Necesidad de memoria económico-financiera para modificar la cuantía de los precios públicos

Tribunal Supremo , 7-10-2020
, nº 1262/2020, rec.1619/2018,  

Pte: Montero Fernández, José Antonio

ECLI: ES:TS:2020:3299

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

En el procedimiento ordinario n.º 170/2016, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 28 de noviembre de 2017, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por SERVICIO, CULTURA, DEPORTE Y RECREACIÓN, S.L., representado por la Procuradora Sra. Vázquez Senín, contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de diciembre de 2015, por el que se acuerda la modificación del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010 para el establecimiento de los precios públicos por la presentación de servicios en Centros Deportivos y Casas de Baños, que se declara nulo de pleno derecho, condenando a la parte demandada a abonar las costas procesales causadas hasta el límite fijado en esta sentencia".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que ostenta, presentó escrito con fecha 4 de diciembre de 2017, ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 21 de febrero de 2018, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente el Ayuntamiento de Madrid, representado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y como parte recurrida SERVIOCIO, CULTURA, DEPORTE Y RECREACIÓN, S.L., representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Silvia Vázquez Senín, bajo la dirección letrada de Dº. Francisco Javier Castro Rey.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de16 de mayo de 2018, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Dilucidar si, para aquellos servicios prestados en centros deportivos y casas de baños de gestión indirecta, la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios debe ir acompañada, en cumplimiento de los artículos 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y 44 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes. En particular, si dicho informe debe incluir todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, con la consiguiente cobertura presupuestaria de los mismos.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 44 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo".

Interposición del recurso de casación y oposición.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el Letrado de los Servicios Jurídicos, en la representación que ostenta del Ayuntamiento de Madrid, por medio de escrito presentado el 9 de julio de 2018, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

1.- El art. 47 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo y 22.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).

2.- Los artículos 26.2 en relación con la D.A. 7a de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP) y 47 del TRLHL, en cuanto que el Tribunal de Instancia efectúa una errónea interpretación de los mismos.

La recurrente manifiesta que: (i) El Acuerdo Plenario que se impugna no tiene naturaleza jurídica de norma, y, por tanto, la vía procesal adecuada no es la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sino la de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. (ii) La coexistencia, dentro de los servicios públicos deportivos municipales, de centros de gestión directa y centros de gestión indirecta no impide al Ayuntamiento desarrollar su política de precios en los términos más adecuados a los objetivos que persigue, y siempre en el marco de lo dispuesto en la Ley. (iii) Los estudios técnico- económicos que, en los casos de modificación sustancial en los precios acompañan a la propuesta de modificación deben contener la previsión del coste que al Ayuntamiento le supone la prestación del servicio, así como la previsión de los ingresos correspondientes. Cuestión distinta son los costes del concesionario, en los casos de los centros deportivos de gestión indirecta. Y es que, los precios que cobra el concesionario a los usuarios forman parte del contrato, son precios privados y no inciden en el coste que al Ayuntamiento le supone la prestación del servicio. (iv) Lo anterior no significa que no pueda reequilibrarse económicamente el contrato, caso de que logre probarse que existe un verdadero desequilibrio económico ocasionado por las modificaciones en los precios públicos. Y es esta supuesta compensación la que, en su caso, deberá contemplarse en el Presupuesto. (v)La elaboración del Presupuesto se fundamenta en el equilibrio cuantitativo entre todos los gastos previstos de la entidad para el ejercicio económico y la financiación para atender a los mismos, lo cual es garantía suficiente para entender cumplido el mandato del artículo 44.2 del TRLRHL, al quedar cubierta, en el Presupuesto, la diferencia entre los costes de la prestación de los servicios y actividades desarrollados en los centros deportivos y sus ingresos por precios públicos.

Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente solicitó a la Sala que "dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la Sentencia recurrida de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº. 832/2017, de 28 de noviembre de 2017, y en su lugar declare ajustado a derecho el Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2015".

Por su parte, la procuradora Dª. Dª. Silvia Vázquez Senín, en nombre y representación de SERVIOCIO, CULTURA, DEPORTE Y RECREACIÓN, S.L., por escrito presentado con fecha 17 de octubre de 2019, formulo oposición al recurso de casación manifestado que: (i) Toda reducción de la cuantía de los precios públicos que suponga fijarlos por debajo del coste de prestación del servicio debe acompañarse de una memoria económico-financiera que estime el coste que va a suponer para la administración, a fin de efectuar la correspondiente dotación presupuestaria o estimar la subvención que ha de aportar, con independencia de que se trate de centros de gestión directa o indirecta. (ii) El acuerdo municipal declarado nulo de pleno derecho tiene la naturaleza de disposición administrativa de carácter general, por lo que el órgano judicial competente para conocer sobre la nulidad del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2015 es el TSJ de Madrid.

Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala "dicte resolución por la que acuerde desestimar el Recurso de Casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid. Con expresa imposición de las costas procesales al Ayuntamiento de Madrid".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 15 de noviembre de 2018, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 6 de octubre de 2020, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Antecedentes, sentencias de 23 y 24 de junio de 2020 . Doctrina jurisprudencial.

En las sentencias referidas recaídas respectivamente en los recursos de casación 382/2018 y 781/2018, se abordaron y resolvieron cuestiones idénticas las que son objeto del presente proceso, y sobre la misma modificación del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010 para el establecimiento de los precios públicos por la prestación de los servicios en centros deportivos y casas de baños, Acuerdo de 22 de diciembre de 2015.

Al igual que en los citados precedentes, la sentencia ahora impugnada declara la nulidad del Acuerdo Plenario que modifica los citados precios públicos por considerar que la memoria económica financiera resulta insuficiente a los efectos de consignar, con la precisión requerida, el impacto económico que la rebaja de los precios públicos producirá en aquellos centros deportivos gestionados de forma indirecta, como el explotado por el recurrente.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia de 23 de junio de 2020 -bajo la rúbrica sobre la naturaleza jurídica de la contraprestación que se abona por el uso de las instalaciones deportivas-, recordamos la complejidad de la cuestión atinente a la naturaleza jurídica de la prestación que nos ocupa, la clásica polémica entre "potestad tributaria y potestad tarifaria", la evolución de la normativa aplicable y la más reciente jurisprudencia sobre la cuestión, y en el fundamento jurídico cuarto resolvimos el litigios en los siguientes términos, que ahora reproducimos:

"Conforme a lo dicho anteriormente la contraprestación que percibe AQA WELLNESS, S.L. como concesionaria de obra pública y de explotación del "Complejo Deportivo Los Prunos" en virtud de contrato suscrito el 5 de diciembre de 2006 de los usuarios del servicio es un precio privado, que se ingresa en la cuenta privada del concesionario.

Con carácter general el concesionario tiene derecho a percibir las prestaciones económicas previstas en el contrato; las cuales deben permitir amortizar el coste del establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y el margen normal de beneficio industrial. Al efecto se le va a reconocer el derecho al restablecimiento del equilibrio económico de la concesión cuando la Administración modifique las características del servicio contratado, o por sus actuaciones se ocasione directamente la ruptura de la economía contractual o por causas de fuerza mayor, en cuyo caso la Administración podrá adoptar las medidas que procedan, incluida la modificación de las cláusulas económicas.

El Acuerdo de 22 de diciembre de 2010, que el propio Ayuntamiento califica de disposición Ordenanzas fiscales y precios públicos, establece para el municipio de Madrid los precios públicos por la prestación de servicios deportivos y casas de baños. Ya se ha visto que el servicio que nos ocupa es prestado en la mayoría de las instalaciones de forma directa por el propio Ayuntamiento, y es en este escenario es en el que se aplica y desenvuelve los precios públicos; respecto de la gestión del resto de las instalaciones en las que se presta el servicio, y en concreto respecto del Complejo Deportivo Los Prunos, se presta mediante un régimen concesional, y sin perjuicio de estar ante precios regulados que tengan como referencia los precios públicos, estos resultan ajenos a la relación contractual existente entre Ayuntamiento y concesionario, con una naturaleza bien diferente como se ha tenido oportunidad de precisar.

La sentencia de instancia anula el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2015, por el que se modifica el Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010, sobre el establecimiento de los precios públicos por la prestación de servicios en centros deportivos y casas de baños. En concreto se produce una rebaja de dichos precios públicos, y se considera que la memoria económico financiera resultaba insuficiente e incompleta por no atender al impacto económico que la rebaja de los precios públicos producirá en aquellos centros deportivos gestionados de forma indirecta.

Como se ha hecho referencia cabe distinguir en la gestión del mismo servicio dos planos diferentes, en los que se desenvuelven con autonomía los precios públicos y los precios privados. La modificación que nos ocupa, desde luego, sólo afecta y produce efectos directamente sobre los precios públicos, en su condición de ingresos públicos con clara incidencia presupuestaria.

Conforme al art. 44.1 el importe de los precios públicos será como mínimo el coste del servicio por la prestación del servicio o de la actividad practicada, la regla general, por tanto, es conseguir el equilibrio económico, aunque excepcionalmente y por motivos sociales, benéficos, culturales o de interés público se pueden fijar precios públicos por debajo del límite de coste. En estos casos, será precisa la adopción de las previsiones presupuestarias oportunas para la cobertura de la diferencia resultante. Exigiéndose que en el expediente de fijación o modificación de precios públicos conste la correspondiente Memoria económico-financiera que justifique las tarifas propuestas y el grado de cobertura de los costes correspondientes, en tanto en cuanto, claro está, tengan incidencia presupuestaria.

En el caso que esta actuación de la Administración modificando los precios públicos pudiera incidir en la relación contractual entre esta y el concesionario, este tendrá derecho a procurar el equilibrio económico financiero en el seno de la relación contractual, de suerte que si la revisión de precios privados procede debe ajustarse al régimen establecido en el contrato. Correspondiéndole al concesionario el instar la solicitud de revisión de precios conforme a los criterios establecidos contractualmente.

Los precios públicos constituyen ingresos públicos con relevancia presupuestaria. Los precios privados, incluso regulados, con la configuración vista, no constituyen ingresos públicos, son una contraprestación que satisface el usuario por el servicio que se le presta e ingresa directamente en la cuenta del concesionario, no tienen, no pueden tener por su naturaleza y función, incidencia presupuestaria, por más que de producir la actuación administrativa con la modificación de los precios públicos un desequilibrio financiero en la concesión, el concesionario pueda instar su corrección por los mecanismos que estén previstos dentro de la relación contractual".

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada y resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

Por todo lo dicho debe estimarse el presente recurso de casación y, situados en la posición de jueces de la instancia, desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Dijimos entonces, y reiteramos ahora, que no cabe dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo recogida en el auto de admisión en los términos en que viene formulada, pues la misma parte de un presupuesto que aquí no concurre: el de que la prestación que percibe el concesionario por el servicio que presta es un precio público, siendo así que -como ya se ha razonado- no lo es.

De esta forma, ajustando los términos de la cuestión con interés casacional identificada a la distinta naturaleza de los precios públicos -ingresos públicos con relevancia presupuestaria- respecto de los precios privados -ingresos privados percibidos directamente de los usuarios-, ha de contestarse que la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios al Ayuntamiento por llevar éste a cabo la gestión directa de los mismos debe ir acompañada, en cumplimiento de los artículos 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y 44 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, debiendo, en su caso, incluirse todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, en cuanto a la incidencia presupuestaria que aquellos puedan tener.

Y debe afirmarse, correlativamente, que en los casos de los precios privados por la prestación de un servicio prestado mediante una forma de gestión indirecta, percibido directamente por el concesionario, no hay relevancia presupuestaria a los efectos de su inclusión en el informe técnico-económico preceptivo cuando se produce una reducción de los precios públicos, sin perjuicio de que si la actuación administrativa supone una alteración de los términos contractuales se puedan poner en marcha los mecanismos legal y contractualmente previstos para recobrar el equilibrio financiero de la concesión.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, y dado que no se aprecia mala fe o temeridad, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

Y dadas las dudas jurídicas que suscita la cuestión tratada, como lo evidencia el distinto signo de la sentencia impugnada en relación con la doctrina que ahora sentamos, no procede hacer un pronunciamiento condenatorio en la instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.

Segundo. Haber lugar al recurso de casación nº. 1619/2018, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la sentencia de 28 de noviembre de 2017, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pronunciada en el recurso nº. 170/2016, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de diciembre de 2015, por el que se acuerda la modificación del Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2010 para el establecimiento de los precios públicos por la presentación de servicios en Centros Deportivos y Casas de Baños, declarando ajustada a Derecho dicha modificación en lo atinente a los servicios prestados por dicha concesionaria.

Cuarto. Hacer el pronunciamiento sobre costas expresado en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Isaac Merino Jara Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JOSÉ ANTONIO MONTERO FERNÁNDEZ , hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia. Certifico.