Modificación de ordenanza fiscal para excluir la tributación por uso privativo e incluir tributación por aprovechamiento

Tribunal Supremo , 3-04-2025
, nº 410/2025, rec.5013/2023,  

Pte: Navarro Sanchís, Francisco José

ECLI: ES:TS:2025:1396

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia de 22 de marzo de 2023, en cuyo fallo se dispone, literalmente, lo siguiente:

"[...] DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por I-De Redes Eléctricas Inteligentes SAU representada por la Procuradora Sra Gisbert Rueda contra la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Yátova reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos publicada en el BOP de 16-12-2021 no procediendo una expresa condena en costas [...]".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. Notificada la sentencia, la procuradora doña María Gisbert Rueda, en nombre y representación de I de Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U., presentó escrito de preparación de recurso de casación el 19 de junio de 2023.

2. Tras justificar los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, se citan como infringidos los artículos 24.1.a) y 25 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL); (ii) el artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público); (iii) el artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP); y (iv) el artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos (LTPP).

3. La Sala a quo tuvo por preparado el recurso de casación mediante auto de 28 de junio de 2023, que ordenó el emplazamiento de las partes para comparecer ante este Tribunal Supremo. El procurador Sr. Rodríguez Nogueira, en la citada representación, ha comparecido como recurrente el 5 de julio de 2023; y el procurador Sr. Palma Crespo, en la del Ayuntamiento recurrido, lo ha hecho el 24 de julio de 2023, dentro del plazo de 30 días del artículo 89.5 LJCA.

Interposición y admisión del recurso de casación.

La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 5 de junio de 2024, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en estos literales términos:

"[...] Determinar si, en los supuestos de modificaciones de ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, en las que se excluya la tributación de la utilización privativa y se establezca la tributación del aprovechamiento especial en función de la intensidad de uso, modificando el sistema de cuantificación de la tasa, es necesario un nuevo acuerdo de imposición y establecimiento de dicho tributo.

Aclarar si, un Ayuntamiento que, en uso de su autonomía local, establece o modifica una ordenanza fiscal reguladora de la tasa a que se hace referencia, excluyendo de tributación la utilización privativa del dominio público local, puede a la vez catalogar instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares como aprovechamientos especiales de especial intensidad, y determinar la base imponible de la tasa de acuerdo con lo previsto en el artículo 64.1.a) Ley 25/1998 , tomando como parámetro "el valor del terreno y, en su caso, el valor de las instalaciones ocupadas", en lugar de tomar como referencia "la utilidad que reporte el aprovechamiento" a que se refiere el apartado b) del mismo precepto, y, fijar un tipo de gravamen del 5% para los supuestos de aprovechamiento especial de gran intensidad.

Precisar si, las ordenanzas municipales reguladoras de esta clase de tasas pueden fijar un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables de transporte de energía) justificado en las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana en relación con las medianerías, balcones, terrazas y porches [...]".

2. El procurador Sr. Rodríguez Nogueira, en la representación que ostenta, interpuso recurso de casación en escrito de 23 de julio de 2024, en el que se solicita lo siguiente:

"[...] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87bis.2) en relación con el artículo 93.1, ambos LJCA , esta parte recurrente respetuosamente

SUPLICA DE ESA EXCMA. SALA:

1º. Que con estimación del presente recurso de casación se anule la Sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2º. Que, como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la Sentencia impugnada, esa Excma. Sala se sitúe en la posición procesal propia del Tribunal de instancia y entre al examen del fondo del asunto, procediendo a la resolución del litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia y, en consecuencia, que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra Ordenanza impugnada y declare la nulidad del artículo 4 dicha Ordenanza y su Anexo de tarifas, por ser contrarios a derecho, con todos los pronunciamientos que legalmente correspondan [...]".

Oposición al recurso de casación.

El procurador Sr. Palma Crespo en representación del Ayuntamiento de Yátova, presentó escrito el 7 de octubre de 2024, en que manifiesta:

"[...] A LA SALA SUPLICO: Que por presentado este escrito, lo admita, se sirva tener por formulada oposición al recurso de casación contra la Sentencia número 335/2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 3ª, de 22 de marzo de 2023 . PO 187/2022 y se sirva desestimar el recurso, con conformación de la Sentencia impugnada, pronunciándose en los términos postulados en los apartados precedentes de este escrito y VUELVA ESTA SALA a la doctrina del año 2016 o al menos justifique porque es "desproporcionado o injustificado" en esta NUEVA DOCTRINA DEL año 2024 lo que en el año 2016 era "justificado y proporcionado". Todo ello en base al artículo 71.2 de la LJCA [...]".

Vista pública y deliberación.

Esta Sección Segunda no consideró necesaria la celebración de vista pública - artículo 92.6 LJCA-, quedando fijada la deliberación, votación y fallo de este recurso el 25 de marzo de 2025, día en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que seguidamente se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en determinar si, en los supuestos de modificaciones de ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, en las que se excluya la tributación de la utilización privativa y se establezca la tributación del aprovechamiento especial en función de la intensidad de uso, modificando el sistema de cuantificación de la tasa, es necesario un nuevo acuerdo de imposición y establecimiento de dicho tributo.

Además del punto anterior, se nos insta a aclarar si, un Ayuntamiento que, en uso de su autonomía local, establece o modifica una ordenanza fiscal reguladora de la tasa a que se hace referencia, excluyendo de tributación la utilización privativa del dominio público local, puede a la vez catalogar instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares como aprovechamientos especiales de especial intensidad, y determinar la base imponible de la tasa de acuerdo con lo previsto en el artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998, tomando como parámetro "el valor del terreno y, en su caso, el valor de las instalaciones ocupadas", en lugar de tomar como referencia "la utilidad que reporte el aprovechamiento" a que alude el apartado b) del precepto, fijando un tipo de gravamen del 5% para el aprovechamiento especial de gran intensidad.

Por último, la tercera cuestión de interés casacional nos lleva a precisar si las ordenanzas municipales reguladoras de esta clase de tasas pueden fijar un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables de transporte de energía) justificado en las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana en relación con las medianerías, balcones, terrazas y porches.

Antecedentes relevantes para la adecuada comprensión y decisión de este recurso de casación.

1. Las cuestiones planteadas en este recurso de casación, indicadas en el auto de admisión, son similares a las ya examinadas y contestadas en recursos de casación recientes, en sentencias de 26 y 30 de abril de 2024 ( recursos de casación nº 6542/2022 y 6655/2022, respectivamente), en sentido favorable a la tesis mantenida por la entidad recurrente y adverso a los municipios.

Así lo revela, significativamente, el propio auto de admisión:

"TERCERO.- Justificación de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

1. Esta Sección de admisión considera que, al igual que en los recursos de casación nº 5611/2023 y 5556/2023 , admitidos por autos de 16 y 22 de mayo de 2024, respectivamente, el asunto tiene interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, porque la cuestión jurídica está siendo resuelta de forma contradictoria por distintos Tribunales Superiores de Justicia [ artículo 88.2.a) LJCA ], y afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) LJCA ], siendo que se resuelve un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) LJCA ], lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que la esclarezca.

2. Además, la cuestión ha sido ya resuelta por este Tribunal Supremo en las recientes sentencias de 26 y 30 de abril de 2024 ( recursos de casación nº 6542/2022 y 6655/2022 , respectivamente), en un sentido favorable a la tesis mantenida por la entidad recurrente y adverso a los municipios.

CUARTO.- Admisión del recurso de casación. Normas que en principio serán objeto de interpretación.

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1, en relación con el artículo 90.4 de la LJCA , procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, las cuestiones descritas en el razonamiento jurídico segundo.

2. En atención a la concordancia apuntada entre la cuestión planteada en este recurso y la resuelta en las sentencias precitadas, la Sala estima pertinente informar a la parte recurrente que, con vistas a la tramitación ulterior del recurso, considerará suficiente que en el escrito de interposición manifieste si su pretensión casacional coincide, en efecto, con la acogida en las sentencias referidas, o si por el contrario presenta alguna peculiaridad".

2. La Ordenanza aquí impugnada de modo directo, aprobada por el Ayuntamiento de Yátova, fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia el 16 de diciembre de 2021. En la parte que a este recurso interesa, la Ordenanza fiscal de la tasa por aprovechamiento de dominio público dice así:

" Artículo 2º.- Hecho imponible:Constituye el hecho Imponible de la tasa, conforme al artículo 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 5 de marzo de 2004, el aprovechamiento especial del dominio público local en su suelo, subsuelo y vuelo, con:

a) Instalaciones de transporte de energía con todos sus elementos indispensables que, a los meros efectos enunciativos, se definen como cajas de amarre, torres metálicas, transformadores, instalaciones o líneas propias de transporte o distribución de energía eléctrica, gas, agua u otros suministros energéticos, instalaciones de bombeo y demás elementos análogos que tengan que ver con la energía y que constituyan aprovechamientos del dominio público local no recogidos en este apartado.

b) Instalaciones de transporte de gas, agua, hidrocarburos y similares. El aprovechamiento especial del dominio público local se producirá siempre que se deban utilizar instalaciones de las referidas que material-mente ocupan el dominio público en general. A los efectos de la presente ordenanza se entiende por dominio público local todos los bienes de uso, dominio público o servicio público que se hallen en el término municipal así como los bienes comunales o pertenecientes al común de vecinos, exceptuándose por ello los denominados bienes patrimoniales...

Artículo 4º.- Bases, tipos y cuotas tributarias. La regulación de las tasas de la presente ordenanza será la siguiente:

Constituye la cuota tributaria la contenida en las tarifas que figuran en el anexo, conforme a lo previsto en el artículo 24.1.a) del TRLHL, por el aprovechamiento especial del dominio público local. El importe de las tasas previstas por dicho aprovechamiento especial del dominio público local se fija tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, como si los bienes afectados no fuesen de dominio público, adoptados a la vista de un informe técnico-económico en el que se pone de manifiesto el valor de mercado. Dicho informe se incorpora al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo, conforme se establece en el artículo 25 del RDL 2/2004 en vigor. A tal fin y en consonancia con el apartado 1. a) del artículo 24 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, atendiendo a la naturaleza específica del aprovechamiento especial, resultará una cuota tributaria correspondiente para elementos tales como torres, soportes, postes, tuberías, líneas, conductores, repetidores, etc., que se asientan y atraviesan bienes de uso, dominio o servicio público y bienes comunales y que en consecuencia, no teniendo los sujetos pasivos la propiedad sobre los terrenos afectados, merman sin embargo su aprovechamiento común o público y obtienen sobre los mismos un aprovechamiento especial para su propia actividad empresarial.

La Cuota Tributaria resultará de calcular, en primer lugar, la Base Imponible que viene dada por el valor total de la ocupación, suelo e instalaciones, dependiendo del tipo de instalación, destino y clase que refleja el estudio, a la que se aplicará el tipo impositivo que recoge el propio estudio en atención a las prescripciones de las normas sobre cesión de bienes de uso y dominio público, de modo que la cuota no resulta de un valor directo de instalaciones y ocupaciones, que es lo que constituye la Base Imponible, sino del resultado de aplicar a ésta el tipo impositivo. A tal fin, y conforme a la exigencia del Tribunal Supremo en las Sentencias, por todas, la de 3 diciembre de 2020 que motivan esta ordenanza, se establecen en atención a la justificación del Estudio, dos tipos impositivos diferentes en atención a la intensidad del uso del dominio público local:

a) El 5% en los aprovechamientos especiales de las instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares.

b) El 2,5% en el aprovechamiento de los restantes elementos tales como líneas aéreas o cables de transporte de energía.

En consecuencia, la cuota tributaria de la tasa está contenida en el Anexo de Tarifas correspondiente al Informe Técnico-Económico que forma parte de esta ordenanza en el que con la metodología empleada ha obtenido y recogido la cuota tributaria en cada caso".

La concreta cuota deriva del examen del llamado Anexo de Tarifas, igualmente publicado como parte integrante de la ordenanza fiscal.

3. El recurso lo interpone, como recurrente, la entidad arriba mencionada, en que se acoge a la posibilidad que le ofrece el auto de admisión para remitirse a los precedentes de sentencias ya dictadas, al fin de señalar si en algo varía el recurso con esos otros que se han fallado ya en favor de su tesis.

A tal efecto, la sociedad recurrente acepta formalmente la solución dada por la Sala en respuesta a la primera de las cuestiones litigiosas planteadas en el auto: "...se reconoce la innecesaridad de un nuevo acuerdo plenario del Ayuntamiento de Yátova para proceder a la modificación de la Ordenanza objeto de análisis (pese a que tal vicio de legalidad no fue planteado por esta parte ni en la instancia ni en nuestro escrito de preparación del presente recurso)".

En consecuencia, la cuestión concerniente a la necesidad o no de un nuevo acuerdo de imposición, a la vista de la índole de la modificación operada en la Ordenanza fiscal que se impugna, queda fuera del ámbito objetivo de la casación, lo que lleva consigo que no debamos abordarla.

Doctrina de la Sala. Remisión íntegra a la jurisprudencia que establecen las sentencias de esta Sala de 26 y 30 de abril de 2024 ( recursos de casación nº 6542/2022 y 6655/2022 , respectivamente).

1. Debe decirse, en primer lugar, por ser imprescindible, que el texto del artículo 4 de la Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Yátova que fue impugnada en la instancia es coincidente en todo, hasta la virtual identidad, con la examinada en el recurso de casación nº 6542/2022, a cuya sentencia de 26 de abril de 2024, nos remitimos en su integridad:

"[...] SÉPTIMO.- El juicio de la Sala sobre la segunda y tercera cuestión de interés casacional.

Son numerosas las sentencias dictadas por este Tribunal Supremo relativas a la impugnación de ordenanzas reguladoras de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, en relación con las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos.

En un primer estadio de nuestra Jurisprudencia, el debate jurisdiccional trabado respecto de tales ordenanzas se había centrado sustancialmente en la cuantificación de la tasa, por remisión al cálculo del valor de la utilidad derivada de la utilización privativa o del aprovechamiento especial del dominio público local por las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, ex artículo 24.1.a) TRLHL. Resumiendo, se trataba de determinar si para apreciar esa utilidad cuando las instalaciones se emplazan o discurren por suelo de naturaleza rústica es admisible acudir al valor catastral de dicho suelo con construcciones, ponderándolo con el de las instalaciones.

En varias sentencias dictadas por esta Sala y Sección se aceptó el método de cuantificación de las tasas en cuestión, adoptando el criterio de que, para calcular la utilidad que obtiene quien hace un uso privativo o disfruta de un aprovechamiento especial del dominio público local, como si no fuese tal, para emplazar instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, no es contrario a Derecho tomar como referencia, junto al valor catastral del suelo rústico con construcciones, el de las instalaciones. En este sentido, invoca la recurrida, entre otras la STS de 21 de abril de 2016 ( rec. cas. 580/2016 ) que señala que "[...] la toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la finalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución de electricidad, parece de todo punto razonable tomarlas en consideración [...]".

En relación a esta cuestión, hay que tener presente que el artículo 24.1 TRLHL establece que, con carácter general el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público tomará como "referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público", y remite su establecimiento a las ordenanzas fiscales que podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada. La forma de determinar la cuota tributaria podrá consistir, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal -art. 24.3 TRLHL- en:

a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa,

b) Una cantidad fija señalada al efecto, o

c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.

En un segundo estadio de nuestra jurisprudencia, se ha declarado la nulidad de la fijación de un tipo de gravamen del 5% para supuestos de aprovechamiento especial. Así, entre otras muchas, en las STS de 3, 10, 11, 16 y 17 de diciembre de 2020 ( RRCA/3690/2019; 3100/2019; 3909/2019; 3103/2019 y 3099/2019) se ha declarado que:

"[...] 6. En definitiva, habría que contestar a la segunda cuestión suscitada en el auto de admisión afirmando que:

a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

b) La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público [...]".

En el caso a que se refiere la sentencia recurrida se modifica una Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por la utilización privativa del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, modificación que se efectúa con la intención declarada de ajustarse a esta doctrina jurisprudencial. En el esquema de la Ordenanza, tal y como resulta del acuerdo de modificación, que se remite al Informe Técnico Económico y Jurídico que incorpora el expediente, no se contempla, ya se ha dicho, supuesto alguno de utilización privativa del dominio público local en el caso de estas instalaciones, y se califica la utilización del dominio público local para instalación de redes de transporte de energía eléctrica como un uso que, en su conjunto, tiene la naturaleza de aprovechamiento especial del dominio público. Así, dispone el artículo 4 de la Ordenanza que "[...] La cuota Tributaria resultará de calcular, en primer lugar, la base Imponible que viene dada por el valor total de la ocupación, suelo e instalaciones, dependiendo del tipo de instalación, destino y clase que refleja el estudio, a la que se aplicará el tipo impositivo que recoge el propio estudio en atención a las prescripciones de las normas sobre cesión de bienes de uso y dominio público, de modo que la cuota no resulta de un valor directo de instalaciones y ocupaciones, que es lo que constituye la base Imponible, sino del resultado de aplicar a ésta el tipo impositivo [...]" y a continuación añade que "[...] conforme a la exigencia del Tribunal Supremo en las sentencias, por todas, la de 3 diciembre de 2020 que motivan esta ordenanza, se establecen en atención a la justificación del Estudio, dos tipos impositivos diferentes en atención a la intensidad del uso del dominio público local:

a) El 5% en los aprovechamientos especiales de las instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares.

b) El 2,5% en el aprovechamiento de los restantes elementos tales como líneas aéreas o cables de transporte de energía [...]".

Es decir, se excluye que concurran en este tipo de instalaciones situaciones de aprovechamiento especial junto con otras de utilización privativa, calificando todo el uso aprovechamiento especial, aunque, al mismo tiempo, se diferencia dentro del aprovechamiento especial diferentes grados de intensidad de uso, que se traduce en una carga tributaria mayor respecto a instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares, que se califican como aprovechamientos especiales de especial intensidad, para los que se establece un tipo del 5 %, que se denomina de gravamen en el Informe. Además, la Ordenanza fija un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables de transporte de energía) justificado en los coeficientes de ponderación de las normas técnicas de valoración catastral y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana en relación con las medianerías, balcones, terrazas y porches.

Este esquema de gravamen, bajo la figura unitaria de aprovechamiento especial con distintas intensidades en los casos de utilización del dominio público local, en este tipo de instalaciones, se repite en distintos Ayuntamientos de localidades de España habiendo dado lugar ya a la interposición de distintos recursos de casación ante el Tribunal Supremo, -entre otros, los RCA 6455/2022, 530/2022 , 6655/2022 y 8971/2022- en los que cabe constatar que los Tribunales Superiores de Justicia (en esos casos el TSJ de Extremadura por una parte, y el TSJ de Castilla y León, por otra) mantienen criterios dispares sobre las mismas cuestiones jurídicas.

Este modelo de ordenanza parte de la premisa de que en este tipo de instalaciones no existe en ningún caso utilización privativa -que no se contempla - y considera que la utilización del dominio público local para instalación de redes de transporte de energía eléctrica constituye, en su conjunto, un aprovechamiento especial del dominio público, es decir que no concurren en este tipo de instalaciones aprovechamiento especial y una utilización privativa, sino que en todo caso existe un aprovechamiento especial, diferenciado en distintas intensidades de uso, según los elementos.

Pues bien, hay que recordar que para la determinación de cuota tributaria en que consiste esta tasa, el artículo 24.1 TRLHL establece que se tomará como "referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público", y remite a las ordenanzas fiscales el establecimiento en cada caso, y atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, de los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada, que, conforme al artículo 25.1 TRLHL figurarán en los "informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado", a cuya vista deberá adoptarse el acuerdo de establecimiento de la tasa. Por último el artículo 23.4 TRLHL establece que:

"3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal, en:

a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa,

b) Una cantidad fija señalada al efecto, o

c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos".

Para el Ayuntamiento recurrido, el método de determinación del valor parte de un primer elemento, que la ordenanza denomina "base imponible", que se dice fijado en concordancia con los criterios establecidos en la jurisprudencia de esta Sala, citando las STS de 10 de mayo de 2017 (rec. cas. 966/2016) y de 7 de diciembre de 2016 (rec. cas. 3257/2015 ), y que la representación del Ayuntamiento recurrido considera incuestionable ya que, dice, la fijación del valor de la utilidad, o base imponible es una cuestión que "ya fue resuelta y quedó firme sin que, conculcando el Principio de Seguridad Jurídica, pueda volverse sobre ello, pues estaríamos pudiendo discutir todos los parámetros aceptados por el TS con cualquier modificación" (pág. 10 escrito oposición).

Tal planteamiento no es correcto porque lo que establece la doctrina jurisprudencial expresada en esas sentencias, es que puede ser admisible conforme al marco que establece el art. 24 TRLHL tomar en consideración y utilizar como parámetro los valores catastrales de suelo rústico con construcciones y de las instalaciones, como elementos de referencia para la determinación del "valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público" que es lo que establece el artículo 24.1.a) TRLHL. Pero ello no significa que se pueda descomponer este procedimiento de fijación de la cuota tributaria en dos fases independientes, y como pretende la representación del Ayuntamiento, desconectadas, una de fijación de una base imponible, o si se quiere, determinación de valor de la utilidad, y otra de elección del tipo de gravamen. No cabe esta separación, y es el resultado del conjunto de sistema de determinación de la cuota tributaria, el que tiene que expresar que el valor de la utilidad se corresponde con el que el artículo 24.1.a) del TRLHL establece como elemento de referencia, esto es, el valor que tendría en el mercado la utilización o el aprovechamiento de los terrenos si los bienes afectados no fuesen públicos. Debe ser examinada en su totalidad la coherencia de los elementos que integran el procedimiento de fijación de la cuota o tarifa que se establezca, y su ajuste a ese parámetro de referencia.

En este caso, la determinación de ese valor se efectúa en el Informe técnico jurídico y económico con referencias, en primer lugar, al artículo 92 del Reglamento de bienes de las Entidades Locales, que establece que el arrendatario o cesionario satisfará un canon no inferior al 6% del valor en venta de los bienes, para el caso de arrendamiento de bienes patrimoniales. A continuación el ITE de la Ordenanza se acoge a lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales, que regula las bases y tipos de gravamen en las tasas por utilización privativa y aprovechamiento especial, distinguiendo entre utilización privativa (el valor del terreno y en su caso instalaciones ocupadas) y aprovechamiento especial (en que se tomará como referencia la utilidad que reporte el aprovechamiento), y establece que los tipos de gravamen serán del 5% en la utilización privativa y del 100% en el aprovechamiento especial. Este último, es, en definitiva, el procedimiento de cálculo que sigue el informe técnico económico de la Ordenanza, que, según dispone el artículo 64 de la citada Ley 29/1998 consiste en:

"1. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado siguiente de este artículo, se establecen las siguientes bases en relación con los distintos supuestos de utilización del dominio público:

a) En los casos de utilización privativa de bienes del dominio público, la base de la tasa será el valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas tomando como referencia el valor de mercado de los terrenos contiguos o la utilidad derivada de los bienes ocupados.

b) En los casos de aprovechamientos especiales de bienes del dominio público, la base de la tasa tomará como referencia la utilidad que reporte el aprovechamiento [...].

2 [...].

3. El tipo de gravamen anual será del 5 por 100 y del 100 por 100, respectivamente, sobre el valor de la base resultante en los casos previstos en las letras a) y b) del primer apartado de este artículo".

Del conjunto de ambos preceptos se sigue que el tipo de gravamen anual correspondiente a los supuestos de uso calificados de "utilización privativa" es el 5 por 100 sobre el valor de la base resultante del apartado a) del artículo 64.1 de la Ley 29/1998 , es decir, el valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas, tomando como referencia el valor de los terrenos contiguos o el de la utilidad derivada de los bienes ocupados. Y el tipo de gravamen anual correspondiente a los supuestos de uso calificados como de "aprovechamiento especial" es el 100 por 100 del valor de la base resultante del apartado b), es decir, la utilidad que reporte el aprovechamiento. Sin embargo, en el caso de la Ordenanza, el informe técnico económico a que se remite fija la misma base de cálculo en ambos casos -a la que denomina base imponible-, que se corresponde con la que el artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998 establece para los casos de utilización privativa de bienes, cuando, como se ha dicho, la Ordenanza cataloga indefectiblemente de aprovechamiento especial el uso de dominio público que se efectúa en las instalaciones de transportes de energía eléctrica objeto de gravamen.

Por tanto, el artículo 4 de la Ordenanza, por remisión al ITE, establece la misma base imponible o base de cálculo de la utilización privativa, que, en el modelo o esquema del artículo 64 de la Ley 29/1998 asumido por el ITE de la Ordenanza, es incompatible con el régimen legal aplicable a los supuestos de aprovechamiento especial, para casos que son, según los califica la Ordenanza, de aprovechamiento especial. Y tal incompatibilidad no queda salvada por el hecho de que, a diferencia de las Ordenanzas anuladas en las STS de 3 de diciembre de 2020 (rec. cas. 3099/2019 ) entre otras, la Ordenanza establezca ahora dos tipos de gravamen, uno del 5%, para supuestos de mayor intensidad de uso, y otro del 2.5% para los casos de menor intensidad de usos, ya que ambos operan sobre la base de cálculo determinada con los criterios que corresponde a la utilización privativa, y no con los del aprovechamiento especial. Reiteramos que a estos últimos les corresponde, en el esquema del artículo 64 de la Ley 25/1998 de Tasas , una base de cálculo consistente en la utilidad que reporte el aprovechamiento. Es claro que, si para el caso de utilización privativa, el tipo que se aplica es el del 5%, y en el de aprovechamiento especial es del 100% de la "utilidad que reporte del aprovechamiento" (art. 24.1.b en relación al art. 24.3 TRLHL) son bases de cálculo necesariamente distintas.

Ciertamente, el informe técnico económico que incorpora la Ordenanza podría haber utilizado criterios diferentes a los que establece el artículo 64 de la Ley 25/1998 , para determinar el valor de utilidad derivada del aprovechamiento especial objeto de gravamen, en los amplios términos que establece el artículo 24.1.a) TRLHL, estableciendo criterios y parámetros que permitan, atendida la naturaleza específica del que en cada caso se efectúa, precisar el marco de referencia que establece la ley, que no es otro que "el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes no fueran públicos". Pero si una ordenanza, como es el caso de la recurrida, ha asumido el sistema y procedimiento establecido en el artículo 64 de la Ley 25/1998 para fijar las tarifas o cuotas que graven el aprovechamiento especial de bienes de dominio público local, debe atenerse a todos sus elementos y método, pues tan solo así se puede afirmar que se ha establecido el correcto valor de la utilidad que reporte el aprovechamiento especial. Sin embargo la Ordenanza, y el ITE al que se remite la misma, no lo hace y desnaturaliza su resultado cuando, pese a excluir que exista "utilización privativa", utiliza el sistema de cálculo de la base que es consustancial a la utilización privativa, para aquellos usos que la propia ordenanza califica, indefectiblemente, como de aprovechamiento especial. Como esta misma base de cálculo es la que se utiliza en el ITE de la Ordenanza para los demás supuestos de aprovechamiento especial de intensidad menor, incurre en la misma incongruencia sistemática y procedimental que determina su invalidez, sin que el defecto quede salvado por el hecho de que, para estos supuestos, la Ordenanza y el ITE module el resultado de aplicar el tipo del 5 % mediante el recurso a un coeficiente de intensidad de uso (0,5) que reduce a la mitad (2.5%) el tipo de gravamen, pues el vicio radica en que se utiliza una base de cálculo o base imponible que no se corresponde, en el esquema seguido, con el aprovechamiento especial. Dado que, como hemos señalado anteriormente, este es un procedimiento de fijación del valor de la utilidad derivada del aprovechamiento y su gravamen, que forma un todo indisoluble, no cabe analizar ni efectuar pronunciarnos aislados respecto a la viabilidad del establecimiento de ese tipo de gravamen del 2.5% que plantea el punto 2.3 de la cuestión de interés casacional, ni sobre la idoneidad de los criterios que la Ordenanza menciona, como son las normas de valoración catastral sobre determinadas tipologías constructivas como medianerías, balcones, terrazas y porches...".

2. El escrito de oposición, del Ayuntamiento de Yátova, muestra un tono impropio de un escrito procesal dirigido al Tribunal Supremo. En cualquier caso, tal escrito, lejos de limitarse a la defensa de la Ordenanza impugnada -como presupone su posición jurídica como parte recurrida-, dedica buena parte de su escrito de oposición a controvertir la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, excediendo ese papel procesal a que le alcanza su legitimación pasiva.

En todo caso, se viene a reiterar la vieja alegación, que ya hemos conocido, que alude a "la reciente doctrina del Tribunal Supremo de este año 2024 (contradictoria con la del año 2016 como la fue la del año 2020), entre otras por su Sentencia 28 de abril de 2024 el RCA 6542/2022 ".

En modo alguno podría compartirse su tesis, aun aceptando que quien es parte recurrida pudiera exponerla. Veamos una muestra:

"Por lo tanto se debe de desestimar el recurso de casación de I DE REDES ya que de entrada, este TSJ no analiza la Ley de Tasas y considera (acertadamente sea dicho de paso) que el tipo impositivo del 5% establecido en el ITE se establece en base al Reglamento de Bienes en su artículo 92 para un aprovechamiento especial de mayor intensidad".

Corona esa línea argumental en el suplico, en que indebidamente solicita de esta Sala un cambio en su doctrina jurisprudencial:

"[...] se sirva desestimar el recurso, con conformación de la Sentencia impugnada, pronunciándose en los términos postulados en los apartados precedentes de este escrito y VUELVA ESTA SALA a la doctrina del año 2016 o al menos justifique porque es "desproporcionado o injustificado" en esta NUEVA DOCTRINA DEL año 2024 lo que en el año 2016 era "justificado y proporcionado". Todo ello en base al artículo 71.2 de la LJCA ".

Jurisprudencia que se establece.

En respuesta a las cuestiones segunda y tercera de las contenidas en el auto de admisión, cabe sintetizar cuanto se ha razonado, por remisión a la jurisprudencia que se ha reflejado en lo sustancial, de este modo:

1.- Los Ayuntamientos, al establecer o modificar una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, deben regirse, en cuanto a la determinación de la base imponible y del tipo de gravamen, por lo dispuesto en la ley, de forma que no cuentan con habilitación legal para gravar con dicha tasa, únicamente, el aprovechamiento especial, en aquellos casos en que la utilización efectiva del dominio público para tales instalaciones sea, en algunos casos, constitutiva de un uso privativo.

2.- No es compatible con la regulación legal de las tasas que se emplee, para gravar el aprovechamiento especial, la base imponible prevista para el uso privativo y se apliquen dos diferentes tipos de gravamen, uno del 5% para supuestos de mayor intensidad de uso; y otro del 2.5% para los de menor intensidad, ya que operan sobre la base de cálculo determinada con los criterios propios de la utilización privativa, y no con los del aprovechamiento especial.

En cuanto a la tercera cuestión formulada en el auto, seguimos el criterio de la sentencia de 26 de abril de 2024 que hemos transcrito en lo sustancial, en que se decide, prudencialmente, no dar formal respuesta a la pregunta porque, dado que el procedimiento de fijación del valor de la utilidad derivada del aprovechamiento y su gravamen forman un todo indisoluble, no cabe analizar ni efectuar pronunciarnos aislados respecto a la viabilidad del establecimiento de los tipos ni la idoneidad de los criterios de la Ordenanza.

Resolución de la pretensiones articuladas en casación.

La aplicación al caso de la doctrina jurisprudencial expresada, reiteración de la ya establecida en recursos anteriores, determina que ha lugar al recurso de casación, toda vez que la sentencia recurrida es contraria a lo que hemos asentado en ella. Por ello, procede anular y casar la sentencia recurrida, estimar el recurso contencioso-administrativo de instancia; y acoger la pretensión de la parte recurrente relativa a la anulación del artículo 4 de la Ordenanza y del Anexo I de Tarifas, en cuanto resultan de aplicación al transporte de energía eléctrica.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

2º) Ha lugar al recurso de casación deducido por la entidad mercantil I REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. contra la sentencia de 22 de marzo de 2023, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 187/2022, sentencia que se casa y anula.

3º) Estimar el recurso nº 187/2022, deducido por la misma sociedad mercantil contra la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Yátova, reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, ordenanza de la que se declaran nulos su artículo 4 y el Anexo de tarifas.

4º) Publíquese el fallo de la presente sentencia en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 72.2 LJCA, a los fines de que la nulidad de la disposición anulada en la sentencia firme tenga conocimiento general, para sus efectos invalidatorios erga omnes.

5º) No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.