DIRECCION006, en lo que se refiere a la liquidación complementaria de tasa urbanística de 10.136,25 euros.

Hechos relevantes.

El 4 de septiembre de 2019, don Borja presenta solicitud de licencia urbanística para la construcción de una nave industrial en la localidad de Villanueva del Árbol (término municipal del ayuntamiento de Villaquilambre); dicha solicitud es estimada por decreto 2020-1392 del concejal de urbanismo del ayuntamiento indicado, en el que, además, realiza una liquidación complementaria en concepto de tasa urbanística, por importe de 10.136,25 euros. El interesado, no encontrando ajustada a derecho la liquidación presenta recurso de reposición, que es desestimado por decreto de la concejalía de urbanismo del Ayuntamiento de Villaquilambre, del 10 de diciembre de 2020.

El obligado tributario interpuso recurso contencioso administrativo en el que, de forma indirecta, alega la nulidad de la ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control) concretamente el artículo seis ("base imponible, tarifa y cuota") por inexistencia de informe económico financiero que justifique debidamente los distintos elementos integrantes de la tasa y su correlación con el coste del servicio.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo número 3 de León, con el número 175/2021, de 18 de octubre (dentro del procedimiento abreviado 41/2021) estima el recurso contencioso administrativo anulando la resolución de 10 de diciembre de 2020 que desestimaba el recurso de reposición presentado el 12 de noviembre de 2020 y el decreto 2020/1392 del concejal de urbanismo, de 30 septiembre de 2020, en lo que se refiere a la liquidación complementaria de la tasa urbanística por importe de 10.136,25 euros, acto que se anula y deja sin efecto, por no ser ajustado al ordenamiento jurídico, al haber sido dictado en aplicación de una ordenanza contraria a derecho, precisando que, una vez firme la sentencia, procede plantear, de conformidad con lo establecido en el artículo 27.1 y de la LJCA, la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo (el TSJ de Castilla y León).

En el apartado 3 de los fundamentos de derecho se declara que procede «apreciar que la Ordenanza en cuestión ha sido aprobada sin el preceptivo informe económico-financiero que justifique los distintos elementos tributarios de la tasa -que se limita a fijar un tipo o porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material- lo cual determinada la nulidad de dicha ordenanza».

Contra la expresada sentencia, la entidad local dedujo apelación, (solicitando el recibiendo del pleito a prueba consistente en la incorporación de determinada documentación, que se acompaña al propio recurso y, asimismo, en que se aporte determinada documental) resuelta por la sentencia de 26 de septiembre de 2022, aquí recurrida en casación, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, que desestimó la apelación, confirmó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de la ordenanza fiscal, por ser el tribunal ad quem competente para conocer del eventual recurso directo contra ella.

La sentencia de apelación.

Es relevante reproducir parte del fundamento jurídico segundo de la sentencia en el que se rechaza, al amparo del artículo 85.3 de la LJCA, el recibimiento del pleito a prueba solicitado por el ayuntamiento apelante a los efectos de combatir los motivos de nulidad de la ordenanza apreciados por la sentencia apelada:

«II.- Sobre la improcedencia de recepción del recurso a prueba.

Como bien advierte la recurrente, de conformidad con el artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la solicitud de recibimiento a prueba practicada en el escrito de interposición del recurso de apelación queda reservada en exclusiva para la práctica de las pruebas que hayan sido denegadas o no hayan sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no sean imputables a las partes, lo que exige, en todo caso, que la prueba haya sido por lo menos propuesta en primera instancia, cosa que no ha sucedido. Es pues impertinente la proposición de prueba que realiza la apelante en este recurso, al no tener encaje en los supuestos previstos por el precepto citado.

Más aún, hubo prueba en tal sentido y el resultado de esta fue el que sirvió de base al pronunciamiento de la sentencia que luego se apela. La incuria de la demandada en la elaboración del informe de Tesorería Expediente 2021/4, de fecha 16.10.2021 ha de ser asumida por esta.

Incluso la apelante viene a admitir la inviabilidad de su propuesta al razonar que "Sin perjuicio que esta parte considera, que pudiera no ser el momento procesal oportuno ...", más basa el soslayo de la ley por la relevancia y utilidad de la prueba, argumento que aparte de hacer supuesto de la cuestión controvertida, supondría de facto la desaparición de las limitaciones de prueba que en la apelación establece el mentado art. 85 LCA.

Resta por advertir lo que no es sino un fraude de ley, en este caso procesal, al intercalar la administración en su escrito de apelación, a modo de imagen, lo que era el nuevo informe de intervención o el nuevo informe de secretaría, buscando la práctica de una prueba que le estaba vedada por ministerio de la Ley, que al introducirlo burla la potestad jurisdiccional de este Tribunal Superior respecto a la admisión de la prueba en apelación que le reserva el art. 85 LJCA e infringe manifiestamente lo exigido por el anexo IV del Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia (intercalado imágenes de texto).Así las cosas, si la administración remitió un informe de tesorería Exp. NUM003, de fecha 16/10/2021 en el que certificó que "según los datos obrantes en la secretaría municipal en la documentación del expediente de aprobación de la referida ordenanza (30 de agosto de 1989) no consta el preceptivo informe económico financiero", debe asumir las consecuencias de tal certificación».

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

Tramitación del recurso de casación.

1.- Preparación. La representante procesal del Ayuntamiento de Villaquilambre presentó escrito, el 10 de mayo de 2022, preparando recurso de casación contra la anterior sentencia.

Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos los artículos 27.1, 81.2.d) y 123.1, en relación con los artículos 33.2, 85.3, 125.1, todos ellos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 17 de enero de 2023.

2.- Admisión. La sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 10 de enero de 2024, en el que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

«Determinar, en los casos en los que el Tribunal de apelación sea también competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado ( art. 27.2 LJCA ), cómo debe interpretarse el artículo 85.3 de la LJCA y, en particular, si es posible la aportación de elementos probatorios que, en principio, quedarían excluidos por la aplicación estricta del citado precepto, pero que pueden resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposición general controvertida; y que, en todo caso, habrían podido ser aportados y tenidos en consideración en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestión de ilegalidad ( art. 125.1 LJCA ).

3º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación el artículo 85.3, en relación con los artículos 27.2 y 125.1, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA».

3.- Interposición. La representación procesal del consistorio recurrente interpuso recurso de casación mediante escrito de 27 de febrero de 2024.

Concluye el escrito de interposición: «(i) Que la respuesta a la cuestión que presenta interés casacional debe ser que el Tribunal de apelación debe permitir acompañar a los escritos la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada.

(ii) Procede estimar el recurso de casación interpuesto en nombre y representación del ayuntamiento de VILLAQUILAMBRE contra la sentencia de la Ilma. Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del TSJCyL de fecha 26 de septiembre de 2022, que debe ser casada y anulada, retrotrayendo el expediente al momento de presentación del recurso de apelación admitiendo la documental aportada en el mismo».

4.- Oposición al recurso interpuesto. La procuradora de don Borja presentó escrito, el 9 de mayo de 2024, oponiéndose al presente recurso, en el cual concluye, en contra de las pretensiones de la parte actora, que: «se considera acertado el criterio de la sentencia de instancia y su confirmación por el Tribunal a quo, el cual procedió de forma fundada a la declaración de nulidad de la disposición general, habiendo remarcado la primera que "...procede, en consecuencia, apreciar que la Ordenanza en cuestión ha sido aprobada sin el preceptivo informe económico-financiero que justifique los distintos elementos tributarios de la tasa -que se limita a fijar un tipo o porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material- y, sobre todo, su coherencia con el coste del servicio, lo cual determina la nulidad de dicha Ordenanza..."; reiterándose que la estimación del recurso no afectaría al fallo del Tribunal a quo en cuanto que, aun reconociéndose el derecho de la parte recurrente a aportar la documentación interesada en segunda instancia, lo cierto es que no estaría en condiciones de aportar el repetido informe económico-financiero cuya inexistencia determinó la nulidad de la liquidación complementaria y correlativamente también de la Ordenanza XXII, con independencia de que llegare a aportar el informe relativo o cuanta documentación considerare conveniente relativa a la modificación de la disposición general».

5.- Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 10 de mayo de 2024, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 4 de diciembre de 2024 se designó como Magistrado ponente, al Excmo. Sr. D. Isaac Merino Jara y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 11 de febrero de 2025, fecha en que comenzó la deliberación del recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional consiste en determinar, en un supuesto en el que existe la posibilidad de analizar y resolver, en unidad de acto, tanto la legalidad del acto administrativo enjuiciado en segunda instancia (una liquidación) como la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura (la ordenanza fiscal en cuanto disposición de carácter general) dado que el tribunal de apelación es también competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado, cómo debe interpretarse el artículo 85.3 de la LJCA y, en particular, si es posible la aportación de elementos probatorios que, en principio, quedarían excluidos por la aplicación estricta del citado precepto, pero que pueden resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposición general controvertida; y que, en todo caso, habrían podido ser aportados y tenidos en consideración en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestión de ilegalidad ( art. 125.1 LJCA).

Alegaciones de las partes.

El Ayuntamiento de Villaquilambre argumenta, en primer lugar, que si el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de lo Contencioso administrativo) que conoce el recurso de apelación, que interpuso frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 3 de León (que conoció del recurso directo, y propone una vez firme, la cuestión de ilegalidad) es competente, por razones de economía procesal, para declarar la nulidad de la disposición, esa justificación -economía procesal- no puede cercenar los derechos de defensa en cuanto a la prueba de una de las partes, que sí podría tener, de esperar a tramitar la cuestión de ilegalidad; es decir, la evitación de la tramitación de la cuestión de ilegalidad -cuando el órgano judicial es competente para conocer, en segunda instancia, de la nulidad de una disposición de carácter general- por razones de economía en el proceso, no puede suprimir los derechos procesales que se otorgan a las partes - artículo 125. 1 de la LJCA, para acompañar la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada-.

En segundo lugar, alega respeto a los principios, características y determinaciones de la cuestión de ilegalidad en la segunda instancia, que, en aquellos supuestos en los que el órgano judicial competente en apelación decide sobre la nulidad de la disposición de carácter general, existiendo un previo fallo judicial en primera instancia, que declara la nulidad del acto administrativo en concreto, y pospone el planteamiento de la cuestión de ilegalidad, una vez firme la sentencia, existe una dualidad procedimental (o se interpone el recurso de apelación, que resuelve el órgano superior sobre el acto concreto y la disposición de carácter general, o no se interpone recurso de apelación y se espera al planteamiento de la cuestión de ilegalidad) que implica, en opinión del ayuntamiento, el necesario respeto a los principios, características y determinaciones de la cuestión de ilegalidad en la segunda instancia, toda vez que, de no respetar los mismos, se podría obligar a la parte a la renuncia de derechos procesales.

Señala que la naturaleza jurídica de la cuestión de ilegalidad, más que un genuino proceso, es una técnica de procedimiento de orden público normativo, consistente en depurar del ordenamiento jurídico disposiciones generales de rango reglamentario que pudieran hallarse incursas en ilegalidad, con la significación de constituir un medio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica, que no impide el enjuiciamiento de las normas por el órgano judicial competente para decidir sobre la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se alega, pero que pretende alcanzar una decisión unitaria, lo que la convierte en un cauce para que los tribunales se pronuncien sobre un precepto que ya ha sido declarado ilegal por la sentencia firme que resolvía el concreto recurso. Considera la recurrente, por tanto, que tanto los principios como las características y determinaciones de la cuestión de ilegalidad deben presidir la sustanciación del proceso en apelación, y ello porque si no, se generaría una distinta posición de las partes en una u otra opción.

Razona el Ayuntamiento de Villaquilambre que al interponer el recurso de apelación planteó argumentos tanto a la resolución administrativa impugnada -liquidación de la tasa urbanística- como a la disposición de carácter general (no existiendo, en ningún momento, intención de mala fe procesal al incorporar los documentos). En la sentencia apelada se desestima el recurso de apelación -en cuanto al acto concreto (tasa urbanística)- y se declara la nulidad de la ordenanza, no habiendo admitido la documental, vulnerando, en su opinión, su derecho de defensa, planteando, con la no permisividad de la presentación de prueba documental, un marco de "opción excluyente" que, a su juicio, debe ser proscrito, ya que implica una renuncia a derechos procesales de las partes: o bien recurrir en apelación la sentencia, en lo que se refiere a los aspectos concretos de la resolución administrativa, renunciando al derecho a presentar documentación -que en vía de cuestión de ilegalidad se ostenta- sobre la disposición de carácter general, al no poder acompañar pruebas documentales sobre la legalidad de la disposición de carácter general; o bien no recurrir la sentencia de primera instancia, renunciando a la segunda instancia al no poder presentar el recurso de apelación, al esperar el planteamiento de la cuestión de legalidad, para poder presentar la prueba documental pertinente en defensa de la disposición de carácter general. Cree que esta "opción excluyente" implica que la parte tiene que escoger y obligatoriamente renunciar indirectamente a derechos procesales: o bien la resolución administrativa concreta (en cuyo caso debe interponer el recurso de apelación, mermando su derecho de defensa en lo que se refiere a la disposición de carácter general, por no poder presentar prueba documental) o bien defender la disposición de carácter general, pudiendo acompañar la documentación a través de la cuestión de ilegalidad (en cuyo caso se pierde la opción de interponer el recurso de apelación frente a la resolución concreta).

Por su parte, don Borja se opone al presente recurso de casación, manifestando, en primer lugar, que la sentencia de la Sala habrá de circunscribirse exclusivamente a la nulidad o validez de la Ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control) por haber sido la misma declarada nula por el tribunal a quo con base en la facultad que le atribuye el repetido artículo 27.2 de la Ley de la Jurisdicción en cuanto al enjuiciamiento de una disposición general cuando, al propio tiempo, conozca de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de la misma; sin que, por el contrario, pueda afectar a la nulidad de la liquidación complementaria de tasa urbanística de 10.136,25 euros, declarada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº. 3 de León en su sentencia de 18 de octubre de 2021 y confirmada por el tribunal a quo, pues se trata de una cuestión de hecho vinculada a la inexistencia de informe económico-financiero cuya discusión no cabe en sede casacional y ello con independencia de la eventual estimación del recurso de casación y el reconocimiento del derecho a presentar elementos probatorios relativos a la validez de la disposición general en el contexto del recurso de apelación.

Sentado lo anterior, recuerda que el Ayuntamiento de Villaquilambre deduce que la posibilidad de analizar y resolver en unidad de acto tanto la legalidad del acto administrativo enjuiciado en segunda instancia (la liquidación complementaria) como la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura (la Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control en cuanto disposición de carácter general) podría acarrearle un problema de indefensión al impedírsele la aportación de elementos probatorios por aplicación del artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción que sí podría haber aportado en el ámbito de la cuestión de ilegalidad, al limitar el referido precepto la prueba en la segunda instancia del modo siguiente: «3. En los escritos de interposición del recurso y de oposición al mismo las partes podrán pedir el recibimiento a prueba para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no les sean imputables».

Señala el Sr. Borja que, sin hallarse en ninguno de los dos supuestos contemplados por dicho artículo, denuncia el ayuntamiento que la denegación de la prueba propuesta en segunda instancia obedece a razones de economía procesal y «ha cercenado los derechos de defensa en cuanto a la prueba de una de las partes, que sí podría tener de esperar a tramitar la cuestión de ilegalidad...»

Sin embargo, replica la parte recurrida que basta con observar el apartado II del fundamento segundo de la sentencia de apelación para comprobar cómo el tribunal a quo advierte, no solo que la prueba propuesta no tiene encaje en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aplicable -lo que, ya de por sí, excluye el derecho a la prueba en segunda instancia, dada la indefensión que de otro modo se provocaría a la parte recurrida, quien sí observó las normas que rigen la práctica de la prueba en primera instancia, y al informar la parte recurrente de que no existía informe económico-financiero tampoco pudo proponer oportunamente informe pericial a tal respecto- sino que, a mayor abundamiento, en el curso del proceso sí «...hubo prueba en tal sentido y el resultado de esta fue el que sirvió de base al pronunciamiento de la sentencia que luego se apela (...) la incuria de la demandada en la elaboración del informe de tesorería expediente NUM003, de fecha 16.10.2021 ha de ser asumida por esta...»

A juicio del Sr. Borja este criterio del tribunal de apelación se distancia sustancialmente de la parte recurrente, quien articula su recurso de casación como si hubiera sido ilegítimamente despojada de su derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa. Algo que, en su opinión, ni siquiera, se compadece con lo relatado en el recurso de apelación interpuesto, puesto que el ayuntamiento termina por reconocer que el preceptivo informe económico-financiero que debe acompañar la ordenanza declarada nula no existe y que «...si bien es cierto que la memoria económica como documento independiente no existe, consideramos que dicho informe de intervención suple la carestía de un informe o memoria económica de forma específica o individual (...) sin perjuicio de que esta parte considera que pudiera no ser el momento procesal oportuno...». Y, lo que es más, el propio tribunal a quo advirtió el fraude procesal en el que incurrió la recurrente al «...intercalar la administración en su escrito de apelación, a modo de imagen, lo que era el nuevo informe de intervención o el nuevo informe de secretaría, buscando la práctica de una prueba que le estaba vedada por ministerio de la ley, que al introducirlo burla la potestad jurisdiccional de este Tribunal Superior respecto a la admisión de la prueba en apelación que le reserva el art. 85 LJCA e infringe manifiestamente lo exigido por el anexo IV del Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia (intercalado imágenes de texto)...»

Asegura la parte recurrida que no cabe duda que el real interés de la recurrente se circunscribe a que la sala le reconozca el derecho a la práctica de la prueba ante el tribunal de apelación, y no, como plantea veladamente, a que se haya producido un supuesto menoscabo de los derechos procesales que sea merecedor del pronunciamiento de la sala para la formación de jurisprudencia a tal respecto; invocando la normativa reguladora de la cuestión de ilegalidad con un doble e ilegítimo propósito: por una parte, para conferir carácter jurídico al objeto del recurso y forzar su admisión, cuando la cuestión controvertida fue resuelta por el juzgado de lo contencioso y confirmada por el tribunal a quo a partir de una cuestión de hecho como es la inexistencia del preceptivo informe económico-financiero; y, por otra, como argucia procesal que le garantice la aportación de la documental aun habiendo precluido el momento procesal oportuno. Tal es, de hecho, el objeto del recurso, manifestado así por la parte recurrente en su escrito de interposición al concretar su pretensión en: «...estimar el recurso de casación interpuesto en nombre y representación del ayuntamiento de VILLAQUILAMBRE contra la sentencia de la Ilma. Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del TSJCyL de fecha 26 de septiembre de 2022, que debe ser casada y anulada, retrotrayendo el expediente al momento de presentación del recurso de apelación admitiendo la documental aportada en el mismo...»; lo que, en síntesis, demuestra la indiferencia de la parte recurrente en cuanto a la cuestión objeto de interés casacional, puesto que lo que le importa realmente es que se le reconozca el derecho a la práctica de la prueba en segunda instancia aun habiendo precluido el trámite para ello, lo que le permitiría la aportación de la documental de su interés de forma absolutamente extemporánea y apartándose de los hechos probados en primera instancia y confirmados en la sentencia de apelación, los cuales vienen determinados precisamente por un informe del ayuntamiento recurrente emitido en la instancia señalando la inexistencia del preceptivo informe económico-financiero de la ordenanza.

Abundando en esta idea, aduce el Sr. Borja, que es evidente que la recurrente no interpondría un recurso de casación para que la sala se pronunciase sobre si es posible la aportación de elementos probatorios excluidos por aplicación del artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción, si no fuera porque se trata de documentos que afectan directamente a la resolución sobre el fondo del asunto como pueden ser un informe de la secretaría municipal de 9 de noviembre de 2021 que fue emitido una vez conocido el fallo de la sentencian de instancia -tal como consta en el fundamento de derecho primero de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que se pretende casar- el texto de la Ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control) y una serie de documentos relacionados con la tramitación administrativa de la modificación de la disposición general; por lo que, reiteramos, lo que pretende la recurrente es subsanar la omisión de un informe económico-financiero que debió constar aportado con la contestación a la demanda y que había sido requerido por el administrado recurrente. En consecuencia, ese "marco de opción excluyente" al que supuestamente se ha visto abocada la parte recurrente es del todo inexistente, pues lo que pretendió en segunda instancia fue subsanar la aportación de elementos probatorios no verificada en momento procesal oportuno, pretendiendo reconvertir la vía casacional en una suerte de tercera instancia con objeto de que la sala declare su derecho a la práctica de la prueba ante el tribunal de apelación para que, de este modo, se valore la existencia de informe económico financiero de nuevo. Ello, insiste el Sr. Borja es una cuestión de hecho respecto de la que no cabe discusión en sede casacional cuya consecuencia es la declaración de nulidad de la ordenanza.

Argumenta el Sr. Borja que, aun siguiendo el procedimiento concerniente a la cuestión de ilegalidad, ello ni siquiera podría prejuzgar la declaración de nulidad de una disposición general cuando ha quedado acreditado que no cumple los presupuestos que garantizan su conformidad a derecho -lo que, en este caso, se circunscribe a la inexistencia del informe económico financiero-. Y, correlativamente, el hecho de haber quedado certificada la inexistencia del informe económico-financiero por la propia administración, confirma que ninguna infracción de los artículos 85.3 y 125.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se ha producido, toda vez que a la recurrente no le ha sido vedada la práctica de la prueba ni la aportación de documental como veladamente ha planteado, sino que, por el contrario, si no aportó el informe económico-financiero en primera instancia fue porque el mismo era inexistente, debiendo reiterarse el claro y diáfano criterio del tribunal a quo -expresado en el último párrafo del fundamento de derecho segundo- en cuanto que «...si la administración remitió un informe de tesorería exp. NUM003, de fecha 16/10/2021 en el que certificó que 'según los datos obrantes en la secretaría municipal en la documentación del expediente de aprobación de la referida ordenanza (30 de agosto de 1989) no consta el preceptivo informe económico financiero', debe asumir las consecuencias de tal certificación...»

Por ello, entiende el Sr. Borja, ni puede admitirse su aportación con el recurso de apelación, ni mucho menos puede servir para enjuiciar el fondo del asunto aun cuando en sede casacional eventualmente se declare el derecho del recurrente a aportar dicha documental; máxime, cuando el informe de la secretaría municipal aportado con el recurso confirma que «...no existe informe económico-financiero en los acuerdos de aprobación original de la Ordenanza (...) este descuido u error en la información se debe a la inexistencia de una digitalización de los documentos anteriores al año 2015, momento en el que se pone en marcha el gestor electrónico de expediente en el Ayuntamiento de Villaquilambre; así, la información anterior al año 2015, se encuentra en archivos físicos y en soporte papel (pendiente de digitalización) en el Edificio Consistorial u otros edificios públicos, a los que el personal tiene que acudir para obtener la información, con el consecuente grado de equivocación al poder existir expedientes que no se encuentran en las estanterías correspondientes, o encontrarse en otro lugar físico en donde se encuentra el archivo ...». Y es que, no cabe duda de que, si para la legalidad de la ordenanza se precisa la redacción del preceptivo informe económico-financiero, su ausencia es exclusivamente imputable a la administración que promulga la disposición de carácter general; sin que quepa instrumentar el recurso de casación para subsanar la inexistencia del preceptivo informe económico-financiero, pues debió constar con la promulgación original de la Ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control) y con independencia de las sucesivas reformas o modificaciones de la misma.

A este respecto, se pregunta la parte recurrida si el recurso de casación ha sido interpuesto con el singular objetivo de que la sala precise el alcance del artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción, o si, por el contrario, lo que pretende realmente es la revisión de una sentencia con la que se muestra disconforme aun cuando para ello requiera de la alteración de su base fáctica, a saber, ausencia del preceptivo informe económico financiero.

En consecuencia, el Sr. Borja considera acertado el criterio de la sentencia de instancia y su confirmación por el tribunal a quo, reiterando que la estimación del recurso no afectaría al fallo del tribunal a quo en cuanto que, aun reconociéndose el derecho de la parte recurrente a aportar la documentación interesada en segunda instancia, lo cierto es que no estaría en condiciones de aportar el repetido informe económico-financiero cuya inexistencia determinó la nulidad de la liquidación complementaria y correlativamente también de la Ordenanza XXII, (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control) con independencia de que llegare a aportar el informe relativo o cuanta documentación considerare conveniente relativa a la modificación de la disposición general.

El Sr. Borja, defiende que no puede acudirse a la economía procesal invocada por la entidad recurrente para amparar un nuevo supuesto no previsto legalmente de proposición de prueba documental en segunda instancia, y que, además en este caso, va contra sus propios actos -se refiere al informe que aportó en instancia que certificaba la inexistencia del repetido estudio económico financiero- ni resulta admisible que pueda plantearse la vulneración de su derecho de defensa por su inadmisión, cuando de admitirse se cercenaría el derecho de defensa de la parte recurrida ante la imposibilidad de plantear otras pruebas, como una pericial en relación al supuesto estudio o informe económico financiero, el cual tampoco fue realizado a la promulgación de la ordenanza.

Por último, asegura, ante el dilema que se plantea el ayuntamiento recurrente respecto a recurrir en apelación sin derecho a aportar documental por aplicación del 85.3 LJCA o permitir la firmeza y aportar documentación en la cuestión de ilegalidad, si no existía tal informe cuando fue requerido el ayuntamiento aunque hubiese ganado firmeza la sentencia y se plantease la cuestión de ilegalidad no cabría aportar un estudio que previamente informó como inexistente; siendo obvio que no afectando a la situación jurídica concreta, la resolución que sobre la nulidad de la ordenanza se dictara, podría, si le interesara, haber renunciado a recurrir y esperar a la cuestión de legalidad para aportar dicha documentación que no había aportado en el momento procesal oportuno.

El criterio de la Sala.

Nos interesan varios preceptos de la LJCA.

El artículo 27, apartados 1 y 2, que dispone:

«1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez».

El artículo 85, apartado 3, que establece:

«3. En los escritos de interposición del recurso y de oposición al mismo las partes podrán pedir el recibimiento a prueba para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no les sean imputables».

El artículo 125, apartado 1, que fija:

«1.Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada».

El recurso de apelación se regula en los artículos 81 a 85 la Ley 29/199, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( LJCA). Como se ha visto, el artículo 85.3 se refiere a la prueba, estableciendo limitaciones a la misma. En esta ocasión, sí se ha pedido el recibimiento a prueba mediante otrosí y se han señalados los puntos objeto de prueba ( art. 60 LJCA).

La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ª, rec. apelación 1308/1988 señaló «(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada», pues, según insiste la STS, «si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación». Reiteradamente ha declarado el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 12 de marzo de 2019, rec. 3701/2017) que el recurso de apelación no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestión en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos. El hecho de que la parte apelante no estime ajustada a derecho la decisión sobre la cuestión planteada contenida en la sentencia impugnada no autoriza a hacer caso omiso de ésta y a obligar al juez de apelación a un "novum iudicium", convirtiendo la apelación en una reiteración de la primera instancia. La jurisprudencia ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta sala debe limitarse al estudio de los concretos motivos alegados por las partes recurrentes en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia, ni a otros que no sean estrictamente los planteados en el escrito de interposición del recurso de apelación. Con relación a la solicitud de prueba en segunda instancia, es posible realizarla, pero con ciertos requisitos y en circunstancias concretas que son las establecidas en el art. 85.3 de la LJCA. Efectivamente, el artículo 85.4 LJCA limita la admisibilidad de la práctica de prueba a dos únicos supuestos: 1) que una prueba propuesta en primera instancia hubiera sido denegada, y 2) que una prueba propuesta y admitida en la primera instancia no hubiera sido debidamente practicada por causa no imputable al solicitante. Ninguno de estos dos supuestos concurre en la presente ocasión.

Por otro lado, el legislador ha decidido concentrar la decisión judicial sobre la legalidad de la disposición general, con efectos "erga omnes" en un solo órgano: el que en cada caso tuviera la competencia para conocer del recurso directo contra ella. Como señala la exposición de motivos de la LJCA, cuando sea ese mismo órgano el que conoce de un recurso indirecto, declarara la validez o nulidad de la disposición general. En este caso, como se sabe, el TSJCyL declaró la nulidad de la disposición general. El apartado 2 del artículo 27 LJCA contempla expresamente el supuesto en que un mismo órgano es competente para la impugnación directa e indirecta, con la correlativa declaración de validez o nulidad de la disposición general. La STS de 10 de febrero de 2003, sec. 4 ª, rec. 455/2001 declara «la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa introduce la cuestión de ilegalidad, para eliminar tanto la indicada confusión sobre los efectos del recurso indirecto, cuando la norma que aplica el acto impugnado es considerada contraria a Derecho, como la consecuencia aun más grave que este tipo de control difuso podía generar, creando situaciones de inseguridad jurídica y de desigualdad manifiesta, pues según el criterio o de cada órgano judicial y a la falta de una instancia unificadora, que no siempre existía, determinadas disposiciones se podían aplicar en unos casos o ámbitos e inaplicar otros. La solución ha sido, pues, unificar la decisión judicial sobre la legalidad o ilegalidad de las disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando a esta decisión de eficacia erga omnes».

Señala la STS de 25 de octubre de 2016, sec.5ª, rec. cas. 2766/2015, que «el mecanismo de la cuestión de ilegalidad -cuya regulación concreta después nuestra Ley jurisdiccional en sus artículos 123 y siguientes - persigue en efecto solventar el problema de incompetencia que padece el órgano jurisdiccional llamado a pronunciarse sobre la legalidad de un acto, cuando dicho órgano carece de competencia para enjuiciar la legalidad de la disposición de carácter general que le sirve de apoyo, remitiendo así el tratamiento de la cuestión a quien dispone de la competencia requerida para llevar a cabo el enjuiciamiento de dicha disposición (artículo 27.1).

Al referirse sólo y exclusivamente a este último precepto (artículo 27.1), el artículo 123.1 de la indicada Ley, que es con el que se inicia propiamente la regulación de las cuestiones de ilegalidad, confirma precisamente el planteamiento expuesto.

La cuestión de ilegalidad evita posibles disfunciones en la interpretación de una norma reglamentaria por distintos órganos jurisdiccionales, los cuales, además, carecen de competencia para formular un juicio de validez sobre ella; y permite resolver sobre su adecuación a derecho por quien dispone de dicha competencia y la tiene, además, para pronunciarse al respecto con efectos generales: el artículo 126.2 apela en este sentido, específicamente, al artículo 72.2 de nuestra Ley jurisdiccional y, en general, a las normas reguladoras del recurso directo contra reglamentos contenidas en la Ley.

En cambio, como decíamos antes, cuando el órgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no sólo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino también sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artículo 27 de la Ley jurisdiccional, en su apartado segundo, emplaza a dicho órgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resolución, sin deferir el tratamiento de la cuestión a un ulterior proceso.

Entenderlo de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestión de ilegalidad y contribuye sólo a dilatar sin justificación un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopción de una resolución que, en aras de la seguridad jurídica, y precisamente porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiere ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningún género de demoras».

La LJCA quiere revestir de celeridad la tramitación del procedimiento relativo a la cuestión de ilegalidad, tal como se desprende de su regulación, contenida en los artículos 123 a 126. en particular, el artículo 125.1 establece que, con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada. Repárese en que únicamente se permite la aportación de documentos, no se permiten otros medios probatorios.

La posibilidad de analizar y resolver, en unidad de acto, tanto la legalidad del acto administrativo enjuiciado -en segunda instancia- como la de la norma reglamentaria que le da cobertura, ha sido reconocida por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en interpretación del artículo 27.2 de la LJCA. Así se afirmó, entre otras, en la STS de 20 de septiembre de 2007 (rec. 2160/2002): «De todo lo expuesto con anterioridad, se deduce por tanto, que en el recurso de apelación interpuesto contra sentencias dictadas en recursos indirectos, el Tribunal "ad quem", en el caso de tener competencia objetiva para anular la disposición general impugnada, deberá hacerlo así, sin que sea preciso el previo planteamiento de cuestión de ilegalidad». Y, más recientemente, en el ATS de 8 de julio de 2016 (rec. 1713/2014) se indicó: «[...] cuando el órgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no sólo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino también sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artículo 27 de la Ley jurisdiccional, en su apartado segundo, emplaza a dicho órgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resolución, sin deferir el tratamiento de la cuestión a un ulterior proceso. Entenderlo de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestión de ilegalidad y contribuye sólo a dilatar sin justificación un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopción de una resolución que, en aras de la seguridad jurídica, y precisamente porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiere ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningún género de demoras».

Ahora bien, en estos casos, cabe interrogarse acerca de si el acotado ámbito probatorio, pensado para el recurso de apelación, en el artículo 85.3 de la LJCA debe aplicarse con todo rigor; o si, por el contrario, a los efectos del enjuiciamiento separado que, aun en esa unidad procesal, debe hacerse sobre la legalidad de la disposición general, no rige tal limitación, habilitando la aportación de elementos probatorios que, en principio, quedarían excluidos por dicho art. 85.3 LJCA, pero que hubiesen podido ser aportados y considerados en el seno de la cuestión de ilegalidad, al amparo del artículo 125.1

Ello es así porque, ante el enjuiciamiento de legalidad de la norma reglamentaria, las partes personadas en el recurso de apelación podrían padecer una grave restricción de su facultad de aportar pruebas -sólo las denegadas en la instancia o las no practicadas por causas no imputables a la parte proponente- ( art. 85.3 LJCA) que, si hubieran dejado que la sentencia de primera instancia alcanzara firmeza y, luego, en el ámbito de la cuestión de ilegalidad, se personan en este procedimiento ( art. 125.1 LJCA).

La doctrina que fijamos es la siguiente: en los casos en los que el tribunal de apelación es también competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado ( art. 27.2 LJCA) es admisible la aportación de elementos probatorios que, en principio, quedarían excluidos por la aplicación estricta del artículo 85.3 LJCE, pero que pueden resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposición general controvertida; y que, en todo caso, habrían podido ser aportados y tenidos en consideración en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestión de ilegalidad ( art. 125.1 LJCA). Lo contrario implicaría una limitación de las posibilidades de defensa de la legalidad de la disposición general, limitación que no se produciría si se hubiera tramitado como cuestión de ilegalidad, puesto que, en este caso, si se podrían aportar documentos. Si de lo que se trata es de depurar el ordenamiento jurídico eliminando normas contrarias a derecho, en esa línea esta la flexibilización del recibimiento a prueba en circunstancias como las presentes.

Pretensiones de las partes.

El Ayuntamiento de Villaquilambre solicita que se dicte sentencia que, con íntegra estimación del presente recurso de casación, anule la sentencia recurrida núm. 1035/2022 dictada por la Ilma. Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del TSJCyL de fecha 26 de septiembre de 2022, ordenando la retroacción al momento procesal oportuno para admitir la documental aportada en el recurso de apelación.

El Sr. Borja solicita que se declare no haber lugar al recurso de casación, confirmándose íntegramente la sentencia recurrida.

Pues bien, ha de tenerse presente que, en la sentencia 175/2021, de 18 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de León se declara que procede «apreciar que la Ordenanza en cuestión ha sido aprobada sin el preceptivo informe económico-financiero que justifique los distintos elementos tributarios de la tasa -que se limita a fijar un tipo o porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material- lo cual determinada la nulidad de dicha ordenanza». La misma sentencia se reafirma cuando señala, sobre la improcedencia de recepción del recurso a prueba, que, en la instancia se practicó la prueba que se admitió como procedente «y el resultado de esta fue el que sirvió de base al pronunciamiento de la sentencia que luego se apela. La incuria de la demandada en la elaboración del informe de Tesorería Expediente NUM003, de fecha 16.10.2021 ha de ser asumida por esta». No se ha producido, en la presente ocasión menoscabo de los derechos procesales del Ayuntamiento de Villaquilambre. No es procedente ordenar la retroacción al momento procesal oportuno para admitir la documental aportada en el recurso de apelación, desde el momento en que tal prueba que se pretende aportar carece de efecto útil a la vista de los razonamientos de la sentencia de apelación sobre la prueba ya practicada y valorada, ya que no podía llegar a una conclusión diferente.

Por todas las razones expuestas, declaramos que asiste la razón a la parte recurrida y, en consecuencia, se declara no haber lugar al recurso de casación, confirmándose íntegramente la sentencia recurrida, declarando la nulidad de la ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control).

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Fijar los criterios contenidos en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.

Segundo.- No haber lugar al recurso de casación núm. 1031/2023, interpuesto por la procuradora doña Ana Isabel Camino Recio, en representación del Ayuntamiento de Villaquilambre. contra la sentencia 1035/2022 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, 26 de septiembre de 2022, en el recurso de apelación núm. 687/2021 en torno a la impugnación de la ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanísticas y actividades administrativas de control, sentencia que se confirma.

Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.