Necesario reconocimiento legal de la subvención para que se generen intereses de demora en favor del beneficiario

Tribunal Supremo , 13-11-2023
, nº 1419/2023, rec.2290/2022,  

Pte: Espín Templado, Eduardo

ECLI: ES:TS:2023:4706

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de 22 de diciembre de 2021, por la que se estimaba en parte el recurso promovido por el Ayuntamiento de Sant Celoni contra la denegación por silencio del Departamento de Ensenyament de la Generalitat de Cataluña del abono de subvenciones para el sostenimiento de los jardines de infancia de dicho municipio durante los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019, ambos incluidos; el ayuntamiento reclamó el 12 de julio de 2019 el abono del importe total de 707.600 euros, más los intereses legales desde la fecha de dicha reclamación hasta la liquidación del principal.

La sentencia recurrida reconoce el derecho del Ayuntamiento demandante a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos comprendidos entre 2015-2016 y 2018-2019, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada.

Notificada la sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 23 de febrero de 2022, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 31 de mayo de 2022 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión planteada en el mismo que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

En la resolución se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 7/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil; artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g) y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; todo ello en relación con la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre.

A continuación se ha concedido a la parte recurrente plazo para interponer el recurso de casación, quien suplica en el correspondiente escrito que, previos los trámites procesales oportunos, se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la recurrida y fijando la doctrina casacional solicitada en consecuencia.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se confirme la sentencia recurrida en casación y, subsidiariamente, sin revocación de la misma, fije la doctrina que corresponda respecto a la cuestión planteada al Tribunal, con especial referencia al devengo de intereses en los supuestos de inactividad de la Administración.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 5 de julio de 2023 se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 17 de octubre del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto y planteamiento del recurso.

Mediante el presente recurso de casación la Generalidad de Cataluña impugna la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, entre otros pronunciamientos, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Celoni y reconoció a éste el derecho a percibir de la Administración autonómica, en concepto de financiación de las guarderías municipales, la cantidad de 425 euros por alumno durante los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación previa a la Administración demandada.

La disconformidad de la recurrente con la sentencia se reduce a la condena al pago de los intereses de demora.

Como hemos adelantado en los antecedes de hecho de esta sentencia, el auto de 31 de mayo de 2022 que admitió a trámite el recurso de casación declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si "en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca".

Sobre la sentencia de instancia.

La fundamentación de la sentencia de instancia sobre el objeto del presente recurso de casación recogida en el fundamento de Derecho séptimo, que transcribimos:

" SEPTIMO.- Intereses

En cuanto a la reclamación de intereses, debe partirse de que estamos ante una obligación de financiación de la Administración de la Generalitat vigente durante todo el periodo reclamado, que ha resultado incumplida. Tal como se indicaba en las Sentencias de este tribunal del año 2017 antes citadas, existe responsabilidad de la Administración educativa en la financiación del servicio público, según lo que disponen el artículo 112 de la Ley orgánica 2/2006 y el artículo 204 de la Ley catalana 12/2009, de educación, la cual ha de realizarse en términos de suficiencia, conforme a lo que establece el art.42.3 de la citada Ley.

Esta conclusión se ratifica por las sucesivas normas legales dictadas sobre la materia, recogidas tanto en la Ley catalana 4/2017, de presupuestos para el año 2017, como en la propia Ley catalana 5/2020. Así, cuando la disposición adicional 49 de la Ley 4/2017 dirige el mandato al Govern para que garantice un módulo económico de 1600 euros según las disponibilidades presupuestarias, lo hace por la necesidad de "recuperar la corresponsabilidad en la financiación" de las guarderías municipales, según se expresa en la citada disposición, de manera que viene a reconocer implícitamente que existía una obligación de financiación en términos de suficiencia que no se estaba cumpliendo, de ahí que la misma deba "recuperarse" en términos de corresponsabilidad según el tenor literal de la disposición. En el mismo sentido, la disposición adicional trigésima de la Ley catalana 12/2009, redactada por la citada Ley 5/2020, reconoce la obligación de financiación respecto de todo el periodo controvertido, a partir de 2012 en que se dejó de abonar cantidad alguna en concepto de financiación por parte de la Administración demandada, y así se desprende de lo dispuesto en el apartado 4 en tanto que se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa o judicialmente el pago, lo cual supone que la obligación de financiación por las plazas municipales de guardería existía durante todo este tiempo, sin que se hiciera efectiva.

Por su parte, debe subrayarse que esta obligación de financiación en ningún momento quedó suspendida ni aplazada. Al respecto, el Acuerdo de Govern de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, aplazó la aprobación del calendario de desarrollo de la Llei 12/2009, del 10 de julio, de Educación, aprobado por Acuerdo del Govern GOV/181/2009. Sin embargo, este último Acuerdo no incidía en la obligación de financiación de las guarderías municipales por parte de la Administración de la Generalitat, sino que únicamente contemplaba la aprobación de una "nueva regulación" de la financiación (punto 1.6). Por tanto, el Acuerdo de 2013 no habilitaba a dejar de financiar, de manera que la obligación subsistía, la cual queda finalmente determinada por la intervención del legislador, al fijar su importe para el periodo transitorio entre 2012 a 2019.

En consecuencia, la Ley catalana 5/2020 reconoce el derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, pero lo hace fijando una cuantía que disminuye la que venían percibiendo (v.gr. 1300 euros por curso), y que asimismo minora la cuantía que se manifiesta como idónea por parte del legislador en la disposición adicional 49 de la Ley de Presupuestos de 2017 (v.gr. 1600 euros) y en la misma disposición trigésima a partir de su entrada en vigor (v.gr. 1300 euros para el curso 2019-20). Por tanto, tal retroactividad supone una determinación de la cuantía, pero también implica el reconocimiento "a posteriori" de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; mora que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses.

En esta interpretación, existe mora de la Administración demandada, corresponsable de la financiación, debiendo aplicarse la doctrina jurisprudencial expresada, entre otras, en la STS de 3 de diciembre de 2002, dictada en interés de Ley, que declara la necesidad de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado, lo que puede lograrse por diversos modos, uno de ellos el de abono del interés legal de la suma adeudada desde que se formuló la reclamación en vía previa. A la misma conclusión se llega si se entiende de aplicación el régimen de intereses establecido en las normas presupuestarias puesto que, como indica la STC 69/1996, de 18 de abril, en el mismo se comprende el interés que, con carácter indemnizatorio, compensa la mora o retraso en el pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero ( art. 1.100 Código Civil) y su devengo se produce, con o sin sentencia, cuando se perfecciona la obligación que los origina, exigiendo, como presupuesto formal la existencia de una interpelación por escrito, judicial o extrajudicial, con un plazo de gracia, tres meses para que se produzca la mora.

En este caso, la Administración demandada no hizo el pago cuando le fue reclamado por escrito, pese a existir la obligación de financiación que era exigible y no ha abonado ninguna cantidad en todo este tiempo. El hecho de que no se hubiera concretado la cuantía líquida antes de la reforma operada por la Ley 5/2020 no impide la fijación de estos intereses indemnizatorios o resarcitorios, al haberse superado en vía jurisprudencial la rígida aplicación de la regla "in illiquidis non fit mora" para atender a criterios tales como el de la razonabilidad de la reclamación y de la oposición, por dar mejor respuesta a la naturaleza de la obligación, el justo equilibrio de los intereses en juego, la indemnidad del acreedor, el carácter productivo o fructífero del dinero y, en definitiva, a la plenitud de la tutela judicial.

Dicho en otras palabras, ciertamente es la Ley catalana 5/2020 la que determina la -cantidad líquida a percibir por los Ayuntamientos en compensación por el coste de las guarderías; una liquidación de la deuda que se retrotrae a los ejercicios que se han sucedido de 2012. Ahora bien, esa retracción de la cantidad liquida debe serlo a todos los efectos, lo mismo en cuanto al ahorro que supone para las finanzas de la Generalitat en contraste con las cuantías que se venían abonando y con las exteriorizadas por el propio legislador autonómico como adecuadas, que a los efectos del devengo de intereses a favor de los acreedores

Por otro lado, es cierto que la Ley 5/2020 fijó un plan de pagos decenal, mas ello no incide en el régimen de intereses cuando se ha formalizado la reclamación por el acreedor, siendo que se trata de una obligación de pago preexistente y que posteriormente resultó reconocida legalmente, determinando de su cuantía, de manera que es una obligación vencida, líquida y exigible. En este sentido, el aplazamiento o la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, tal como se contempla con normalidad en la legislación tributaria en casos de aplazamiento o fraccionamiento, y como es el caso, constatándose que se ha reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago con el requerimiento formulado por el Ayuntamiento a la Administración demandada.

En definitiva, ponderando las circunstancias expresadas, que evidencian la razonabilidad del fundamento de la reclamación actora, debe estimarse la pretensión de condena al pago de intereses de las cantidades adeudadas desde la fecha de la reclamación." (fundamento de derecho séptimo)

Antecedentes fácticos.

Con carácter previo a adentrarnos en el análisis de las cuestiones que se nos presentan, para su adecuada resolución resulta obligado hacerse eco de ciertos presupuestos fácticos de las actuaciones que se revisan.

La Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación de Cataluña, dedica un título a la financiación del sistema educativo, en el que integra el artículo 198 bajo el enunciado "Financiación del primer ciclo de educación infantil". El número 2 de este artículo establece que "de acuerdo con la programación y los requisitos que se hayan establecido previamente, el Departamento debe subvencionar la creación, consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de titularidad municipal". Por otro lado, la Disposición adicional primera imponía al Gobierno el deber de aprobar un calendario de aplicación de la Ley que comprenda un período de ocho años.

El calendario de aplicación fue aprobado por acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/181/2009) de 3 de noviembre de 2009. El punto 1.6 del anexo del acuerdo disponía:

"Durante el periodo de ocho años de implementación de la Ley, el Gobierno debe aprobar la nueva regulación de la financiación de la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales, y de la financiación del sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en centros educativos de titularidad privada."

El 19 de noviembre de 2010 fue suscrito el acuerdo marco entre la Administración de la Generalitat de Cataluña, el Departamento de Educación, la Federación de Municipios de Cataluña y la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, relativo a la financiación del sostenimiento de las plazas públicas de educación infantil, primer ciclo, de titularidad de las corporaciones locales. En dicho acuerdo marco, con referencia a lo dispuesto en el artículo 198.2 de la Ley de Educación, se indica en su cláusula primera que el Departamento de Educación contribuirá en la financiación de los gastos corrientes ocasionados en el funcionamiento de centros de educación infantil titularidad de las corporaciones locales, fijando el importe para el curso 2010-2011 en 1.800 € por alumno.

El 14 de febrero de 2013 se firmó un convenio entre la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Sant Celoni mediante el que se acordaba la subvención de las plazas del primer ciclo de educación infantil del curso 2011-2012 en la cantidad de 1.300 por alumno "de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias".

Un segundo acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), éste de 7 de mayo de 2013, dispuso "Actualizar, de acuerdo con las nuevas realidades, el desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación, aprobado por Acuerdo GOV/181/2009, de 3 de noviembre, en el sentido de establecer que su cumplimiento se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo permitan y, en cualquier caso, en el plazo máximo de ocho años establecido en la disposición adicional primera de la Ley 12/2009, de 10 de julio, hasta el 16 de julio de 2017". El aplazamiento obedeció, como se expresa en el propio acuerdo, a las políticas de racionalización y ajuste del gasto adoptadas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria que vienen impuestos por el artículo 135 de la Constitución.

A causa de la inexistencia de calendario de financiación y de otros actos de reconocimiento de la subvención, la financiación cesó a partir del curso escolar 2012-2013. Por ello, en los años 2014 y 2015 determinados ayuntamientos interpusieron recursos contencioso-administrativos reclamando las sumas de 1.300 euros por alumno y curso escolar, los cuales prosperaron ante la Sección Quinta de la misma Sala que ha dictado la sentencia ahora recurrida en casación.

La Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017, estableció en su disposición adicional 49, bajo el título de "Guarderías y educación infantil":

"1. El Gobierno debe recuperar la corresponsabilidad en la financiación del servicio público de las guarderías municipales y, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe garantizar una financiación de las guarderías que cubra, como mínimo, un módulo económico de 1.600 euros por plaza y año, y debe comprometerse a aumentarlo progresivamente hasta los 1.800 euros por plaza y año, entendiendo que la educación de cero a tres años es una etapa educativa fundamental.

2. El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe garantizar una partida suficiente de becas para asegurar la equidad real en el acceso al servicio de educación de cero a tres años, para evitar la discriminación de acceso por motivos de renta."

Ya en el año 2019, otros ayuntamientos, como el de Sant Celoni aquí recurrido, reclamaron al Departamento de Enseñanza de la Generalidad las subvenciones de los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019. Ante la falta de respuesta, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio de su solicitud, cuyo conocimiento recayó en la misma Sección del Tribunal de Cataluña.

Durante la tramitación de estos últimos procesos se promulgó la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, la cual, como hemos dicho, introdujo la Disposición adicional trigésima de la Ley de Educación catalana, que, en lo que ahora interesa, establece lo siguiente:

"Financiación de las guarderías municipales.

1. La financiación de las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento competente en materia de educación se establece en un módulo fijo por año distribuido del siguiente modo:

a) 1.300 euros por plaza el curso 2019-2020.

b) 1.425 euros por plaza el curso 2020-2021.

c) 1.600 euros por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029.

2. La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total los siete años del período indicado.

3. El importe total a que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de pago:

a) El curso 2019-2020, 200 euros por plaza.

b) El curso 2020-2021, 175 euros por plaza.

c) Los cursos 2021-2022, 2022-2023 y 2023-2024, 200 euros por plaza y curso.

d) Desde el curso 2024-2025 hasta el curso 2028-2029, 400 euros por plaza y curso."

En presencia de esta nueva norma, la Administración demandada solicitó que en los recursos contenciosos pendientes fuera declarada la pérdida sobrevenida de objeto, pero el Tribunal de instancia rechazó la solicitud y planteó cuestión de inconstitucionalidad en todos los procesos con idéntico objeto y en unos mismos términos. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se refería a los apartados 2, 3, 4 y 5 de dicha Disposición adicional trigésima.

Hasta este momento, los antecedentes son semejantes a los de la STC 159/2021, de 16 de septiembre, que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora debemos añadir que el Tribunal Constitucional validó el ajuste constitucional de la disposición adicional con fundamento, en esencia, en que la propia Ley General de Subvenciones reconoce que una norma con rango de ley puede obligar a la Administración a la concesión de subvenciones determinando su cuantía.

La Sala de Cataluña, en consonancia con el aval de constitucionalidad de la Disposición adicional trigésima, aplicó ésta en el sentido de reconocer al Ayuntamiento demandante el derecho a percibir la cantidad de 425 euros por curso escolar y plaza, pero, y esta es la cuestión controvertida, impuso a la Administración de la Generalidad el pago de los intereses legales de la cantidad resultante desde la reclamación en vía administrativa.

Sobre las alegaciones de las partes.

El Abogado de la Generalidad de Cataluña considera que la concesión de intereses de demora de la subvención desde la reclamación en vía administrativa por el Ayuntamiento vulnera los arts. 22.2 b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones (en lo sucesivo, LGSub), los arts. 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP), los arts. 1100 y 1113 del Código Civil, los arts. 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y los arts. 84.2.g) y 131 del Estatuto de autonomía de Cataluña, así como la STC 159/2021, de 16 de septiembre, que declaró la constitucionalidad de la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación de Cataluña, introducida por la Ley 5/2020, de 29 de abril.

Alega que la norma que atribuye el derecho a la subvención es la mencionada Disposición adicional trigésima, norma con rango de ley incluida por dicha Ley 5/2020, cuya fecha es posterior a la reclamación administrativa del Ayuntamiento demandante y hasta cuya promulgación no nació la obligación de pago de la Administración autonómica. De acuerdo con el art. 22.2.b) LGSub la obligación de pago de las subvenciones que pesa sobre la Administración no es una obligación pura, sino condicionada por sus especiales normas reguladoras y las disponibilidades presupuestarias. Por tanto, es inexigible hasta que haya un acto de concesión y/o un acto de liquidación previa consignación en los presupuestos. Antes de su disponibilidad presupuestaria, los beneficiarios de la subvención ostentan meras expectativas y no un derecho a la percepción de cantidades concretas y determinadas.

El requerimiento de pago que efectuó el Ayuntamiento antes de la Disposición adicional trigésima sería irrelevante para que naciera la obligación de abonar los intereses, ya que aún no poseía un crédito líquido y exigible. La sentencia recurrida aplica de manera extensiva e incorrecta las previsiones sobre el reconocimiento legal de la subvención y el devengo de intereses de demora al considerar de manera indebida que existía una obligación de financiación derivada de la legislación preexistente.

Asimismo alude a la causa esencialmente gratuita de las subvenciones, aparentemente incompatible con el pago de intereses por ser ésta una obligación que cumple una función indemnizatoria de los daños y perjuicios derivados de la mora del acreedor ( arts. 1101 y 1108 CC).

Considera que la STS de 3 de diciembre de 2002 en que se fundamenta el Tribunal de instancia no es aplicable al caso, pues recae sobre una expropiación forzosa donde los intereses operan ope legis. Y en apoyo de su postura invoca las SSTS de 7 de noviembre de 1996 (RC 13802/1991), 7 de abril de 2003 (RC 11437/1998) y 28 de mayo de 2008 (RC 6421/2002), la última de las cuales dispone que es la consignación presupuestaria de la subvención el factor determinante del nacimiento del deber pago.

Por último, insiste en el criterio de la STC 159/2032 de que los Ayuntamientos beneficiarios de la financiación de las escuelas infantiles solo ostentaban una expectativa antes de la Disposición adicional trigésima. La sentencia del Tribunal de Cataluña debió circunscribirse al contenido de esta disposición legal y a su interpretación constitucional según los artículos 5 de la LOPJ y 38 y 40.2 de la LOTC, y al no hacerlo de esta forma infringe el sistema de fuentes con vulneración de la tutela judicial efectiva de la Administración demandada.

Por su parte, la defensa del Ayuntamiento se opone a la estimación del recurso de casación sosteniendo que en todas las reclamaciones cursadas por los Ayuntamientos recurrentes por el mismo motivo, tanto en sede administrativa como judicial, se está ante la reclamación de cantidades líquidas, vencidas y exigibles. En unos primeros recursos (que dieron lugar a las sentencias del mismo Tribunal Superior de los años 2017 y 2018, hoy firmes) se fundamentó la inactividad del Departament d'Ensenyament en el impago de subvenciones legalmente reconocidas y previstas en las consiguientes partidas de las leyes presupuestarias y, posteriormente, en la disposición adicional 49 de la Ley 4/2017, que dirige el mandato al Gobierno catalán para que garantice un módulo económico de 1.600 €. En los siguientes recursos de los años 2018 a 2020, como es el resuelto por la sentencia ahora impugnada, se instaba nuevamente al Departament a aprobar las subvenciones legalmente reconocidas por los ejercicios siguientes, de 2015 a 2019, por persistir la obligación legal y su reconocimiento explícito en las leyes presupuestarias, que fueron prorrogadas hasta la Ley de 5/2020, de 29 de abril, que introdujo la nueva Disposición adicional trigésima.

El reconocimiento legal retroactivo del derecho a la financiación que hace la Disposición adicional trigésima se asienta sobre un reconocimiento legal preexistente, declarado y confirmado judicialmente, en pronunciamientos judiciales hoy firmes, reconocimiento que recae sobre cantidades líquidas, vencidas y exigibles, a partir de los Convenios firmados con los Ayuntamientos. Por esta causa, la sentencia recurrida no ha condenado al pago de intereses por el reconocimiento legal retroactivo del quantum, ni por el fraccionamiento del pago que establece la Disposición adicional trigésima, sino por la demora en la ejecución de las previsiones legales sucesivas, es decir, por la inactividad o la inacción del Departament.

Termina manifestando el Ayuntamiento recurrido que la STC 159/2021 declara que la Disposición adicional trigésima no es incompatible con la aplicación del art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones, es decir, con el dictado de actos de ejecución. Y al no existir en este caso tales actos de ejecución, se impone la sanción a la Administración por inactividad, sancionando su demora con el interés legal desde su reclamación administrativa ( art. 1100 CC). La Disposición adicional trigésima no libera a la administración educativa de cumplir con la obligación legal de subvencionar, y por ello se reclamó en la instancia, precisamente, el dictado de los actos para su ejecución.

La posición de la Sala.

a) Devengo de intereses de mora en el pago de subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2011-2012 y siguientes. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP, en relación con los arts. 1001 y 1108 CC).

En el presente caso, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de su Ley de Educación. A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias" lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el "contexto presupuesto y financiero". No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204.

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017", según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la Disposición adicional trigésima.Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad, recurso previsto en el art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021.

b) Las infracciones legales imputadas a la sentencia recurrida.

Dado lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria ( arts. 22.2, 28 y 34 LGS y art. 21 LGP), y el nacimiento de las obligaciones de la Administración y el devengo de intereses de demora ( arts. 24 y 73.4 LGP y 1100 y 1113 CC).

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalidad, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción, con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley 5/2020, por lo que no cabe enlazar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d'Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos, no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente.

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del recurso residenció el interés casacional objetivo debemos declarar que en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 LJCA, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la primera instancia, pues la disparidad de criterios entre esta Sala y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es significativa de las cuestiones suscitadas en el proceso presentaban serias dudas de Derecho.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de 22 de diciembre de 2021 en el recurso contencioso-administrativo 320/2019.

2. Anular la sentencia objeto de recurso en lo que respecta a la condena a la Administración demandada al pago de intereses legales desde la fecha de reclamación del abono de subvenciones en los términos que se expresan en el fundamento de derecho quinto.

3. Desestimar el citado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Celoni, en lo que respecta al abono de los intereses de referencia.

4. Fijar el criterio interpretativo expuesto en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

5. No imponer las costas del recurso contencioso-administrativo ni las del de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.