Modificación de los estatutos de las mancomunidades andaluzas: necesidad de aprobación por los ayuntamientos

Tribunal Supremo , 4-04-2022
, nº 410/2022, rec.7312/2018,  

Pte: Díez-Picazo Giménez, Luis María

ECLI: ES:TS:2022:1252

ANTECEDENTES DE HECHO 

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"[...] FALLAMOS.- Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por las procuradoras Dª Alicia Márquez García, Dª Lourdes Echeverría Prados, Dª María del Carmen Martínez Galindo y Dª Carolina Parra Ruiz, en nombre y representación de los Ayuntamientos recurrentes, y en consecuencia anulamos el Acuerdo de 22 de Septiembre de 2014 por el que se modificaron los Estatutos de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol, condenando a las partes demandadas al pago de las costas procesales, las cuales harán efectivas por cuartas partes cada demandada con respecto a cada demandante. [...].".

Notificada la anterior sentencia, las representaciones procesales de las partes recurrentes, presentaron sendos escritos preparando los recursos de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, tuvo por preparados ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por diversas diligencias de ordenación de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se les tuvo por personados y partes.

Por auto de 25 de febrero de 2020, la Sección Primera de esta Sala acordó:

"[...] Primero. Admitir a trámite los recursos de casación preparados por las representaciones procesales de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y del Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, de 17 de julio de 2017, en los autos del procedimiento ordinario n o 606/2014.

Segundo. Precisar que las cuestiones en que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son:

i) Si, atendiendo al procedimiento seguido para la modificación de los Estatutos de la Mancomunidad referida, la misma debió ser sometida a la aprobación de los Plenos de los Ayuntamiento que integran la citada Mancomunidad, bien por ser la modificación de tal entidad que vino a suponer la aprobación de unos nuevos Estatutos, bien porque dicha intervención plenaria debe producirse, en cualquier caso, con carácter preceptivo,

ii) O si, por el contrario, la modificación normativa posterior operada por la legislación autonómica, hace innecesaria dicha intervención plenaria por no estar prevista en su regulación.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 137 y 140 CE, el artículo 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, el vigente artículo 35 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, así como el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, ello en relación con el artículo 74 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo. [...]".

Teniendo por admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurrentes para que, en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de interposición, lo que realizó el Ayuntamiento de Marbella con fecha 15 de julio de 2020 suplicando a la Sala:

"[...] tenga por presentado este escrito con sus copias, lo admita y, en su virtud, tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia número 1435/2017 de 17 de julio de 2017, dictada por la Sección Funcional Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede en Málaga), recaída en el procedimiento ordinario número 606/2014, seguidos a instancia del Ayuntamiento de Casares, Ojén, Manilva e Istán ( todos de la provincia de Málaga) frente a la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, el Ayuntamiento de Fuengirola, Benalmádena y Marbella, y previo traslado de las partes recurridas y personadas por plazo común de 30 días para que puedan formular oposición y demás trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que, de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA, declare la anulación total de la sentencia impugnada y entre a conocer en el fondo del asunto, considerando ajustada a derecho la Resolución de 22 de septiembre de 2014, la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental por la que se acuerda definitivamente la modificación de los Estatutos de dicha entidad local, entendiendo que se ha seguido el procedimiento que exigía el artículo 44 de la LBRL, por aplicación expresa de la Disposición Final Octava de la Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía, según lo proveído en el artículo 74 de la misma. Asimismo, entrando a conocer del fondo del asunto, que se declare que dicho procedimiento y modificación estatutaria no infringen el principio de autonomía local consagrado en el artículo 137 y 140 CE.

PRIMER OTROSÍ DIGO: que al amparo de lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no interesa la celebración de vista en el presente proceso.

A LA SALA DE NUEVO SUPLICO: que tenga por realizada la anterior manifestación y acuerde la tramitación de este recurso sin la necesidad de celebrar vista. [...]".

Con fecha 16 de julio de 2020 el procurador don José Manuel Jiménez López en representación de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, presentó escrito de interposición del recurso de casación suplicando a la Sala:

"[...] Que tenga por presentado este escrito, con sus copias, lo admita y en su virtud tenga por formulado ESCRITO DE INTERPOSICIÓN EN EL RECURSO DE CASACIÓN núm. 7312/2018 contra la sentencia núm. 1435/2017, de fecha 17 de julio de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso ordinario núm. 606/2014, y, previo los trámites legales oportunos, lo estime y, en su virtud, case la sentencia de instancia recurrida por aplicación indebida del principio de autonomía local que garantizan los arts. 137 y 140 CE, y declare la plena conformidad a Derecho de la modificación estatutaria aprobada por la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental según acuerdo del 22 de septiembre de 2014, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA núm. 204, de 20 de octubre de 2014) y considerada en el presente asunto en cuanto escrupulosamente ceñida al procedimiento de modificación previsto en la LAULA, que es la norma a observar, en cuanto norma dictada en el legítimo ejercicio de la competencia autonómica en el marco de la legislación básica estatal.[...]".

Por providencia de fecha 22 de septiembre de 2020, se emplazó a las partes recurridas para que, en el plazo común de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizaron los Ayuntamientos de Istán, Casares y Ojén oponiéndose a los recursos de casación interpuestos y suplicando todos ellos la desestimación de los mismos. Por diligencia de ordenación de 17 de noviembre de 2020 se dio por caducado en el trámite al Ayuntamiento de Mijas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de fecha 3 de febrero de 2021 se señaló para votación y fallo la audiencia el día 6 de abril de 2021, en cuyo acto tuvieron lugar, acordándose en la deliberación dar a las partes y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para hacer alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 74.2 de la Ley 5/2010 de la Comunidad Autónoma de Andalucía, reguladora de la autonomía local de Andalucía.

Mediante diligencia de ordenación de fecha 4 de mayo de 2021 se tuvo por evacuado en dicho trámite al Ministerio Fiscal y a los procuradores don José Manuel Jiménez López, don Antonio Ortega Fuentes, don Luis Amado Alcántara, doña Carolina Parra Ruiz y don Juan Antonio Fernández Múgica, teniéndose por caducado en el mismo al Ayuntamiento de Mijas.

Por auto de fecha 17 de mayo de 2021, la Sala acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el inciso "y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal" del art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, con suspensión de las actuaciones en el recurso de casación nº 7312/2018 hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la admisión de esta cuestión de inconstitucionalidad.

Recibida la resolución dictada por el Tribunal Constitucional de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, por diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2022, se acordó levantar la suspensión que venía acordada y dar traslado de la misma a las partes y al Ministerio Fiscal, para que en el plazo de diez días alegaran lo que a su derecho conviniera, lo que se verificó con los escritos de alegaciones presentados por las partes, a excepción de los ayuntamientos de Mijas y Ojén que se les tuvo por caducados en dicho trámite en resolución de 15 de marzo de 2022, pasando las actuaciones al magistrado ponente. En la deliberación del día 29 de marzo de 2022, se ha procedido a la votación y fallo del presente recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de casación es interpuesto por la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y por el Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga de 17 de julio de 2017.

Los antecedentes del presente asunto, por lo que ahora específicamente importa, son como sigue. Con fecha 22 de septiembre de 2014, se aprobó una modificación parcial de los estatutos de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, que fue impugnada en vía contencioso-administrativa por los ayuntamientos de Casares, Ojén, Manilva e Istán. La impugnación se fundó esencialmente en que la modificación estatutaria habría debido ser aprobada finalmente por los plenos de todos los ayuntamientos que forman parte de la Mancomunidad; y no, como ocurrió, únicamente por el órgano de representación municipal, es decir, por la asamblea formada por representantes de los ayuntamientos mancomunados.

La sentencia ahora impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo. La sentencia comienza recordando el carácter voluntario de la pertenencia a las mancomunidades de municipios. Una vez sentada esta premisa, afirma que debe respetarse la voluntad asociativa de los municipios tal como se expresó en el momento de constitución de la Mancomunidad aquí considerada. Y en aquel momento era aplicable el art. 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Decreto de 17 de mayo de 1952): con arreglo a dicho precepto reglamentario, las modificaciones de los estatutos de las mancomunidades de municipios debían seguir los mismos trámites y requisitos establecidos para su inicial puesta en vigor; lo que incluía la aprobación por los plenos de todos los ayuntamientos afectados.

Añade la sentencia que los cambios normativos posteriores -comprendidas la Ley 5/2010, de Bases de Régimen Local, y la Ley andaluza 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía- no pueden alterar las condiciones en que se manifestó la voluntad de adhesión a la Mancomunidad. Entre tales condiciones estaba, tal como se preveía expresamente en los estatutos, que cualquier modificación de éstos debía hacerse con arreglo a la legislación vigente en aquel momento.

En fin, según la sentencia, aunque la modificación de los estatutos de la Mancomunidad aquí considerada venía impuesta por la entrada en vigor de la Ley andaluza 5/2010, ello no justifica eludir su aprobación por los plenos de todos los ayuntamientos mancomunados. Señala, en este orden de ideas, que se trata de una modificación estatutaria de gran calado, por afectar al sistema de órganos de gobierno y de toma de decisiones, así como por implicar una ampliación de los ámbitos de actuación de la Mancomunidad. De todo ello infiere la sentencia que la citada modificación estatutaria equivale materialmente a unos nuevos estatutos.

Disconformes con esta sentencia, la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y el Ayuntamiento de Marbella prepararon recurso de casación, que fue admitido por la Sección 1ª de esta Sala mediante auto de 25 de febrero de 2020. La cuestión que éste declara de interés casacional objetivo es determinar si la referida modificación estatutaria debió ser sometida a la aprobación por los plenos de todos los ayuntamientos afectados, o si la regulación de esta materia recogida en la Ley andaluza 5/2010 ha suprimido ese requisito, que anteriormente resultaba exigible.

Antes de exponer los argumentos de las partes recurrentes y recurridas, es conveniente dejar constancia de las normas legales vigentes en materia de modificación de los estatutos de las mancomunidades de municipios.

La Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) se refiere a esta materia en los apartados tercero y cuarto de su art. 44:

"3. El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las comunidades autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:

a) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.

b) La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.

c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.

4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de mancomunidades."

Por su parte, la Ley andaluza 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante, LAULA) regula la modificación de los estatutos de las mancomunidades de municipios en su art. 74:

"1. La modificación de los estatutos se regirá por lo previsto en los mismos, que deberá respetar, en todo caso, lo establecido en la presente ley.

2. La iniciativa para la modificación de los estatutos podrá partir de cualquiera de los municipios mancomunados o del órgano de gobierno de la mancomunidad, y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal. En su procedimiento serán trámites obligatorios el sometimiento a información pública por plazo mínimo de un mes y la audiencia a las diputaciones provinciales afectadas para que la informe en plazo no inferior a un mes.

3. Adoptado el acuerdo de modificación de los estatutos se remitirá al "Boletín Oficial de la Junta de Andalucía" para su publicación, y se comunicará a la consejería competente sobre régimen local para su registro, que lo comunicará a la Administración General del Estado."

En su escrito de interposición del recurso de casación, la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental sostiene que la sentencia impugnada petrifica las normas vigentes en el momento en que se constituyó la Mancomunidad, haciéndolas inmunes a cualquier reforma legislativa posterior; algo que, a su modo de ver, carece de fundamento en el ordenamiento español. Dicho esto, añade que la garantía institucional de la autonomía local, recogida en el art. 140 de la Constitución, no impide que el legislador regule los trámites y requisitos a seguir para modificar los estatutos de las mancomunidades de municipios.

Y por lo que se refiere a la relación entre el 44.4 de la LBRL y el art. 74.2 de la LAULA, afirma que no hay contradicción entre ellos. En concreto, argumenta que, si bien la norma básica estatal exige que el procedimiento de modificación estatutaria sea "similar" al de su aprobación, no exige que sea "idéntico". De aquí infiere que el art. 44.4 de la LBRL no impone un único esquema para las modificaciones de los estatutos de las mancomunidades de municipios, sino que deja cierto margen al legislador autonómico. Aún en este orden de consideraciones, señala que la modificación estatutaria aquí considerada fue profunda, pero que venía impuesta por la necesaria adaptación a la LAULA, observando además que ésta no difiere en este extremo de lo establecido por otras leyes autonómicas de régimen local.

La conclusión que la Mancomunidad extrae de todo ello es que la sentencia impugnada ha infringido el art. 74.2 de la LAULA, que prevé que la modificación de los estatutos de las mancomunidades de municipios será aprobada por el órgano de representación municipal.

En cuanto al escrito de interposición del recurso de casación del Ayuntamiento de Marbella, se orienta en parecido sentido. Alega que el art. 44.4 de la LBRL no exige que las modificaciones estatutarias sean aprobadas por los plenos de todos los ayuntamientos mancomunados. Y señala que la regulación que de esta materia hace el art. 74.2 de la LAULA no menoscaba la garantía institucional de la autonomía local.

Los escritos de oposición al recurso de casación presentados por los ayuntamientos de Casares, Ojén e Istán insisten en que la pertenencia a las mancomunidades de municipios es voluntaria, por lo que las modificaciones de los estatutos de las mismas afectan sustancialmente a la autonomía local; máxime cuando, como ha sucedido en este caso, la modificación estatutaria fue profunda e introdujo el criterio de la población para determinar la composición del órgano de representación municipal. Esto perjudica los intereses de los municipios pequeños, que ven disminuido su peso en la toma de decisiones de la Mancomunidad.

Sostienen, además, que el art. 44.4 de la LBRL exige que el procedimiento de modificación de los estatutos de las mancomunidades de municipios sea "similar" al de su aprobación inicial. Esta similitud no se produciría, a su modo de ver, si se aceptara que la decisión final de la modificación estatutaria no la tengan los plenos de todos los ayuntamientos mancomunados.

En el día señalado para ello, esta Sala deliberó el presente recurso de casación, llegando a la conclusión de que el art. 74.2 de la LAULA podría ser inconstitucional en la medida en que establece que la aprobación de las modificaciones de los estatutos de las mancomunidades de municipios "corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal"; precepto legal autonómico que podría ser incompatible con lo dispuesto por la norma básica del Estado recogida en el art. 44.4 de la LBRL, que ordena que para las referidas modificaciones estatutarias se siga un procedimiento "similar" al de su aprobación inicial. Por ello, habiendo oído a las partes y al Ministerio Fiscal, esta Sala planteó cuestión de inconstitucionalidad.

Con fecha 9 de febrero de 2022, el Tribunal Constitucional dictó sentencia resolviendo la citada cuestión de inconstitucionalidad. En su parte dispositiva, declara inconstitucional y anula el inciso "y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal" del art. 74.2 de la LAULA.

Las partes han sido oídas sobre la incidencia de la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional en el presente recurso de casación. La Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y el Ayuntamiento de Marbella, como partes recurrentes, han presentado alegaciones en que, en términos similares, sostienen que debe tenerse en cuenta cuál es la razón determinante de la declaración de inconstitucionalidad del art. 74.2 de la LAULA; razón que ellos identifican en que las modificaciones de aspectos sustanciales o estructurales de los estatutos de las mancomunidades de municipios no pueden aprobarse sin el consenso de todos los afectados. Partiendo de este presupuesto, sostienen que la modificación estatutaria que está en el origen del litigio no tiene carácter sustancial o estructural, pues se refiere principalmente a una ampliación de las actividades de la Mancomunidad.

Los Ayuntamientos de Casares e Istán, como partes recurridas, han presentado alegaciones, manifestando que la declaración de inconstitucionalidad del inciso "y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal" del art. 74.2 de la LAULA -sobre el que se apoyó la modificación estatutaria discutida- determina la desestimación del presente recurso de casación.

Abordando ya el tema debatido, debe señalarse que, a efectos de la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, esta Sala no puede ni debe añadir nada a lo que, con absoluta claridad, se desprende de la arriba mencionada sentencia del Tribunal Constitucional.

Es incuestionable que, tras la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente anulación del mencionado inciso del art. 74.2 de la LAULA, el presente recurso de casación no puede prosperar. En efecto, dicho inciso establecía qué órgano era competente para la aprobación de las modificaciones de los estatutos de las mancomunidades de municipios y, por ello mismo, desaparecido dicho inciso del ordenamiento desaparece también la base normativa de la modificación estatutaria aquí discutida. La única conclusión posible es así que dicha modificación estatutaria es ilegal, de manera que el fallo de la sentencia impugnada debe ser confirmado.

Dicho esto, es conveniente hacer dos observaciones adicionales. La primera es que las alegaciones de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y del Ayuntamiento de Marbella acerca de la razón determinante de la declaración de inconstitucionalidad del inciso "y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal" del art. 74.2 de la LAULA son, en este momento, irrelevantes. Es cierto que el Tribunal Constitucional no ha afirmado que la legislación autonómica de régimen local deba introducir, para la aprobación de las modificaciones de los estatutos de las mancomunidades de municipios, una norma idéntica a la establecida por el art. 44.3 de la LBRL para su aprobación inicial: "similar" no es necesariamente lo mismo que "igual". El legislador autonómico dispone de cierto margen al respecto, siempre según el Tribunal Constitucional; margen cuya amplitud depende del grado de incidencia en los intereses municipales de la modificación estatutaria que se pretenda aprobar. Pero todo ello no deja de ser una mera consideración pro futuro , que habrá de ser tenida en cuenta por el legislador autonómico a la hora de elaborar una nueva regulación de esta materia. En este momento, la única realidad es que la norma legal en que se basó la modificación estatutaria aquí discutida ha dejado de existir; lo que arrastra al acto de aplicación que es objeto del litigio. Cualesquiera consideraciones sobre la mayor o menor importancia objetiva del contenido de dicha modificación estatutaria son, así, irrelevantes.

La otra observación adicional es que, tal como se indicó en el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, esta Sala no comparte necesariamente la argumentación de la sentencia impugnada, según la cual debe estarse al marco normativo vigente en el momento en que los ayuntamientos prestaron su consentimiento de adhesión a una mancomunidad de municipios. Pero, cualquiera que sea el juicio sobre ese extremo, ello no obsta a que -en ausencia del inciso del art. 74.2 de la LAULA ahora anulado- hay que aplicar la regulación anterior; y ésta, según explica la sentencia impugnada, preveía la intervención de los plenos de todos los ayuntamientos mancomunados.

Con arreglo al art. 93 de la Ley Jurisdiccional, cada parte soportará sus propias costas en el recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

No ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y por el Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga de 17 de julio de 2017, sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.