Nulidad de la ordenanza fiscal reguladora del tributo metropolitano por establecer exenciones en municipios


TS - 10/03/2022

Se interpuso recurso de casación contra el acuerdo de modificación de la ordenanza fiscal de un ayuntamiento reguladora del tributo metropolitano para el ejercicio 2018.

La cuestión estriba en determinar si un área metropolita puede excluir, a través de una disposición administrativa de carácter general, un recargo sobre el IBI con relación a determinados municipios que componen la referida área metropolitana.

La justificación de dicha exclusión se base principalmente en que los municipios excluidos no reciben un nivel de servicios de transporte público colectivo de superficie equiparable al resto del área metropolitana.

El TS señala que no es posible justificar por ordenanza una exclusión que afecta de forma nuclear a la propia existencia del recargo, a su hecho imponible y a la delimitación de sus sujetos pasivos, desde el momento que los mismos pueden ser, potencialmente, los habitantes de los municipios excluidos.

En base a esto, no puede decirse que el hecho imponible no se realice en los municipios excluidos de la aplicación del tributo.

Así pues, la ordenanza introduce supuestos de no sujeción, a los sujetos pasivos del IBI en varios municipios, por mucho que el ayuntamiento considere que se trata de la delimitación territorial del tributo.

De este modo, considera que se produce una vulneración del principio de reserva de ley al afectar la disposición general impugnada a la delimitación del hecho imponible, a la determinación de los obligados tributarios y, en definitiva, al establecimiento y modificación de los recargos.

Por tanto, el Alto Tribunal concluye que un área metropolitana no puede delimitar mediante una disposición administrativa de carácter general, siquiera transitoriamente, el ámbito de aplicación territorial del recargo sobre el IBI, excluyendo su exacción en una serie de municipios en los que no se presta el servicio de transporte público colectivo de superficie de forma análoga o asimilable a como se presta en el resto de los municipios.

Tribunal Supremo , 10-03-2022
, nº 310/2022, rec.2542/2020,  

Pte: Berberoff Ayuda, Dimitry-T

ECLI: ES:TS:2022:990

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJC núm. 875/2019 de 28 de junio, que estimó en parte el recurso núm. 113/2018, interpuesto por la representación procesal de don Esteban contra el acuerdo del Consell Metropolità de l'Àrea Metropolitana de Barcelona, de 19 de diciembre de 2017, por el que se desestiman las alegaciones presentadas contra el acuerdo de modificación de la Ordenanza fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2018 y se procede a la aprobación definitiva de la modificación de dicha Ordenanza.

Tramitación del recurso de casación.

1.- Preparación del recurso. La letrada doña Marta Borrás Ribó, en representación de Área Metropolitana de Barcelona, mediante escrito de 23 de diciembre de 2019 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 28 de junio de 2019.

El TSJC tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 13 de marzo de 2020, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2.- Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 29 de octubre de 2020, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si un área metropolitana como la de Barcelona puede excluir, siquiera transitoriamente, del ámbito de aplicación territorial del recargo aprobado por dicho ente sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, a una serie de municipios de referida área metropolitana porque en ellos no se presta el servicio de transporte público colectivo de superficie de forma análoga o asimilable a como se presta en el resto de municipios, en los cuales sí se exigiría el citado recargo.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: (i) el artículo 153.1.a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; (ii) los artículos 40 y 41 de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona; (iii) los artículos 14, 31 y 133 de la Constitución española; (iv) el artículo 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Y ello sin perjuicio de que la sentencia que resuelva este recurso haya de extenderse a otros preceptos si así lo exigiere el debate finalmente trabado, ex artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa."

3.- Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La procuradora doña Rosa Sorribes Calle, en representación de Área Metropolitana de Barcelona, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 2 de enero de 2021, que observa los requisitos legales.

Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que en virtud de la DA 1ª de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona ("BOE" núm. 231, de 23 de septiembre) quedaron extinguidas la Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos, asumiendo el "AMB" la titularidad de los servicios, medios materiales, financieros y personales, derechos y obligaciones de esas dos entidades metropolitanas.

En el seno del "AMB" se integraron 36 municipios y a nivel de transporte, 18 municipios siguen con contratos en vigor y, a medida que finalicen, el AMB procederá a su gestión, pero hasta que ello no acaezca, el nivel de servicios (estándares de calidad, regularidad...) es notablemente inferior al que reciben los 18 municipios que ya estaban incluidos en la extinguida entidad del transporte, esto es, lo que se conocen como "municipios de la primera corona" (los más próximos a Barcelona).

Considera que el AMB no puede ejercer, ni en el momento de su creación ni tampoco actualmente plenamente, sus competencias en todos los municipios que la integran y entiende contrario al principio de igualdad tributaria exigir el recargo a los 36 municipios cuando muchos de ellos no reciben ningún servicio por el ente metropolitano.

La consecuencia de la sentencia del TSJC es equiparar a las personas residentes en la segunda corona (donde radican los 18 municipios excluidos del pago del tributo) en el ámbito tributario, pero no en la recepción de los servicios que presta el AMB.

Considera, en consecuencia, que en tales casos se produce una suerte de "doble imposición" pues, por una parte, abonan un tributo que colabora en el sostenimiento del ente metropolitano y, de otra parte, con sus impuestos, incluidos en el presupuesto municipal, se asumiría el coste de la prestación del servicio que les presta de manera indirecta o indirecta su Ayuntamiento.

Por eso, aprecia que esta situación supone la vulneración del artículo 31.1 CE y del artículo 3.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ("LGT"), "BOE" núm. 302, de 18 de diciembre, pues la resolución judicial obliga a establecer un sistema tributario que no se inspira en el principio de igualdad desde la vertiente de una asignación equitativa de gasto público, llegando a ser un tributo confiscatorio en el sentido que la superposición tributaria de diferentes entes acabará con la riqueza o patrimonio del ciudadano residente en tales municipios.

Por eso, el AMB decidió incluir la disposición transitoria primera con el objetivo de excluir del pago a 18 municipios hasta que no gozaran del mismo nivel de servicios que los restantes municipios en los que se paga el tributo -"[...] la exclusión se mantendrá en tanto no dispongan de un servicio de transporte público colectivo de pasajeros por superficie análogo o asimilable al de los municipios integrados en la extinta Entidad Metropolitana del Transporte, sucedida por parte del Àrea Metropolitana de Barcelona"- sin que ello comporte un beneficio fiscal.

Frente a la sentencia, entiende que es esta imposibilidad de exclusión o de limitación territorial de aplicación del tributo lo que vulnera la igualdad, afirmando que muchos municipios del AMB no reciben ningún gasto público de dicho ente cuando de la prestación del servicio de transporte de superficie se trata por lo que entendió improcedente exigirles el pago de un tributo para financiar una administración que actualmente ningún servicio les presta y que ningún gasto realiza en ellos.

Aduce que el tributo metropolitano (o recargo sobre el IBI) radica en la idea de la efectiva prestación de los servicios que finanza y que se deduce, entre otras resoluciones, de la sentencia de Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2002, rec. 7804/1997, ECLI:ES:TS:2002:8698.

Proceder a una exigencia tributaria igualitaria en los 36 municipios no es respetuoso con el principio de igualdad tributaria, pues ante tal divergencia en el nivel de prestación de servicios entiende más adecuado, excluir el pago del tributo con base a un criterio objetivo.

Además, considera que cuando el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLHL"), "BOE" núm 59, de 9 de marzo, establece en su artículo 153.1, que las áreas metropolitanas podrán contar como fuente de financiación con un recargo sobre el IBI, no es posible interpretar, como hace la sentencia impugnada, que toda persona con bienes inmuebles sujetos al IBI en el ámbito territorial del AMB está obligado a participar en la financiación de la administración metropolitana y ello independientemente del nivel de servicios que reciba de su patrocinada.

Aduce que la referencia al IBI es a los efectos de cálculo y de sujetos pasivos, siendo en lo demás una categoría tributaria autónoma, pues de los artículos explicitados no se menciona ni se colige su carácter accesorio por lo que, más allá de los aspectos del IBI que el recargo debe forzosamente tomar, el ente metropolitano goza de cierto margen siempre respetando los límites fijados en las leyes.

Asimilar inescindiblemente el recargo del IBI al IBI supone privar al primero de la categoría tributaria autónoma reconocida incluso judicialmente y eliminar, por consiguiente, la potestad tributaria del AMB sobre tal cuestión que tiene reconocida.

Concluye que, limitar territorial y temporalmente la aplicación de ese tributo entra perfectamente dentro de la potestad tributaria del AMB.

4.- Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). El procurador don Ignacio Anzizu Pigem, en representación de don Esteban, presentó escrito de oposición de fecha 11 de marzo de 2021.

Para fundamentar la desestimación del recurso de casación, argumenta que, conforme al Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (art. 153), el recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles tiene idéntico alcance que dicho impuesto: bienes inmuebles sitos en el territorio del área metropolitana, sujetos pasivos del IBI, mismos casos contemplados en la normativa del IBI.

Que la quiebra del principio de igualdad se produce, justamente, al excluir la Ordenanza anulada a 18 municipios del AMB.

No consta en el TRLHL, ni en la Ley 31/2010 del Área Metropolitana de Barcelona, ni en la propia Ordenanza anulada que el hecho imponible del recargo sea la prestación del servicio de transporte púbico metropolitano, sólo se prevé que el recargo se establece "para financiar la prestación de los servicios metropolitanos" sin limitarse a los servicios de transporte ni fijación de un hecho imponible específico.

Añade que la Ordenanza no tiene ni puede tener por objecto la "determinación del ámbito territorial de aplicación del tributo". En efecto, no compete al AMB determinar el alcance territorial del recargo ni fijar excepciones a su aplicación, más allá de las propias del IBI. Por aplicación del artículo 153 del TRLHL, las únicas competencias que corresponden al AMB son las del establecimiento del recargo (el AMB puede decidir imponerlo o no) y la del tipo impositivo (dentro del máximo establecido por el TRLHL) pero, en ningún caso, fijar su ámbito territorial.

Concluye que hay infracción del principio de reserva de ley.

5.- Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 11 de marzo de 2021, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 19 de enero de 2022, se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de marzo de 2022, fecha en que comenzó su deliberación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La controversia jurídica

En el presente recurso se cuestiona, en esencia, si un área metropolita puede excluir, a través de una disposición administrativa de carácter general, un recargo sobre el IBI con relación a determinados municipios que componen la referida área metropolitana.

La justificación de dicha exclusión, que la entidad recurrente fundamenta, en esencia, en que los municipios excluidos no reciben un nivel de servicios de transporte público colectivo de superficie, equiparable al resto del área metropolitana, constituye el núcleo de un debate casacional, que deberá abordarse a la luz de la naturaleza jurídica de los recargos -que el artículo 153 del TRLHL concibe como un recurso de las áreas metropolitanas- y de la proyección sobre los mismos de los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad en el ámbito tributario.

La anulación de la disposición general

La sentencia recurrida anula la Disposición Transitoria Primera de la Ordenanza fiscal reguladora del Tributo Metropolitano, por la que "el tributo se aplicará a los bienes inmuebles situados en los municipios que componen esta Área Metropolitana con excepción de los correspondientes a los municipios siguientes: Badia del Vallès, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Molins de Rei, Pallejà, la Palma de Cervelló, el Papiol, Ripollet, Sant Andreu de la Barca, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló i Torrelles de Llobregat. Y en el caso de Montcada i Reixac el barrio de Gàllecs.

La exclusión se mantendrá en tanto no dispongan de un servicio de transporte público colectivo de pasajeros por superficie análogo o asimilable al de los municipios integrados en la extinta Entidad Metropolitana del Transporte, sucedida por parte del Àrea Metropolitana de Barcelona."

A estos efectos, el Fundamento de Derecho Quinto de la expresada sentencia contiene los razonamientos que la conducen a dicha anulación:

"La ordenanza de que se trata se dicta de conformidad con los artículos 153,1, a) LHL y 40 i 41 de la Llei 31/2010, como recoge el artículo 1 de la propia ordenanza. No nos hallamos ya ante el recargo adoptado en su día por la EMT, sino ante un tributo propio de la AMB, que conforme al artículo 2 de la Ordenanza "s'estableix per finançar la prestació dels serveis metropolitans i s'anomenarà "Tribut Metropolità". Los servicios que presta el AMB no se reducen al transporte público urbano colectivo de viajeros en superficie, sino también a otros de transporte y movilidad, como la ordenación e intervención administrativa del servicio de taxi, así como en materia de urbanismo, aguas, residuos, medio ambiente, infraestructuras de interés metropolitano, desarrollo económico y social y cohesión social y territorial.

[...]

Conforme al artículo 8 de la Ley 58/2003, General Tributaria, se regularán en todo caso por ley, entre otros elementos, la delimitación del hecho imponible, del devengo, de la base imponible y liquidable, la fijación del tipo de gravamen y de los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, así como el establecimiento de presunciones que no admitan prueba en contrario (párrafo a), la determinación de los obligados tributarios previstos en el apartado 2 del artículo 35 de esta ley y de los responsables (párrafo c) y el establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales (párrafo d) .

En el presente caso, conforme a la habilitación legal, el recargo metropolitano es un recargo sobre el IBI que se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto.

Tal y como alega el recurrente, la disposición transitoria primera viene a establecer un supuesto de no sujeción o exención careciendo de la cobertura legal exigida, por cuanto no se ajusta a ninguna de los supuestos de no sujeción o exención previstos en la normativa del IBI, lo que no cuestiona la demandada.

No puede compartirse que la disposición transitoria primera determine el ámbito de aplicación territorial del tributo en función de la inexistencia (transitoria) del hecho imponible, al menos no reciben el mismo nivel de transporte público que otros municipios. Siendo el hecho imponible del recargo coincidente con el IBI, no puede decirse que el hecho imponible no se realice en los municipios que se relacionan en la disposición transitoria primera. Adoptado el recargo por el AMB, no cabe excluir determinados municipios, sin contrariar de manera palmaria los principios de generalidad tributaria e igualdad.

A mayor abundamiento, aún desde la errónea concepción del hecho imponible como financiamiento de las prestaciones, la demandada manifiesta una vez de manera apodíctica y sin ninguna concreción que existen municipios en los que el AMB no presta ningún servicio público de transporte, pero otra vez simplemente que el nivel de recursos recibidos e intensidad no es el mismo. Sin embargo, al margen de que ninguna prueba ha intentado al respecto, el servicio público de transporte de superficie es solo una de las muchas competencias del AMB.

No puede dejar de señalarse que la justificación del trato discriminatorio que efectúa la demandada no es coherente con la mantenida por la EMT, a la que sucede, que mantuvo en el recurso 365/1993 de los tramitados en esta Sala y Sección, interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat el acuerdo del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte que aprobó el establecimiento de un recargo sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles en los términos fijados en la Ordenanza Fiscal correspondiente, en que se pretendía que se la anulación de la ordenanza y, subsidiariamente, que acordara que el establecimiento del recargo sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles incluya la determinación de unos porcentajes variables en función de los servicios de transporte que efectivamente la Entidad Metropolitana del Transporte presta en cada uno de sus municipios y, en especial en Sant Feliu de Llobregat, en la que se opuso a tales pretensiones y al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento contra nuestra sentencia desestimatoria. No estorba en este punto señalar, por su interpretación a contrario sensu, que el Tribunal Supremo en la Sentencia de 20 de diciembre de 2002 que desestimó ese recurso casación razonaba:

"Pocos razonamientos han de hacerse para destacar que el establecimiento de un tipo único de recargo, equivalente al 0,06%, no atenta a los principios de igualdad, proporcionalidad e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos en la medida que afecta a todos los municipios del ámbito de la Entidad Metropolitana del Transporte, aun cuando sean de diferente tipología, número e intensidad, para lo cual basta con considerar que, asimismo, el Art. 73 de la Ley 39/1988 establece un recargo porcentual en el Impuesto de Bienes Inmuebles de aquellos municipios en los que se preste el servicio de transporte público colectivo de superficie, sin necesidad de realizar una especificación casuística en función de las características de cada municipio donde se preste el transporte".

En definitiva, cabe apreciar que la disposición transitoria primera cuya nulidad se pretende infringe el principio de reserva de ley y es contraria a los principios de generalidad tributaria e igualdad, por lo que la pretensión anulatoria deberá ser estimada."

La naturaleza del recargo sobre el IBI

Sin perjuicio de que se conozca el gravamen analizado como "Tributo Metropolitano" -lo denomina así, la propia ordenanza (art 2)-, acierta la Sala de Barcelona al calificar el recargo metropolitano que nos ocupa "conforme a la habilitación legal", como "un recargo sobre el IBI que se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto."

En particular, a tenor del articulo 25 LGT se trata de una obligación tributaria accesoria, al conceptuarse como tales aquellas "[...] que consisten en prestaciones pecuniarias que se deben satisfacer a la Administración tributaria y cuya exigencia se impone en relación con otra obligación tributaria. Tienen la naturaleza de obligaciones tributarias accesorias las obligaciones de satisfacer el interés de demora, los recargos por declaración extemporánea y los recargos del período ejecutivo, así como aquellas otras que imponga la ley."

Por su parte, la letra a) del apartado 1 del art. 153 TRLHL habilita a las áreas metropolitanas "para establecer un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sitos en el territorio de la entidad. Dicho recargo se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto, y consistirá en un porcentaje único que recaerá sobre la base imponible de este, y su tipo no podrá ser superior al 0,2 por ciento."

Al tratarse de un recurso que, de conformidad con el apartado 2 del artículo 153 TRLHL ha de ser determinado por "las leyes de las comunidades autónomas [...] de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos" ese mandato se ha colmado en el caso que nos ocupa, por la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, cuyo artículo 41 apunta lo siguiente:

"Artículo 41. Recargo sobre el impuesto sobre bienes inmuebles.

1. El recargo metropolitano sobre el impuesto sobre bienes inmuebles no debe exceder el porcentaje fijado por la legislación de haciendas locales y debe recaer sobre el valor catastral que constituye la base imponible de dicho impuesto.

2. La gestión del recargo metropolitano sobre el impuesto sobre bienes inmuebles debe ser conjunta con la del mismo impuesto sobre el que recae."

Recapitulando, el recargo sobre el IBI al que se refiere la ordenanza impugnada se articula como una obligación tributaria accesoria de una figura tributaria principal (en este caso, el IBI) circunstancia ésta que, por sí sola, permitiría configurar su régimen jurídico sobre la base de dicho impuesto.

Este destino jurídico común se explicita, además, en el referido art. 153 TRLHL, al delimitar su exigibilidad con relación "a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto [del IBI]."

Junto a esta circunstancia, el denominado "tributo metropolitano" (insistimos, en realidad, el recargo del IBI) se gestiona conjuntamente con este último, como establece el apartado 2 del artículo 41 de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona.

Aunque se atisba la eventual justificación del recargo -y de su propia gestión común con el impuesto- en razones de agilidad y eficacia, en línea con la objetivación de sus magnitudes (establecimiento de un porcentaje único sobre la base imponible del IBI, con un tipo que no podrá ser superior al 0,2 por ciento), se echa de menos en las alegaciones de las partes un somero análisis sobre la razón y configuración de este gravamen, como obligación accesoria -"recargo"- de un impuesto como el IBI, desde la perspectiva de la interrelación entre ambos.

Ahora bien, resulta claro que, como obligación accesoria del impuesto participa de su régimen jurídico y, evidentemente, de los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad, predicables de este último.

Los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad

En el presente caso, el AMB ha intentado justificar la exclusión de determinados municipios, incidiendo sobre el ámbito territorial del recargo, sobre la base de considerar que los habitantes de estos no reciben los mismos servicios - específicamente, el transporte público colectivo- que el resto de la población.

Sin embargo, como se infiere de todo lo anteriormente expresado, el recargo participa de la naturaleza jurídica del IBI con todas las consecuencias que ello comporta, por lo que aquí interesa, la necesidad de respetar los principios la reserva de ley, de generalidad y de igualdad.

No es posible, por tanto, justificar por ordenanza una exclusión que, de entrada, afecta de forma nuclear a la propia existencia del recargo, a su hecho imponible y a la delimitación de sus sujetos pasivos, desde el momento que los mismos pueden ser, potencialmente, los habitantes de los municipios excluidos -que no, obviamente, los Ayuntamientos-.

De esta manera, cobra sentido la certera afirmación contenida en la sentencia impugnada relativa que "siendo el hecho imponible del recargo coincidente con el IBI, no puede decirse que el hecho imponible no se realice en los municipios que se relacionan en la disposición transitoria primera."

Estamos de acuerdo con la argumentación de la sentencia de instancia, que, en definitiva, viene a considerar que la Ordenanza introduce supuestos de no sujeción (a los sujetos pasivos del IBI en 18 municipios no se les aplica el recargo) por mucho que, conceptualmente, la entidad recurrente considere que se trata de la delimitación territorial del tributo.

Y, evidentemente, desde esta perspectiva, la vulneración de la reserva de ley es clara, cuando menos, en una triple dimensión, al afectar la disposición general impugnada a la delimitación del hecho imponible [ art 8.a) LGT], a la determinación de los obligados tributarios [ art 8.c) LGT] y, en definitiva, al establecimiento y modificación de los recargos [ art 8.e) LGT].

Ante este escenario, conviene recordar que las áreas metropolitanas gozan de la condición de Entidades Locales - art. 3.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ("BOE" núm. 80, de 3 de abril)- y que la Constitución establece en su artículo 133.2 que las Corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos, no sólo de acuerdo con la Constitución misma, sino también de conformidad con lo dispuesto en las leyes, de lo que se deriva que, tal potestad no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley que rige en el ámbito tributario (arts. 31.3 y 133.1), de manera que el legislador no podrá limitarse, al adoptar las reglas a las que remite el art. 133.2 en su último inciso, a una mera mediación formal, en cuya virtud se apodere a las Corporaciones Locales para conformar, sin predeterminación alguna, el tributo de que se trate ( sentencia del Tribunal Constitucional 19/1987, de 17 de febrero, ECLI:ES:TC:1987:19).

Las leyes a las que alude el art. 133.2 CE no son, por lo que a las Corporaciones Locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al Estado. Son también leyes ordenadoras -siquiera de modo parcial, en mérito de la autonomía de los municipios- de los tributos así calificados de "locales", porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece en su art. 31.3 ( sentencias del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, ECLI:ES:TC:1999:233 y 73/2011, de 19 de mayo, ECLI:ES:TC:2011:73).

Además de la improcedente forma de arbitrar dicha exclusión -a través de reglamento-, advertimos, a mayor abundamiento, otra falla en el razonamiento de la justificación.

Coincidimos con la apreciación de la sentencia de instancia, relativa a una "errónea concepción del hecho imponible" pues la entidad recurrente al relacionar directamente el recargo con la prestación de unos determinados servicios públicos, más en particular, desde la concreta perspectiva de su efectiva recepción por los eventuales sujetos pasivos, parece olvidar que la exacción de todo impuesto se realiza sin una contraprestación tangible -en el sentido de equilibrio- que, en cambio, constituye un requisito estructural para otros tributos, como las tasas.

De esta manera, se evidencia también la infracción de los principios de generalidad e igualdad, destinados a regir, junto con otros, la ordenación y la aplicación del sistema tributario ( art 3.1 LGT).

La entidad recurrente en su escrito de interposición parece transitar el reverso del argumento acogido por la sentencia de instancia, al aducir que, precisamente, la igualdad resultaría comprometida de mantenerse una exacción del recargo, general, en todo el territorio del AMB sin distinción de las circunstancias concurrentes.

No nos corresponde atisbar cuál o cuáles serían las razones para estructurar una eventual distinción en el régimen jurídico de recargo pues -de haberlas- en todo caso correspondería al legislador determinar si resultan factibles desde el punto de vista jurídico y constitucional teniendo en consideración, insistimos, que se trata del recargo de un impuesto.

Lo que, desde luego, no puede hacer la Administración es acometer dicha distinción por vía reglamentaria.

Contenido interpretativo de esta sentencia y resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA, procede, en función de todo lo razonado precedentemente declarar lo siguiente:

"Un área metropolitana, como la de Barcelona, no puede delimitar mediante una disposición administrativa de carácter general, siquiera transitoriamente, el ámbito de aplicación territorial del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, excluyendo su exacción en una serie de municipios en los que no se presta el servicio de transporte público colectivo de superficie de forma análoga o asimilable a como se presta en el resto de los municipios."

La sentencia impugnada resulta conforme con la doctrina que se acaba de exponer, circunstancia que fundamenta la desestimación del recurso de casación.

Costas

De conformidad con el artículo 93.4 LJCA no apreciándose mala fe o temeridad en ninguna de las partes no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Fijar como criterio interpretativo de esta sentencia el expresado al Fundamento de Derecho Quinto.

2.- Desestimar el recurso de casación 2542/2020, interpuesto por la representación procesal del Área Metropolitana de Barcelona ("AMB"), contra la sentencia de 28 de junio de 2019 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso núm. 183/2018.

3.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.