Naturaleza jurídica de la relación laboral de los colaboradores sociales de un ayuntamiento

Tribunal Supremo , 15-06-2021
, nº 625/2021, rec.4800/2018,  

Pte: Ureste García, Concepción Rosario

ECLI: ES:TS:2021:2678

ANTECEDENTES DE HECHO 

Con fecha 23 de marzo de 2017, el Juzgado de lo Social nº 2 de los de Alicante, dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando la demanda interpuesto por D. Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique, D. Juan Manuel, asistidos por el Letrado D. Javier Sánchez Barderas frente al Ayuntamiento de Alicante, asistido y representado por la Letrado Dª Ana María Borrachína Andrés, absuelvo a la demandada de los pedimentos formulados en su contra".

En dicha sentencia, y como hechos probados, se declaraban los siguientes: "PRIMERO. - Dª. Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique, D. Juan Manuel prestan servicios en régimen de colaboración social en el organismo autónomo local Patronato Municipal de Deportes (obran unidas a autos las solicitudes y alta y prórrogas efectuadas al SERVEF y su contenido se da íntegramente por reproducido): D. Luis Enrique, desde el 2.1.2010, como conserje de instalaciones deportivas. Dª Zaida, desde el 17.03.2011, como conserje de instalaciones deportivas. Dª Marí Jose, desde el 26.03.2007 como conserje patronato municipal deportes. Dª María Luisa, desde el 5/05/2008, como conserje patronato municipal deportes. D. Carlos Francisco, desde el 14/04/2010 como conserje de instalaciones deportivas. Dª María Consuelo, desde el 15/10/2010, como conserje grupo escolar, departamento educación. D. Luis Antonio, desde el 12.01.2011, como conserje de instalaciones deportivas. D. Juan Manuel, desde el 5.05.2008, como conserje patronato municipal deportes. SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Alicante, en sesión de 31.05.2012, adoptó el acuerdo de aprobación definitiva del cambio de la forma de gestión del Servicio Municipal de Deportes, acordando su gestión directa por el propio Ayuntamiento y la disolución del Patronato Municipal de Deportes (BOP Alicante n° 118, de 21.06.2012), continuando Dª Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique y D. Juan Manuel, a partir del 1.06.2012, con su relación con el Ayuntamiento de Alicante como colaboradores sociales, no dejando de prestar servicios hasta la actualidad. TERCERO.- Dª Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique, D. Juan Manuel realizando los mismos trabajos que los funcionarios de carrera de la categoría auxiliar de servicios. CUARTO.- Han percibido las siguientes retribuciones desde marzo de 2014 a marzo de 2015: D. Luis Enrique, 7.749,30 euros brutos. Dª Zaida, 8,482,50 euros brutos. Marí Jose, 4.040,27 euros brutos. Dª María Luisa, 5.551 euros brutos. D. Carlos Francisco, 4.067,70 euros brutos. Dª María Consuelo, 9.708,74 euros brutos. Luis Antonio, 10,319,40 euros brutos. D. Juan Manuel, 8.282,04 euros brutos. QUINTO.- Por Decreto del Ayuntamiento de Alicante de 8.05.2015 se acordó rectificar las cantidades abonadas a la trabajadora D° Marí Jose y D° Carlos Francisco, fijando la cantidad correcta 2015 respecto a la primera en 330,70 euros (durante los años 2011 y 2012 debió cobrar 322,29 euros mes, durante 2013 y 2014 debió cobrar 326,70 euros mes), con efectos desde el 1.05.2011. Las cantidades correctas respecto de D. Carlos Francisco quedaron fijadas en 330,70 euros (durante los años 2011 y 2012, debió cobrar 322,29 euros mes, 2013 y 2014 debió cobrar 326,70 euros mes), con efectos de 1.05.2011. Asimismo, sé acordó abonar en la nómina de mayo de 2015, en concepto de atrasos las diferencias entre: las cantidades abonadas por el Ayuntamiento y las que deberían de habérseles abonado mensualmente en los últimos cuatro años o si el tiempo fuera menor desde el inicio de la colaboración social, a la vista de las variaciones del SMI anual: Dª Marí Jose- 691,48 euros; D. Carlos Francisco- 590,20 euros. SEXTO.- En fecha 4.05,2015 Dª Zaida accedió a la situación de jubilación. En fecha 22.07.2015 Dª Marí Jose accedió a la situación de jubilación. SÉPTIMO.- Presentadas reclamaciones administrativas previas las mismas fueron desestimadas. El día 3.06.2015 se presentó demanda ante el Decanato de los Juzgados de Alicante que da lugar al presente juicio, siendo turnada a este Juzgado".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación procesal de Dª Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique y D. Juan Manuel, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la cual dictó sentencia en fecha 19 de septiembre de 2018 en la que, manteniendo el relato fáctico de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por la representación letrada de Marí Jose, Zaida, María Luisa, Carlos Francisco, María Consuelo, Luis Antonio, Luis Enrique, Juan Manuel, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n°. 2 de los de Alicante, de fecha 23-marzo-2017; y, en consecuencia, confirmamos la resolución recurrida. Sin costas".

Contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por la representación procesal de Dª Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique y D. Juan Manuel se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y escrito de subsanación de error material, ante la misma Sala de suplicación. Se aporta como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias-Oviedo, de 23 de enero de 2018, núm. 92/2018, recurso de suplicación núm. 2853/2013. El motivo de casación alegaba la infracción de los artículos 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982 sobre medidas de fomento de empleo; artículo 15.3 del Estatuto de los Trabajadores; art. 6.4 del Código Civil; art. 4.1 a) y 90.2 de la Ley de Bases de Régimen Local; RDL 20/2012 y Disposición Adicional 2ª del RDL 17/2014, de medidas de sostenibilidad financiera de las CCAA y Entidades Locales; y asimismo la vulneración de los principios de seguridad jurídica ( Art. 9.3 de la Constitución Española) y de irretroactividad de normas menos favorables o restrictivas-de derechos individuales ( Arts. 2.3, 3.1 y 4.1 del Código Civil).

La Sala procedió a admitir a trámite el citado recurso e impugnado el recurso por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal que emitió informe en el sentido de considerar improcedente el recurso, e instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 15 de junio de 2021, en el que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

1. La cuestión que se suscita en fase de casación unificadora por la dirección letrada de los actores gira en torno a la aplicación a los contratos de colaboración social de la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto-Ley 17/2014, cuando el personal afectado ha iniciado la vigencia de sus contratos con anterioridad al 27.12.2013.

La sentencia recurrida -dictada por el TSJ de la Comunidad Valenciana en fecha 19.09.2018- argumenta que si los actores vienen realizando trabajos de colaboración social antes del referido 27.12.2013, pueden seguir desempeñando dicha colaboración hasta que terminen las prestaciones, con sujeción a dicho régimen, "cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente". Desestima el recurso formulado por aquellos -quienes han venido prestando servicios desde diversas fechas en régimen de colaboración social, inicialmente para el patronato municipal de deportes y desde el 31 de mayo de 2012 para el Ayuntamiento de Alicante, como conserjes en instalaciones deportivas-, citando la STS de 11 de junio de 2014, remitiéndose a la exposición de motivos del RD Ley 17/2014 y la DF 2ª y excluyendo así la condición de indefinidos no fijos y reclamaciones de cantidad que postulaban.

2. El Ministerio Fiscal, en el trámite del art. 226.3 de la LRJS y partiendo de la concurrencia de la necesaria identidad entre las sentencias objeto de contraste, informa la improcedencia del recurso. Rememora al efecto que sobre la interpretación y aplicación de la Disposición Final 2ª del R.D. Ley 17/2014 en relación con los arts. 213 y 272 de la LGSS, el Ministerio Fiscal, al amparo del art. 219.3 LRJS ha formalizado diversos Recursos de Casación para la unificación de doctrina en los que sostiene la misma interpretación que hace la sentencia recurrida, solicitando que se declare la legalidad de esa modalidad de contratos de colaboración social y la inexistencia de la relación laboral como indefinida no fija a tiempo parcial.

La Letrada-Asesora Jurídica del Ayuntamiento de Alicante impugna el recurso interpuesto, afirmando que estamos en presencia de una norma con rango de Ley, que de contrario se denuncia como no ajustada al ordenamiento jurídico en su más amplia acepción, pero que debe ser aplicada hasta que la misma se derogue o anule por el Tribunal Constitucional, sin que para ello este Ayuntamiento recurrido pueda realizar actuación ninguna.

Subsidiariamente señala el eventual carácter estatutario de la relación, cuestionando también los conceptos reclamados.

1. Es el extremo atinente a la concurrencia o no del requisito de contradicción preceptuado en el art. 219 LRJS el que debe examinarse con carácter preferente. Esa norma y la jurisprudencia perfilan una igualdad "esencial", sin que por lo tanto medie diferencia alguna que permita concluir que, a pesar de la contraposición de pronunciamientos en las sentencias contrastadas, ambos puedan resultar igualmente ajustados a Derecho y que por ello no proceda unificar la doctrina sentada. Entre otras muchas, recuerdan esta doctrina las SSTS de fechas 10.02.2021, rcud 3485/2018 y 3740/2018, y 2.03.2021, rcud 1577/2019.

La sentencia invocada de contraste es la número 92/2018, de 23 de enero, del TSJ de Asturias (RS 2853/2017). Confirma la estimación de la demanda acordada instancia -respecto de la actora adscrita en régimen de colaboración social al área de seguridad ciudadana del Ayuntamiento de Oviedo, con la categoría profesional de auxiliar administrativo en el periodo de 14 de enero a 13 de abril de 2009, y prorrogada sucesivamente a solicitud del ayuntamiento por diversos periodos, el último de 1 de enero a 31 de diciembre de 2017-, por dos razones: 1ª) no puede afirmarse que la disposición final 2ª del RD Ley 14/2017 suprima la condición impuesta por el art. 213.3 LGSS de que los trabajos sean de carácter temporal, de utilidad social, etc., y 2ª) la actividad de colaboración en este caso comenzó con fraude en la contratación que conduce a la modificación desde el principio, siendo el hecho de la temporalidad el dato determinante que permite acudir a los contratos de colaboración social.

2. La comparativa entre ambas resoluciones conduce a concluir la concurrencia de la necesaria identidad respecto de los hechos, al tratarse de demandantes que iniciaron los referidos servicios de colaboración social con anterioridad al 27.12.2013, cuyas pretensiones son las mismas: la consideración de trabajadores indefinidos no fijos, y en base a semejantes fundamentos jurídicos, pero, sin embargo, los fallos alcanzados en una y otra sentencia se evidencian divergentes.

1. Los preceptos cuya vulneración denuncia el recurso son los arts. 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982 sobre medidas de fomento de empleo; art. 15.3 del Estatuto de los Trabajadores; art. 6.4 del Código Civil; art. 4.1 a) y 90.2 de la Ley de Bases de Régimen Local; RDL 20/2012 y Disposición Adicional 2ª del RDL 17/2014, de medidas de sostenibilidad financiera de las CCAA y Entidades Locales; y asimismo de los principios de seguridad jurídica ( art. 9.3 de la Constitución Española) y de la irretroactividad de normas menos favorables o restrictivas-de derechos individuales ( arts. 2.3, 3.1 y 4.1 del Código Civil).

La Litis planteada ha sido objeto de enjuiciamiento y resolución en sentencia de Pleno de esta Sala IV de fecha 24/01/2020, rcud. 86/2018, estimatoria del recurso unificador interpuesto por el Ministerio Fiscal por la vía del art. 219.3 LRJS. Fijamos allí, y reiteramos en posteriores pronunciamientos, la doctrina relativa a la interpretación y aplicación de lo previsto en la Disposición Final segunda del RDL 17/2014, de 26 de diciembre a los contratos de colaboración social celebrados con anterioridad al 27.12.2013 y que continúen vigentes a la entrada en vigor del RDL 17/14 (31/12/2014). Señalamos que pueden seguir desarrollándose válidamente cualquiera que sea la actividad, temporal o permanente, que haya sido contratada, sin perder por ello su naturaleza, no siendo considerados, por tanto, como contratos laborales. Partiendo de la definición de los trabajos de colaboración social se analiza la evolución de la jurisprudencia en la materia.

Hasta alcanzarse la conclusión de que lo que el legislador quiso, rectificando en parte nuestra doctrina, era excluir de la aplicación de la temporalidad de las tareas objeto de la colaboración social a las relaciones que hubieran nacido antes del 27 de diciembre de 2013 (fecha de las citadas sentencias del Pleno de la Sala que -rectificando doctrina anterior- establecieron la auténtica interpretación del precepto). La finalidad de la norma en cuestión era que continuasen vigentes las características atribuidas a las relaciones nacidas antes del cambio jurisprudencial.

También hemos puesto de relieve que estamos ante una norma transitoria, "aplicable sólo a las relaciones iniciadas antes de la fecha de nuestras sentencias que rectificaban doctrina anterior, siempre que se mantuviesen en el momento de entrada en vigor de la norma; y que, por ello, no modifica la configuración de la temporalidad en los términos que figuran en la ley tal como los viene entendiendo nuestra jurisprudencia". Y hemos concluido que respecto de las eventuales dudas sobre su adecuación al art. 9.3 de la Constitución (CE) -por los posibles efectos retroactivos que pudiera tener respecto de los perceptores de prestaciones y subsidios de desempleo que hubieran estado vinculados antes del 27 de diciembre de 2013-, debemos seguir la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que "no puede hablarse con carácter absoluto de la irreversibilidad de ninguna previsión legal, ni siquiera del desarrollo legal atribuido a ningún derecho, porque tal tesis implicaría el sacrificio de otros valores constitucionales como el pluralismo político, que permite al legislador, allí donde la Constitución le atribuye el desarrollo de una previsión constitucional, adoptar una u otra opción legislativa atendiendo a diversas prioridades políticas" ( STC 56/2016).

Se descartó también que pudiera atisbarse una vulneración de los principios igualdad y no discriminación, al ser el propio legislador el que establece, temporalmente, regulaciones diferentes y, aunque pueda señalarse que se trata de situaciones iguales, el artículo 14 CE no exige, siempre y en todo caso, igualdad absoluta de trato, admitiendo regulaciones diferentes que estén fundadas en razones objetivas, carezcan de arbitrariedad y se ajusten en su regulación a criterios de razonabilidad y proporcionalidad ( STC 144/1988).

Por otra parte, la exposición de motivos del RDL 17/2014 justifica su extraordinaria y urgente necesidad, y, como ha aseverado reiteradamente el Tribunal Constitucional, "la adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación ( SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 111/1983, de 2 de diciembre; 182/1997, de 20 de octubre y 137/2003, de 3 de julio) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella ( SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 182/1997, de 20 de octubre y 137/2003, de 3 de julio). Quiere ello decir que el control constitucional tiene por misión velar porque el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de "extraordinaria y urgente necesidad". Se trata, en definitiva, de un "control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno" ( SSTC 142/2014, de 11 de septiembre y 61/2018, de 7 de junio)".

Finalmente, también nos hemos planteado el análisis de una posible arbitrariedad de la ley, acudiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual "la denuncia de arbitrariedad de las normas ha de ser analizada con prudencia para evitar que la aplicación del artículo 9.3 CE como parámetro de control imponga constricciones indebidas al legislador ( STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8). Se ha manifestado en repetidas ocasiones que la ley es la expresión de la voluntad popular, como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático. Ahora bien, en un régimen constitucional, también el poder legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este Tribunal velar porque se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad ( STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 7, y, en el mismo sentido SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4 a); 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 5; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4 ( STC 45/2007, de 1 de marzo, FJ 4, y 20/2013, de 31 de enero, FJ 7). Por ello, el recurso al artículo 9.3 como parámetro de constitucionalidad se formula con arreglo a un canon estricto" ( STC 140/2018).

En definitiva, y como insistimos, entre otras, en STS de fecha 31.01.2020, Rcud 4629/17, indicando igualmente que, en uso de sus legítimas potestades, el legislador, "ha decidido establecer un régimen específico, diferente del que se desprendía de la norma según nuestra rectificada doctrina, para aquellos trabajos de colaboración social que se iniciaron con anterioridad a nuestra aludida rectificación, siempre que los mismos continuasen vigentes a la fecha de entrada en vigor del reiterado RDL 17/2014. La libertad de configuración del legislador, su arbitrio para establecer regulaciones temporales diferentes, no ha vulnerado los principios constitucionales que emanan del artículo 9.3 CE y se ha integrado en el ámbito de su libertad a la hora de formular leyes que, como sabemos, son pese a todo, expresión de la voluntad general y no ejecución de la Constitución ( STC 96/2002, de 25 de abril)".

2. La aplicación de la jurisprudencia expuesta -fijando que: "De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Final Segunda del real Decreto Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las CCAA y entidades locales y otras de carácter económico, los contratos de colaboración social celebrados con anterioridad al día 27 de diciembre de 2013, y que continuasen vigentes a la fecha de entrada en vigor de dicho Real Decreto Ley (el 31 de diciembre de 2014), pueden seguir desarrollándose válidamente cualquiera que sea la actividad, temporal o permanente, que haya sido contratada, sin perder por ello su naturaleza, no siendo considerados, por tanto, como contratos laborales"- al supuesto examinado, por elementales razones de seguridad jurídica, determina la confirmación de la sentencia recurrida, en tanto que ajustada a dicha doctrina y plenamente respetuosa con la normativa de aplicación.

Las antedichas consideraciones conllevan la desestimación del recurso de casación unificadora interpuesto, conforme lo informado por el Ministerio Fiscal.

No procede condena en costas ( art. 235 LRJS).

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Letrado D. Javier Sánchez Bardera, en nombre y representación de Dª Zaida, Dª Marí Jose, Dª María Luisa, D. Carlos Francisco, Dª María Consuelo, D. Luis Antonio, D. Luis Enrique y D. Juan Manuel.

Confirmar la sentencia de 19 de septiembre de 2018 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de suplicación núm. 3554/2017, declarando su firmeza.

No procede condena en costas

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.