Mayoría exigible en mociones de censura tras la declaración de inconstitucionalidad en el art. 197.1.a) LOREG

Tribunal Supremo , 17-12-2025
, nº 1668/2025, rec.5754/2024,  

Pte: Sospedra Navas, Francisco

ECLI: ES:TS:2025:5807

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede Valladolid), se dictó sentencia n.º 524/2024, de 3 de mayo, en el en el recurso de apelación n.º 232/2023, cuyo fallo es el siguiente:

<< Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Rosa María Sagardía Redondo, en la representación que tiene acreditada en autos, contra la sentencia dictada, el día veinticuatro de marzo de dos mil veintitrés, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Salamanca en esta causa; confirmar y confirmamos dicha sentencia y condenar y condenamos a dicho recurrente a estar y pasar por estas declaración y condena, a cumplirlas y a pagar las costas procesales de eta segunda instancia.»

Notificada la anterior sentencia, la Procuradora doña María Asunción Sánchez González, presentó escrito preparando el recurso de casación, contra la referida sentencia, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León (sede en Valladolid), tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 2024 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personada y parte en concepto de recurrente a la procuradora doña María Asunción Sánchez González, en nombre y representación del Ayuntamiento de Arapiles. No compareció la parte recurrida.

Por auto de 11 de junio de 2025, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación, cuya parte dispositiva es el siguiente tenor:

<<1.º) Admitir el recurso de casación n.º 5754/2024, preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Arapiles contra la sentencia n.º 524/2024, de 3 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso de apelación n.º 232/2023 .

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: determinar si la mayoría cualificada para adoptar una moción de censura, prevista en el artículo 197.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General , exige o no que se haya constituido el grupo político municipal o que de hecho haya funcionado como tal.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: los artículos 197.1.a) de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General , y 23.2 de la Constitución Española , sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA . Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, artículo 90.4 LJCA (...)>>.

Por diligencia de ordenación de 17 de junio de 2025 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 31 de julio de 2025, la procuradora doña María Asunción Sánchez Arapiles solicitó:

<< 1. Que admitiendo el doc 1 adjunto, se estime el recurso de casación interpuesto por mi representado AYUNTAMIENTO DE ARAPILES y consecuentemente se case y anule la Sentencia nº 524 de 3-5-2024 de la Sección 3, de la Sala de la Contencioso-Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Recurso Apelación nº 232/2023 )

2. Que se estime el recurso de apelación nº 232/2023 interpuesto por el Ayuntamiento de Arapiles y consecuentemente se anule la: Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Salamanca de 24-3-2023, dictada en el recurso contencioso- administrativo nº 22/2020

3. Que se desestime el recurso contencioso-administrativo nº 22/2020 interpuesto por la representación procesal de D. Edemiro, DOÑA Felicidad Y D. Faustino, contra el Acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Arapiles realizada el día 29 de enero de 2020, por el que prosperó la moción de censura formulada contra el Alcalde- Presidente don Edemiro y se proclamó como nuevo Alcalde-Presidente a don Marcos. Declarando que el mismo es conforme a Derecho.

4.- Que en cuanto a las costas: Las del recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Las del recurso contencioso-administrativo y apelación deben imponerse a la representación procesal de ls parte actora apelada: D. Edemiro, DOÑA Felicidad Y D. Faustino, al ser total la estimación.>>

Conferido tramite de oposición mediante providencia de 8 de septiembre de 2025, y transcurrido el plazo para presentar el escrito de oposición, por diligencia de ordenación de 25 de septiembre del presente año, no constando en el presente recurso la personación de las partes recurridas, se acordó que pasaran las actuaciones al Magistrado ponente para la resolución que proceda

Mediante providencia de 10 de octubre de 2025, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 16 de diciembre del corriente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

En la fecha acordada, 16 de diciembre de 2025, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este recurso se han observado todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio y la sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone por la defensa del Ayuntamiento de Arapiles contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el citado Ayuntamiento contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Salamanca de 24 de marzo de 2023.

1. En primera instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Salamanca dictó sentencia estimatoria de 24 de marzo de 2023, en el procedimiento ordinario n.º 22/2020, declarando la nulidad del Acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Arapiles realizada el día 29 de enero de 2020, por el que prosperó la moción de censura formulada contra el Alcalde-Presidente don Edemiro y se proclamó como nuevo Alcalde-Presidente a don Marcos.

La sentencia de primera instancia fundó la estimación en que no se habían observado las exigencias del artículo 197.1.a) de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG), segundo párrafo, puesto que la mayoría exigible del número legal de miembros del Ayuntamiento para votar a favor de la moción de censura eran cinco, por haberla firmado un concejal que ha formado parte del mismo grupo político municipal que el Alcalde contra el que formulaba la moción, y únicamente se había contado con cuatro votos.

2. Interpuesto recurso de apelación por la defensa del Ayuntamiento, la sentencia impugnada expresa que el artículo 197.1 de la LOREG regula dos actuaciones distintas en el ámbito de la presentación y desarrollo de una moción de censura; en primer lugar, la presentación de la moción, que debe reunir una serie de requisitos que deben ser supervisados por el Secretario General de la Corporación y que, en su caso, da lugar a la convocatoria del Pleno; y en segundo lugar, la celebración del Pleno propiamente dicha, que es presidido por una Mesa de edad, a quien se exige que se constate que se mantienen los requisitos legalmente establecidos.

Pese a tratarse de procedimientos separados, la sentencia impugnada señala que las causas de impugnación del caso de autos (relativo a la adopción del Acuerdo del Pleno por el que prosperó la moción de censura) guardan conexión con las que se plantearon en el proceso relativo a la convocatoria del citado Pleno: en ambos se cuestionaba la aplicación de la mayoría incrementada legalmente establecida para evitar el transfuguismo.

Así pues, la sentencia impugnada aplicó la mayoría reforzada, aunque el grupo municipal no estuviese formalmente constituido, remitiéndose al criterio ya expuesto sobre esa cuestión en la sentencia por la misma Sala dictada en su recurso de apelación n.º 485/2021, donde recogió la doctrina expuesta en el acuerdo núm. 242/2014, de la Junta Electoral Central, en virtud de la cual «el artículo 197.1.a) de la LOREG resulta aplicable al supuesto en que, aun cuando formalmente no se hayan constituido grupos políticos municipales, la Corporación funcione de hecho y de forma regular con tales grupos municipales, puesto que la finalidad del citado precepto es evitar el transfuguismo político. De lo contrario, bastaría la no constitución formal de los grupos políticos municipales para evitar la aplicación de dicho precepto. Todo ello sin perjuicio de recordar que el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales establece con carácter obligatorio que los miembros de las Entidades Locales deben constituirse en grupos políticos municipales a efectos de su actuación corporativa».

En vista de lo anterior, concluyó que la exigencia de mayoría reforzada prevista en el artículo 197.1.a) de la LOREG era aplicable a supuestos en los que, aunque formalmente no se haya llevado a cabo la constitución de grupos políticos, «la corporación funcione de hecho y de forma regular con tales grupos municipales, pues, en otro caso, se incurriría en un claro fraude de ley o se dejaría la aplicación de la normativa al mero albur de que los concejales cumpliesen o no con las obligaciones que les impone la normativa vigente, funcionado como parte de un Grupo o no, según sus intereses o conveniencias particulares».

En virtud todo ello, la Sala concluye la improcedencia de la celebración del Pleno, puesto que no se alcanzó la mayoría legalmente exigible, por lo que desestimó el recurso de apelación, confirmando la sentencia de primera instancia.

Posiciones de las partes.

1. La representación del Ayuntamiento de Arapiles recurre la sentencia por infracción del artículo 197.1.a) de la LOREG, alegando que, en este contexto, cobra especial importancia la incidencia de la STC n.º 134/2025, de 10 de junio de 2025, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad 5537/2023, y declara inconstitucional y nulo el párrafo segundo del artículo 197.1.a) de la LOREG, así como el inciso "los tres párrafos" contenido en la letra e) del mismo artículo 197.1.

En el escrito de interposición se aduce que dicha declaración de inconstitucionalidad se produce por limitarse de forma excesiva el derecho de los concejales a ejercer su función de control y participación en la vida política municipal, vulnerándose el art. 23.2 CE, por lo que se expulsa del ordenamiento jurídico la exigencia de una mayoría cualificada para adoptar una moción de censura de un Alcalde, lo que debe llevar a la estimación del recurso de casación.

Añade que carece de sentido que este Tribunal Supremo se pronuncie, sobre si la mayoría cualificada, exigía o no que se hubiera constituido el grupo político municipal o que de hecho hubiera funcionado como tal; a estos efectos podemos concluir que en el asunto que nos ocupa, el acuerdo de la moción de censura del Alcalde, había sido adoptado por mayoría absoluta, que es la única exigible conforme a la declaración de inconstitucionalidad de la citada Sentencia 134/2025 del Tribunal Constitucional.

La defensa sostiene que el fallo alcanza a este recurso de casación, conforme a lo establecido en el FJ 6, de la STC 134/2025, pues resulta evidente que no estamos ante una situación consolidada por la pendencia del presente recurso de casación, de modo que, para eliminar el resultado inconstitucional al que conduce el párrafo segundo de la letra a) del artículo 197.1 LOREG, por lo que solicita que se case y anule la sentencia impugnada, así como la de primera instancia con desestimación del recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno municipal de 29 de enero de 2020.

2. La parte recurrida no ha comparecido.

La declaración de inconstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 197.1.a) de la LOREG

1. La cuestión casacional planteada, expresada en el antecedente de hecho cuarto, resulta afectada por la declaración de inconstitucionalidad del párrafo segundo de letra a) artículo 197.1 de la LOREG, que era el que exigía una mayoría cualificada en función del grupo político de pertenencia.

El número 1 del artículo 197 LOREG, al regular la moción de censura del Alcalde, establecía dos reglas de mayorías reforzadas en los párrafos segundo y tercero de su letra a). Así, junto a la regla general de que la moción de censura debía ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, se establecían dos reglas de mayoría reforzada para los casos de: (i) concejales que formaran o hubieran formado parte del grupo político municipal de pertenencia del alcalde cuya censura se propone, en cuyo caso la mayoría se veía incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias (párrafo segundo); y (ii) cuando alguno de los concejales proponentes de la moción hubiera dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato, supuesto en que era necesario el mismo incremento de mayoría absoluta (párrafo tercero).

Estos dos párrafos fueron añadidos al artículo 197.1.a) de la LOREG en la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, como medio de lucha contra lo que se conoce como «transfuguismo», con la finalidad de eliminar tensiones políticas y sociales y de favorecer la estabilidad en la vida municipal, según se expresaba el preámbulo de la citada Ley Orgánica 2/2011..

Ambos párrafos, que establecían dichas mayorías cualificadas, han sido declarados inconstitucionales por las SSTC n.º 151/2017, de 21 de diciembre (párrafo tercero) y n.º 134/2025, de 10 de junio (párrafo segundo).

2. El tercer párrafo del art. 197.1 a) LOREG, fue declarado inconstitucional por la STC n.º 151/2017, de 21 de diciembre, en respuesta a una cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, por vulneración del artículo 23 de la CE, con fundamento en que la restricciones de este derecho, de configuración legal, deben respetar el núcleo esencial de la función representativa, entre el que se incluye la moción de censura, que se considera pieza clave del régimen institucional y mecanismo esencial de control político, por lo que su regulación afecta directamente al ius in officium., declarándose la inconstitucionalidad del párrafo tercero al no superar el juicio de proporcionalidad.

En la citada sentencia se concluye que la mayoría cualificada impuesta por dicho párrafo tercero sujetaba al concejal al grupo político de origen, bajo advertencia de restricción de las funciones representativas básicas, sin que ese efecto respondiera inevitablemente a una defraudación de la voluntad popular o a un hacer que busque la desestabilización de la dinámica municipal, como el preámbulo de la Ley Orgánica 2/2011 invoca, concluyendo que resulta violado el artículo 23.2 de la CE, porque la legalidad a la que remite es, en este caso, contraria a la Constitución y, en especial, a la naturaleza de la representación política.

3. Posteriormente, la citada STC n.º 134/2025 declara nulo el segundo párrafo del artículo 197.1.a) y, por conexión, se extiende al inciso "los tres párrafos" del art. 197.1.e) LOREG, en respuesta a una cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, lo cual afecta decisivamente a este recurso de casación.

Los fundamentos de la doctrina que sustenta la declaración de inconstitucionalidad son sustancialmente análogos a los utilizados en la precedente STC n.º 151/2017, concluyendo que la limitación legal al ius in officium no es proporcionada, porque el segundo párrafo cuestionado no prevé una mayoría determinada, sino que depende del número de concejales "tránsfugas" que intervengan, siendo imposible alcanzar la mayoría exigida que permita plantear una moción cuando solo existen dos grupos municipales separados por un solo concejal, como ocurría en el caso del Ayuntamiento, lo que supone la desaparición radical de un mecanismo de control político, con el consiguiente bloqueo político que acaba afectando a la gobernabilidad municipal.

Se declara que el párrafo 2 del art. 197.1.a) LOREG vulnera el art. 23.2 CE por ser una restricción desproporcionada, instando al legislador a que regule las circunstancias que pueden motivar la desvinculación de un concejal del grupo municipal al que pertenece el alcalde.

4. Tras la STC n.º 134/2025 han desaparecido los quórums reforzados para la moción de censura al Alcalde, siendo necesaria una mayoría absoluta, tal como se establece en la redacción vigente del artículo 197.1 de LOREG que, en lo que aquí interesa, es la siguiente:

<< 1. El Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por las siguientes normas:

a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción.

(....)

e) La Mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, constatando para poder seguir con su tramitación que en ese mismo momento se mantienen los requisitos exigidos en el apartado a), dando la palabra, en su caso, durante un breve tiempo, si estuvieren presentes, al candidato a la Alcaldía, al Alcalde y a los Portavoces de los grupos municipales, y a someter a votación la moción de censura>>.

Juicio de la Sala. Decisión del recurso.

1. La aplicación del precepto determina la estimación del recurso de casación, al haberse propuesto y aprobado la moción por la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación, al haber sido declarado inconstitucional el quórum reforzado, que determinó la anulación del acto en la instancia, y al tratarse de una situación a la que alcanza el fallo de la Sentencia de inconstitucionalidad.

El FJ 6 de la referida STC n.º 134/2025 fija el alcance del fallo, el cual solo exceptúa las situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en dicha sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada ( art. 40.1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), todas las que no hubieran sido impugnadas en la fecha de publicación de la sentencia.

En nuestro caso, estamos ante una situación no consolidada, por la pendencia del recurso de casación, por lo que no resulta aplicable el quórum reforzado que establecía el párrafo segundo del art. 197.1.a) de la LOREG por la eficacia general de la sentencia de inconstitucionalidad.

2. La aplicación de esta doctrina, como se alega por la parte recurrente, determina de forma sobrevenida la desaparición de la relevancia de la cuestión de interés casacional planteada, transcrita en el antecedente de hecho cuarto, sobre si es o no necesario que se trate de un grupo municipal formalmente constituido para aplicar la mayoría cualificada, puesto que, tras la declaración de inconstitucionalidad, no existe quórum reforzado por razón de pertenencia al grupo municipal, rigiendo únicamente la regla de la mayoría absoluta.

3. Con arreglo a lo establecido en el artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción, procede decidir el recurso como tribunal de apelación y, en consecuencia, estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de la parte actora contra la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 1 de Salamanca y, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno municipal, puesto que la moción se aprobó por mayoría absoluta de los miembros de la Corporación.

Costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, en casación que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Y según lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la misma LJCA, en cuanto a las demás costas procesales, ante las dudas de derecho suscitadas en el caso, solo despejadas definitivamente tras el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, y al estimarse el recurso de apelación en la segunda instancia, no procede hacer imposición de costas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Estimar el recurso de casación n.º 5754-2024 interpuesto por el Ayuntamiento de Arapiles contra la sentencia n.º 524/2024, de 3 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, que se casa y anula.

(2º) Estimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Arapiles contra la sentencia de 24 de marzo de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Salamanca en el recurso ordinario n.º 22/2020, que se revoca, acordándose en su lugar la desestimación del recurso interpuesto por la parte actora contra el Acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Arapiles de 29 de enero de 2020.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.