Necesidad de cumplimiento de los trámites para la creación de una Entidad local menor


TSJ Castilla y León - 11/04/2019

Por parte del Ayuntamiento se interpuso recurso contra el acuerdo de la Administración autonómica de constituir un núcleo de población en Entidad local menor, al considerar que hubo infracción del procedimiento legalmente establecido para la creación de entidades locales menores.

El TSJ da la razón al Ayuntamiento al entender que se produjeron una serie de anomalías en la tramitación del procedimiento de constitución de la entidad local menor que obligan necesariamente a anular el acuerdo.

En concreto, señala el tribunal que la petición escrita formulada por la mayoría de los vecinos debió dirigirse al Ayuntamiento. Además, indica que no ha quedado acreditado el cumplimiento del trámite de información pública ni justificado que su constitución sea la opción más eficiente para la administración desconcentrada y que se dispongan de recursos económicos para ello.

TSJ Castilla y León (Valladolid) Sala de lo Contencioso-Administrativo, 11-04-2019
, nº 809/2017, rec.574/2019,  

Pte: Martínez Olalla, Ana María

ECLI: ES:TSJCL:2019:1260

ANTECEDENTES DE HECHO 

Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó que se declare la nulidad radical del acuerdo recurrido o, alternativamente, que se anule o se deje sin efecto con imposición de las costas a la Administración demandada.

En los escritos de contestación a la demandada formulados por las Administraciones demandadas, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en los mismos, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la parte actora.

El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que consta en autos.

Presentados escritos de conclusiones por las partes y declarados conclusos los autos, se señaló para su votación y fallo el pasado día 27 de marzo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

1Resolución recurrida.

Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo el acuerdo de la Junta de Castilla y León 49/17, de 7 de septiembre de 2017, por el que se constituye el núcleo de población de Valdelamatanza, perteneciente al municipio de El Cerro, provincia de Salamanca, en Entidad Local Menor; se delimita su territorio en 6 tramos, en los términos que se señalan en él; se constituyen como ingresos de la Entidad Local Menor los derivados de los rendimientos de los bienes patrimoniales -arrendamientos de fincas rústicas, inmuebles, y aprovechamientos agrícolas y forestales- por aparecer incluidos en su territorio, incluyéndose específicamente entre ellos los aprovechamientos que corresponden a la parte de los montes de utilidad pública LD102, UP007 y UP008, incluidos en su territorio, así como los derivados de impuestos, tasas, precios públicos y transferencias corrientes provenientes de otras Administraciones que pudieran corresponderle y se establece que comenzará a funcionar a partir de la celebración de las próximas elecciones locales.

2. Motivos de impugnación.

El Ayuntamiento de El Cerro pretende que se declare nulo o se anule el acuerdo impugnado aduciendo los siguientes motivos:

*La solicitud de creación de la Entidad Local Menor (en lo sucesivo, ELM) de que se trata se ha efectuado mediante escrito supuestamente firmado por 142 personas, porque ninguna de las firmas han sido adveradas por funcionario público o notario. A los folios 1 a 4 del expediente aparecen dichas firmas a la derecha de los folios y a la izquierda los nombres y apellidos de los supuestos firmantes, escritos por el puño y letra de una misma persona que también ha podido firmar en nombre de estos. La carga de la prueba de la autenticidad de las firmas corresponde a la ELM.

*Ausencia de información pública del expediente, porque solo se publicó esa información pública en el Ayuntamiento, pero no en el Juzgado de Primera e Instancia e Instrucción de Béjar ni en las iglesias parroquiales, lo que se constató por el Director de Ordenación del Territorio y Administración Local (folio 299 del expediente).

*Inexistencia y valor de medios económicos para la consecución de los fines de la ELM, pues no consta en el expediente los verdaderos ingresos con los que se podría financiar la ELM, ya que los calculados son meras hipótesis elaboradas unilateralmente, por lo que se infringe el art. 52.2.b) de la ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León . La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, derogó el art. 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , que permitía constituir Entidades Locales de ámbito inferior al Municipio para impedir que el municipio del que se segregasen incumpliera los objetivos de estabilidad presupuestaria

*Ausencia de territorio propio para el cumplimiento de sus fines e incorrección de la delimitación del territorio realizada ya que invade la Comunidad Autónoma de Extremadura, no puede ser mayor que el que corresponde al casco de lugar, pago u otro grupo semejante, con arreglo al art. 47 del Real decreto 1690/1986, de 11 de julio , la delimitación realizada afecta a un monte de utilidad pública denominado Dehesa de Abajo y no se ha realizado previamente una rectificación del Catálogo en relación con ese monte.

*No se ha efectuado ninguna notificación al Ministerio de Hacienda, como órgano encargado de la tutela financiera de las Administraciones locales, tal y como establecen los arts. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril y 10.2 de la L.O. 2/2012de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .

*Falta el informe preceptivo del Consejo Consultivo, con arreglo al art. 4.1.i) de la Ley 1/2002, de 9 de abril , reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León.

3. Oposición de la Administración demandada.

La letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación que ostenta, se opone a la demanda, aduciendo lo siguiente:

*Valdelamatanza es una ELM que ha intentado en varias ocasiones segregarse de El Cerro para constituirse como municipio independiente, por lo que cuenta con territorio propio.

*Se ha realizado de forma correcta el trámite de información pública mediante la exhibición en el tablón de edictos y en los lugares de costumbre.

*No son precisos los trámites de audiencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura, puesto que no se ven afectados sus límites municipales, ni el informe del Consejo Consultivo de Castilla y León o la comunicación o notificación al Ministerio de Hacienda, puestos que estos trámites no se contemplan para la constitución de Entidades Locales Menores sino respecto de municipios o términos municipales.

*El informe pericial de la parte recurrente adolece de falta de rigor y de metodología, omite criterios legalmente establecidos para crear una ELM y atiende solo a criterios económicos, lo que es cuestionable.

4. Oposición de la Entidad Local Menor de Valdelamatanza.

Los motivos por los que se opone la codemandada son los que siguen:

*No puede estarse a lo declarado por el perito del recurrente en la práctica de la prueba en todo aquello que no constituía su objeto delimitado en su escrito de 10 de octubre de 2019, porque de lo contrario se estaría causándole indefensión; en concreto, dicha prueba pericial no puede servir para acreditar la falta de territorio, que se invade una Comunidad Autónoma o que su delimitación está o no determinada. Además, el informe pericial es un informe de valoración y nada más; que unos terrenos sean de mejor o peor calidad, que uno tenga más arbustos o cultivos, etc, no afecta a la existencia del territorio ni a su delimitación, ni constituye un requisito legal a tener en cuenta para la creación de una ELM, que se fundamenta en la vinculación más o menos estrecha de una población a un determinado territorio. El perito de la parte recurrente no ha tenido en cuenta los extremos que la ley contempla para que se constituya una ELM, ha reconocido que no es competente para hacer valoraciones, habiéndose limitado a aplicar unos índices de valoración de la Junta de Castilla y León. Si realmente se hubiera invadido terreno de otros municipios o de otra Comunidad Autónoma ellos serían los legitimados para impugnar el acto recurrido o para solicitar posteriormente el deslinde.

*El ayuntamiento recurrente no ha cuestionado en el expediente, solo en la demanda, la validez de las firmas; constan dos certificados de los que resultan que los firmantes son vecinos del núcleo y constituyen mayoría y si se dudaba de la autenticidad de alguna de las firmas debió procederse en la forma establecida en el art. 43 del R. Decreto 1690/1986, de 11 de julio .

*La información pública se ha llevado a cabo correctamente, no siendo de recibo que el responsable del cumplimiento de este trámite -el Ayuntamiento- aduzca que no se ha efectuado en legal forma.

* No se ha vulnerado el art. 52.2.c) de la Ley 1/1998 , en relación con los medios económicos de la ELM, ni tiene ese precepto el sentido que le confiere la parte recurrente. De acuerdo con los informes recibidos, la Junta de Castilla y León acuerda los ingresos que corresponden a la ELM, entre los que se encuentran los rendimientos correspondientes a sus bienes patrimoniales y los derivados de los montes de utilidad pública comprendidos en su territorio. No ha acreditado el Ayuntamiento recurrente que se quedaría en situación de incumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria y, en cualquier caso, dicho principio no es requisito para constituir una ELM.

5. Normativa aplicable.

Se estima procedente antes de entrar a examinar los motivos de impugnación y la prueba practicada poner de relieve que la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, deja sin contenido el art. 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local e incluye en ella el art. 24 bis, de forma que a partir de su entrada en vigor (31 de diciembre de 2013) las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local deben regular los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes,careciendo de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados,pudiendo solo crearse este tipo de entes si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En el Preámbulo de la Ley se señala "La reforma del artículo 135 de la Constitución española , en su nueva redacción dada en 2011, consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. En desarrollo de este precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. Todo ello exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económico-financiero...A este respecto, cabe señalar que por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal.

Entre estas medidas de incentivo se encuentran el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional. Además, si se acordara entre los municipios fusionados alguno de ellos podría funcionar como forma de organización desconcentrada, lo que permitiría conservar la identidad territorial y denominación de los municipios fusionados aunque pierdan su personalidad jurídica. Por último, estas medidas de fusiones municipales incentivadas, que encuentran respaldo en la más reciente jurisprudencia constitucional, STC 103/2013, de 25 de abril , supondrán, en definitiva, que los municipios fusionados percibirán un aumento de la financiación en la medida en que los municipios de menor población recibirán menos financiación.

En su Disposición transitoria quinta, con el título "Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en constitución ", se establece:

"El núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de Entidad Local y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente".

La creación de una ELM se regula en los arts. 52 a 55 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León ., siendo de aplicación supletoria lo establecido en el art. 42 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que no tiene carácter básico, y en los arts. 42 y siguientes del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, al no haberse desarrollado reglamentariamente el procedimiento de constitución de las ELM en la normativa autonómica.

Son de destacar los siguientes preceptos a efectos de resolver la controversia planteada: El art. 54.1 de la Ley 1/1998 , que dispone:

El procedimiento para constitución de entidades locales menores podrá iniciarse a instancia de los vecinos residentes en el núcleo que lo pretende o del municipio a que el mismo pertenezca.

En el primer caso, se requerirá petición escrita formulada por la mayoría y dirigida al Ayuntamiento".

El art. 55.1 de la misma Ley, que señala:

"1. La Resolución del procedimiento se adoptará, en el plazo de seis meses desde su iniciación , por la Junta de Castilla y León a propuesta de la Consejería competente en materia de Administración Local se publicará en el "Boletín Oficial de Castilla y León" y en el "Boletín Oficial" de la provincia correspondiente, y se dará traslado de ella a la Administración del Estado.

Cuando la Resolución no se adopte en el plazo establecido en el párrafo anterior, se entenderá desestimada la petición".

El art. 52.2 de la mencionada Ley 1/1998 , establece:

Para poder constituir una entidad local menor será necesario, en todo caso, reunir los siguientes requisitos:

a) El conjunto de edificaciones que formen el núcleo estará separado de las restantes del municipio, sin que, en ningún caso, exista continuidad.

b) Contar con un territorio y recursos que garanticen el cumplimiento de los fines para los que se cree.

c) Existencia de bienes, derechos o intereses peculiares y propios de los vecinos del núcleo, distintos de los comunes al municipio, que puedan justificar la constitución.

d) El número mínimo de habitantes y la distancia del núcleo principal que deban darse se determinarán reglamentariamente.

e) En todo caso, antes de la Resolución deberá oírse al Ayuntamiento y Diputación interesados".

El art. 42 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, establece

"La constitución de nuevas Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal estará sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la Entidad o por acuerdo del Ayuntamiento.

b) Información pública vecinal durante el plazo de treinta días .

c) Informe del Ayuntamiento sobre la petición y reclamaciones habidas , que deberá emitirse dentro de los treinta días siguientes.

d) Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma".

Y en el art. 43.1 del mismo Real Decreto:

"1. En la petición escrita que formulen los vecinos podrán firmar, por los que no sepan hacerlo, otros a su ruego, y si la Alcaldía tuviese duda acerca de la autenticidad de una o varias firmas podrá exigir la comparecencia y ratificación de los interesados, salvo que el escrito de petición esté autorizado por Notario o por el Secretario del Ayuntamiento.

2. Dicha petición deberá especificar los derechos e intereses que caractericen al núcleo de que se trata.

3. La información pública se practicará fijando copias del escrito de petición en las puertas de la Casa Consistorial del Juzgado correspondiente y de las iglesias parroquiales o anejas comprendidas dentro del núcleo".

6.Prueba y resolución.

I. En el presente caso el procedimiento para la constitución de la ELM de Valdematanza se ha iniciado en una de las formas previstas en el art. 54 de la Ley 1/1998 , a instancia de 142 vecinos del núcleo que lo pretende, habiendo certificado el 3 de septiembre de 2012 el secretario-interventor del Ayuntamiento de El Cerro, con el visto bueno del alcalde, que los firmantes son vecinos del núcleo y constituyen mayoría (hay empadronados 176 en el anejo de Valdematanza , siendo el número total de habitantes del municipio, 465) , tal y como consta en el folio 303 del expediente.

Por tanto, el cuestionamiento que el Ayuntamiento recurrente efectúa en la demanda sobre la autenticidad de las firmas debe rechazarse, porque en el expediente administrativo obra el certificado mencionado. Si se dudaba de su autenticidad, la Alcaldía debió proceder en la forma establecida en el art. 43 del R. Decreto 1690/1986, de 11 de julio , exigiendo la comparecencia y ratificación de los interesados, al no estar el escrito de petición autorizado por notario o por el secretario del Ayuntamiento. Por otro lado, el Ayuntamiento, además de ir contra sus propios actos, se ha limitado en el proceso a dudar sobre la autenticidad de las firmas sin aportar prueba alguna que lo acredite.

Como se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior, cuando el procedimiento se inicia a instancia de los vecinos residentes en el núcleo que lo pretende, la petición escrita formulada por la mayoría debe dirigirse al Ayuntamiento.

En el presente caso consta que la solicitud se dirigió a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Administración Local de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, siendo la fecha de entrada en su registro la de 9 de marzo de 2012 (folio 1 del expediente); no consta con sello de registro de entrada la solicitud de fecha 27 de febrero de 2012 presentada ante el Ayuntamiento recurrente; sí obra el certificado del secretario- interventor de 23 de mayo de 2012 en el que certifica que en sesión ordinaria celebrada por el Pleno de la Corporación Local el 26 de marzo de 2012 se rechazó por mayoría absoluta la constitución de la ELM"por no contar con ingresos suficientes para hacer frente a sus gastos y la dificultad de dividir el término municipal que ha sido único toda la vida" (folio 175).

Por parte de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Administración Local se comunicó a la representante de los solicitantes la documentación que debía aportar (memoria justificativa de los derechos e intereses que caracterizan al núcleo Valdelamatanza, diferentes de los vecinos del municipio de El Cerro; propuesta concreta de delimitación del territorio de la futura ELM, informe económico-financiero sobre el rendimiento anual y aprovechamientos de los bienes y derechos que corresponderían a la ELM, con expresión de los ingresos debidamente justificados y del importe previsto de gastos) y que debía presentarla en el Ayuntamiento, el cual debía completar el expediente con la comunicación a la Diputación Provincial de que se inicia el cumplimiento de los trámites municipales a realizar por el Ayuntamiento, certificado del secretario acreditativa de que los firmantes de la solicitud son vecinos del núcleo y constituyen mayoría y sobre el número total de habitantes del municipio y de los que corresponden al núcleo de población de que se trata, así como la evolución poblacional del municipio y del núcleo en los últimos 10 años y documentación acreditativa del cumplimiento del trámite de información pública vecinal durante treinta días, fijando copias del escrito de petición en las puertas de la casa consistorial, del juzgado correspondiente y de las iglesias parroquiales o anejos comprendidos dentro de cada uno de los núcleos e informe del ayuntamiento sobre la petición y reclamaciones habidas, con expresión de los datos sobre el patrimonio que corresponde al núcleo de Valdematazanza, con estimación actualizada de valor y rendimientos y si son suficientes para el cumplimiento de los fines de la Entidad Local Menor e informe de la Diputación Provincial de Salamanca. El 4 de abril de 2012, el Ayuntamiento recibe copia de la solicitud de constitución de la ELM remitida por Dirección General de Ordenación del territorio y Administración Local. La representante de los vecinos aporta copia de la presentación de la memoria justificativa de los derechos e intereses que caracterizan el núcleo de Valdelamatanza en el Ayuntamiento el 7 de mayo de 2012 (folio 181).

II. Al folio 303 obra certificado del secretario-interventor del Ayuntamiento recurrente en el que certifica "que el edicto por el que se publica el inicio del expediente de solicitud de constitución en Entidad Local menor de Valdelamatanza ha estado expuesto al público en el tablón de edictos de este Ayuntamiento y sitios de costumbre durante el plazo de un mes de 20 de julio al 21 de agosto, sin que se hayan presentado alegaciones o reclamaciones".

No consta en el expediente, ni se ha acreditado en los autos, que copia del escrito de petición de constitución de la ELM haya estado fijado en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Béjar, al que pertenece el municipio, ni en las iglesias parroquiales de El Cerro o Valdelamatanza, por lo que la información pública no se ha llevado a cabo en los términos fijados en el art. 43.1.3 del Real Decreto/1690/1986 , ni en la forma exigida por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Administración Local. La alegación de la ELM codemandada referida a que el Juzgado de Paz de El Cerro comparte edificio y teléfono y con ello estaría cumplido el trámite no desvirtúa la conclusión expuesta, dado que la finalidad de la norma es la de proporcionar la mayor publicidad a la solicitud efectuada, lo que permite sostener que el Juzgado a que se refiere el citado artículo no es el Juzgado de Paz sito en el mismo edificio que el Ayuntamiento sino en el de Primera Instancia e Instrucción de Béjar, aparte de que tampoco consta que el anuncio se hubiera fijado en sus instalaciones ni en las iglesias parroquiales.

Es cierto, como señalan las partes demandadas, que el cumplimiento de este trámite correspondía al Ayuntamiento de El Cerro, pero quien ha de velar porque se observen todos los trámites exigibles y requerir su subsanación, cuando se aprecie que no se han llevado a cabo en la forma legalmente establecida, es la Administración autonómica que es la que resuelve el procedimiento.

III. Sostiene el Ayuntamiento recurrente que la ELM de Valdelamatanza no cuenta con territorio y recursos que garanticen el cumplimiento de sus fines ni de bienes, derechos propios de los vecinos del núcleo, distintos de los comunes al municipio, y que se incumple la Ley Orgánica 2/2012, porque no se acredita si la ELM cumplirá el objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y si podrá presentar un equilibrio financiero o superávit. Se cita por el recurrente el art. 13.3 de la Ley de Bases de Régimen Local , alegando que en él se fomenta la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales mientras el acuerdo impugnado va contra lo que en dicho precepto se postula, debiendo ser extremadamente estrictos y rigurosos a la hora de interpretar si se cumplen o no los requisitos para la creación de una ELM ya que va contra el espíritu de la Ley de Régimen Local.

Efectivamente, la creación de una ELM casi cuatro años después de que entrara en vigor la la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que deja sin contenido el art. 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local e incluye en ella el art. 24 bis,y en la que se propugna la fusión de los municipios como medio de contribuir a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal y se incentiva mediante un aumento de la financiación frente a los municipios de menor población que recibirán menos financiación, va en contra del espíritu y finalidad de la vigente Ley de Bases de Régimen Local.

No está de más poner de relieve que el apartado 3 del art. 24.bis preceptúa que:

Solo podrán crearse este tipo de entes si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera".

Precepto que se estima aplicable a todos los entes de ámbito territorial inferior al Municipio que se creen a partir de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, como consecuencia insoslayable de la reforma del artículo 135 de la Constitución española , en su nueva redacción dada en 2011, que consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que lo desarrolla, comportando nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales, lo cual exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económico- financiero, tal y como se expone en el Preámbulo de la mencionada ley.

No empece esta conclusión lo que en la Disposición transitoria quinta de la Ley 27/2013 se establece, ya que se refiere a que el núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de Entidad Local y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente, pero no dice que no se le exigirá, de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que constituya la opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados.

Ningún informe de la Administración autonómica, que es la que autoriza la creación de la ELM, obra en el expediente que justifique que su constitución constituye la opción más eficiente para la administración desconcentrada ni que tiene los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines, lo que siempre ha sido negado históricamente y en el actual expediente por el Ayuntamiento de El Cerro.

Lo único que hay sobre este extremo es un informe de la Diputación Provincial de Salamanca de octubre de 2012 (folios 231 a 237) que se refiere a la Memoria presentada por los vecinos promotores del expediente en la que se habla de unos pastos y bosques comunales, que no lo son según certifica el secretario- interventor del Ayuntamiento como después se expondrá, se menciona el proyecto de delimitación de suelo urbano del término municipal de El Cerro, en el que aparece como núcleo independiente con delimitación de suelo propio el núcleo de Valdelamatanza con una superficie de 5,17 ha de suelo urbano; se refiere al Informe Económico-Financiero presentado por los promotores en el que se exponen cuáles serían los recursos y gastos previstos en la ELM, incluyendo una propuesta de presupuesto de ingresos y gastos para una anualidad teniendo en cuenta el último presupuesto disponible del Ayuntamiento de El Cerro correspondiente al ejercicio de 2010 , teniendo en cuenta las variables de población y territorio de cada uno de ellos y que se incluye en la Memoria un Convenio de Colaboración en el que se establecen las relaciones entre el Municipio de El Cerro y la ELM de Valdematanza.

Informe claramente insuficiente porque se limita a describir los documentos que han presentado los vecinos promotores del expediente, en los que unilateralmente fijan los términos de un convenio que no han pactado con el Ayuntamiento y una previsión de unos ingresos y gastos con arreglo a un presupuesto de 2010 del Ayuntamiento de El Cerro, cuando se resuelve el expediente en 2017 y las circunstancias económicas y de toda índole han podido variar sustancialmente. Se dice que el presupuesto de ingresos y gastos se hace en función del territorio y población que se contempla en la propuesta de los vecinos, pero el territorio que estos proponen no es el que después se delimita por el acuerdo impugnado, por lo que los datos aportados no se corresponden con los que habría que tener en cuenta en función del territorio finalmente delimitado. Además de que no se justifica que sean suficientes para el cumplimiento de los fines que corresponden a la ELM

No es baladí poner de relieve que la duración del procedimiento es de 6 meses, con arreglo a lo establecido en el art. 55.1 de la Ley 1/1998 y en el presente caso se ha prolongado más de 5 años.

Es más, desde el 7 de octubre de 2013 en que se aporta por los vecinos de Valdematanza memoria económico-presupuestaria limitada a las competencias establecidas en el art. 50.1 de la Ley 1/1998 , plano e informe del deslinde utilizado en el expediente de 1952, no consta hasta el 23 de enero de 2015 que los representantes del núcleo de población de Valdematanza instaran la resolución del procedimiento. Y no es hasta es el 1 de abril de 2015 cuando el Director de Ordenación del Territorio y Administración Local acuerda, para avanzar en el expediente que la Diputación Provincial de Salamanca, que había informado favorablemente la constitución de la ELM el 11 de octubre de 2012 mediante el decreto 4069, complementado con fecha 3 de mayo de 2013, que sea la que elabore un proyecto de mapa de delimitación de la futura ELM cuya base sería el núcleo de población de Valdematanza (folio 414).

IV. La Diputación Provincial de Salamanca solicita colaboración a través de la prestación de asistencia técnica por parte de personal especializado de la Junta de Castilla y León en el proyecto de delimitación territorial del núcleo de población litigioso, constituyéndose el grupo de trabajo con funcionarios designados por la Junta de Castilla y León y la Diputación Provincial de Salamanca el 22 de julio de 2016, integrado por un ingeniero agrónomo, un ingeniero de montes y un cartógrafo, que realiza la propuesta de delimitación el 30 de diciembre de 2016, modificada como definitiva en enero de 2017.

En la elaboración de la delimitación territorial de la ELM, como pone de relieve el Ayuntamiento recurrente, no se le ha tenido en cuenta, lo que no parece justificado cuando es el principal afectado por ello. El art. 55.2 de la Ley 1/1998 dispone, efectivamente tal y como señala la Administración demandada, que la resolución que adopte la Junta de Castilla y León sobre la constitución de una ELM debe contener como pronunciamiento expreso la denominación, capitalidad y límites territoriales de la entidad local, así como sobre la separación patrimonial que corresponda, pero no se regula el procedimiento a seguir, remitiéndose al que se determine reglamentariamente. Como no ha habido desarrollo reglamentario, se aplica el previsto en el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en cuyo art. 45 se establece que:

"1. Una vez constituida la entidad, sus límites territoriales y la separación patrimonial correspondiente se determinarán, a propuesta de la Junta Vecinal u órgano colegiado de control, por acuerdo del Ayuntamiento, que habrá de adoptarlo en el plazo de treinta días.

2. Si el Ayuntamiento no adoptase acuerdo en el plazo señalado en el párrafo anterior la Comunidad Autónoma fijará el ámbito territorial de la nueva Entidad".

En este precepto se contempla la delimitación del territorio y la separación patrimonial en un momento posterior a la constitución de la entidad. En la Ley 1/998, de Régimen Local de Castilla y León estas cuestiones se deciden en la resolución de constitución de la ELM, pero lógicamente, por ser los directamente implicados, el trámite a seguir dentro del procedimiento de constitución de una ELM es el de que la delimitación territorial y la separación patrimonial se efectúe a propuesta de los vecinos que han iniciado el procedimiento mediante acuerdo del Ayuntamiento y si no hay acuerdo en el plazo de 30 días, que lo fije la Comunidad Autónoma, pero parece contrario al principio de autonomía municipal que se delimite dentro del territorio del municipio el correspondiente a una ELM sin contar con el Ayuntamiento directamente afectado.

Por otro lado, en el informe de definición geométrica del lindero de separación de los territorios que corresponden a El Cerro y a Valdematanza presentado por los vecinos (folios 114 y siguientes) se dice que el objetivo del trabajo encargado por la promotora de la constitución de la ELM es que la línea de separación logre que preferiblemente se reserve la zona del páramo para El Cerro y la zona del valle para Valdelamatanza, que se centre el territorio a asignar a Valdelamatanza en los actuales polígonos catastrales nº 1, 10,11, 12, 13 y 14 y que el territorio asignado a Valdelamatanza sea ligeramente superior al territorio asignado a El Cerro, lo que efectúa el ingeniero agrónomo contratado, asignando a El Cerro 11,95 km y a Valdelamatanza 14,06 km. Por otro lado, en las actas de las sesiones del grupo de trabajo designado por la Junta de Castilla y León y Diputación de Salamanca para la redacción del proyecto de delimitación territorial del núcleo de población de Valdelamatanza (folios 444, 445, 487) se dice que todos los técnicos coinciden en la dificultad de redactar un proyecto como este sin la existencia de un respaldo normativo; que el objetivo que se pretende es buscar, en base a los antecedentes, una o varias alternativas para que los núcleos de población interesados asuman una de ellos, se comenta la existencia de un deslinde de 1952, que es el único que se ha podido encontrar, que tiene el problema de dividir numerosas fincas de titularidad municipal; se discute la posibilidad de tener en cuenta la población para para trazar la línea en función de la proporción de la correspondiente al núcleo y al resto del municipio; y, finalmente, el grupo de trabajo propone una delimitación de las 2.588,07 hectáreas del término municipal de El Cerro, que se dividan en 1641,38 hectáreas para El Cerro, lo que supone un 63,4 %, y la ELM de Valdematanza dispondría de 946,69 hectáreas, esto es, el 36,6% restante (folio 565).

Lo expuesto evidencia que se ha llevado a cabo una delimitación artificial del término municipal de El Cerro, dividiéndolo en dos con arreglo a los criterios que ha estimado oportuno el grupo de trabajo de la Diputación Provincial de Salamanca, que no coinciden con la propuesta efectuada por los vecinos que promueven la constitución de la ELM, de lo que se desprende que no cuentan con un territorio claramente delimitado en que se encuentren los bienes y derechos peculiares y propios de esos vecinos del núcleo, distintos de los comunes al municipio, que justifiquen la constitución de la ELM. Todo ello sin necesidad de entrar en los defectos que el perito de parte señala en la delimitación de la ELM, la posible invasión en una pequeña superficie de la Comunidad Autónoma de Extremadura y la descompensación existente entre la superficie y el valor del terreno asignado a la ELM y al municipio de El Cerro.

V. Al folio 304 consta el certificado del secretario-interventor del Ayuntamiento de El Cerro en el que certifica que los bienes, derechos y obligaciones existentes, así como los ingresos y gastos pertenecen al municipio entero sin que estén separados por núcleos de población e, igualmente, que el territorio existente pertenece al municipio entero sin que esté separado por núcleos de población.

Obran también otros certificados del secretario-interventor, a los folios 358 y siguientes, en los que certifica que el Ayuntamiento es administrador del aprovechamiento de pastos de utilidad pública "Dehesa de Abajo", UP-007 y que se distribuye proporcionalmente entre todos los productores la totalidad de la superficie forrajera adjudicada para uso común.

Con la demanda se aporta certificado del secretario-interventor en el que se certifica que los aprovechamientos de pastos para el ganado y sus justificantes para subvenciones de la PAC en fincas propiedad del Ayuntamiento no son "Comunes", se trata de fincas patrimoniales, propiedad del Ayuntamiento que se viene aprovechando en "régimen comunal"; que en el año 2012 el Ayuntamiento distribuyó para la PAC unas 673 ha, que actualmente quedan en 240 por el CAP (coeficiente de admisibilidad de pastos), disminuyendo proporcionalmente los ingresos por estas tasas y que en la división que se pretende del término municipal en la parte correspondiente al núcleo de El Cerro quedaría la mayor parte de la superficie de pastos patrimoniales en una proporción aproximada del 66% y un 33% para Vadelamatanza.

Como se ha dicho, no ha quedado acreditado que el núcleo de Valdelamatanza tenga bienes y derechos peculiares y propios distintos de los comunes. No tienen bienes comunales, son bienes patrimoniales del municipio y no consta que existan normas o costumbres que confieran a los vecinos de ese núcleo unos aprovechamientos distintos de los que le corresponde a cualquier otro vecino del municipio que se encuentre en su misma situación. Ha de tenerse en cuenta que una de las competencias propias de las ELM, que justifica su creación, es la administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales. En cuanto a los intereses propios y peculiares de los vecinos del núcleo, que en la resolución impugnada se concretan en que reciben prestación de atención primaria desde la Zona Básica de Salud de Aldeanueva del Camino (Cáceres) y especializada en el hospital de Plasencia (Cáceres) en lugar de en la Zona Básica de Salud de Béjar en la que se encuentra el municipio de El Cerro, y que los alumnos de infantil y primaria y los de secundaria y bachillerato acuden a centros educativos dependientes de la Junta de Extremadura, dichos intereses justificarían que el núcleo de población de Valdematanza se incorporase a la Comunidad Autónoma de Extremadura, pero su constitución como ELM no supone que esos servicios entonces sí serían prestados por la Comunidad de Castilla y León, por lo que desde la perspectiva de la creación de la ELM carece de fundamento este argumento para justificar que el núcleo de población tiene intereses peculiares y propios distintos de los demás vecinos del municipio.

Por otro lado, los antecedentes históricos referidos a su intento de constituirse como municipio independiente cuando era ELM en 1932, no prosperó, manifestando en su día el Ayuntamiento de El Cerro (en 1953) que la segregación afectaría negativamente a dicho municipio y a Valdelamatanza, porque carece de recursos para atender el cumplimiento de sus competencias, que es lo que viene a reiterar ahora. No consta cuándo dejó de ser ELM ni cuál era su territorio entonces.

Se dice en el acuerdo impugnado que constituyen los ingresos de la ELM de Valdematanza los derivados de los rendimientos de sus bienes patrimoniales - arrendamientos de fincas rústicas, inmuebles y aprovechamientos agrícolas y forestales- por aparecer incluidos en su territorio, incluyéndose específicamente entre ellos los aprovechamientos que corresponden a la parte de los montes de utilidad pública LD102, UP007 y UP008, incluidos en su territorio, así como los derivados de impuestos, tasas, precios públicos, y transferencias corrientes provenientes de otras Administraciones que pudieran corresponderle y que aportan en la memoria económica una estimación de ingresos, de realizarse la constitución de la ELM conforme a su propuesta, de 45.600 € provenientes de ingresos patrimoniales. En la medida en que esos ingresos se calculan sobre un territorio distinto del definitivamente delimitado carece de justificación el cálculo realizado.

VI. No es preceptivo el informe del Consejo Consultivo, con arreglo a lo establecido en el art. 4.1.5 de la Ley 1/2002, de 9 de abril , reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León.

7. Por todo lo expuesto, procede estimar el presente recurso y anular por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el acuerdo de la Junta de Castilla y León 49/17, de 7 de septiembre de 2017, por el que se constituye el núcleo de población de Valdelamatanza, perteneciente al municipio de El Cerro, provincia de Salamanca, en Entidad Local Menor.

Una vez firme esta sentencia y dentro de los diez días siguientes publíquese el fallo de la misma en el BOCyL y ello a los efectos previstos en los artículos 72.2 y 107.2 LJCA .

8. Las costas causadas a la parte recurrente se imponen por mitad a la parte demandada y codemandada con arreglo al art. 139.1 de la LJCA .

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

FALLO 

Por lo expuesto, la Sala ha decidido:

1º Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de El Cerro, registrado con el nº 809/2017.

2º Anular el acuerdo de la Junta de Castilla y León 49/17, de 7 de septiembre de 2017, por el que se constituye el núcleo de población de Valdelamatanza, perteneciente al municipio de El Cerro, provincia de Salamanca, en Entidad Local Menor.

3º Imponer las costas causadas a la parte recurrente por mitad a la parte demandada y codemandada con el límite fijado en el último fundamento de derecho de esta resolución.

4º Publicar el fallo de la sentencia, una vez firme, en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Notifíquese esta resolución a las partes. Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos previstos en los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada a los mismos por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, recurso que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.