Límite legal en la modificación de contratos públicos: imposibilidad de revisar el precio por exceso del 50%

TSJ C.Valenciana , 16-09-2025
, nº 506/2025, rec.139/2025,  

Pte: Galotto López, Mercedes

ECLI: ES:TSJCV:2025:2810

ANTECEDENTES DE HECHO 

En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante, procedimiento ordinario 100/2023, seguidos a instancia de la UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÁ contra Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Denia de 30 de noviembre de 2022 desestimatorio de la solicitud de modificación del contrato suscrito entre la UTE Accesos CPEE Raquel Payá y el Ayuntamiento de Denia en el marco del expediente 1E10/07/21 (2021/15469) "Obras de urbanización de los accesos a la parcela del nuevo CPEE Raquel Payà", conforme a lo dispuesto en el artículo 205.2.B) de la Ley de Contratos del Sector Público, relativa únicamente al precio del contrato, se dictó sentencia desestimatoria del recurso.

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por ALVARO GOMEZ DE RAMON PALMERO, Procurador de los Tribunales, en nombre de la UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÁ, dándose traslado al Ayuntamiento presentando escrito de oposición.

Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 16 de septiembre de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se interpone el presente recurso de Apelación contra la sentencia nº 321/2024, de 19 de Julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante, en el procedimiento ordinario 100/2023, desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Denia de 30 de noviembre de 2022 desestimatorio d la solicitud de modificación del contrato suscrito entre la UTE Accesos CPEE Raquel Payá y el Ayuntamiento de Dénia en el marco del expediente 1E10/07/21 (2021/15469) "Obras de urbanización de los accesos a la parcela del nuevo CPEE Raquel Payà", conforme a lo dispuesto en el artículo 205.2.B) de la Ley de Contratos del Sector Público, relativa únicamente al precio del contrato.

I.- Hechos:

- En fecha 29 de diciembre de 2021 se acordó la adjudicación a la UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÀ de las obras de urbanización de los accesos a la parcela del nuevo CPEE Raquel Payà.

- El contrato se formalizó en fecha 27 de enero de 2021, por importe de 669.258,66 euros (IVA incluido).

- Plazo de ejecución de las obras siete meses, a contar desde la firma del Acta de comprobación del replanteo, suscrita en fecha 18 de febrero de 2022, fijando la finalización de las obras para el 21 de septiembre de 2022.

- El 27 de julio el contratista decide unilateralmente la paralización de la obra, sin autorización de la Dirección Facultativa, ni del órgano de contratación.

- En idéntica fecha presenta escrito solicitando la revisión de previos adjuntando propuesta por importe de 345.364,08€, IVA incluido (51,60% del precio de adjudicación).

- El 10 de agosto de 2022 presenta escrito adjuntando Factura U7 de revisión excepcional de precios correspondiente al 20% del precio del contrato, 133.851,73€.

- Se requirió la subsanación en fecha 30 de noviembre de 2022 por parte de la Administración, subsanación no presentada.

- En fecha 7 de septiembre de 2022 presenta escrito solicitando la modificación del contrato , conforme a lo dispuesto en el artículo 205.2.B).

- En fecha 5 de diciembre de 2022, solicitó la resolución del contrato por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, solicitando una indemnización de 11.484,08 €, correspondiente al 3% de la obra pendiente.

- En fecha 18 de enero de 2023, la Junta de Gobierno Local acordó:

"PRIMERO. Desestimar la petición de revisión extraordinaria de precios solicitada por la mercantil UTE Accesos CEE Raquel Payá mediante escritos con núm. registros 2022-23397, de 27 de julio, y 2022-24732, de 10 de agosto de 2022, al no haber subsanado las deficiencias en las solicitudes presentadas, conforme lo indicado por el artículo 9.2 del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras.

SEGUNDO. Desestimar en todos sus términos la solicitud de la mercantil UTE Accesos CEE Raquel Payá mediante escrito con núm. registro 2022-38738, de 5 de diciembre de 2022, en relación a la Resolución del contrato (...).

TERCERO. Iniciar expediente de resolución del contrato (...)por demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, proponiendo la incautación de la garantía depositada por el contratista, otorgando un plazo de audiencia de diez días naturales a la UTE Accesos CEE Raquel Payá"

CUARTO. Dar audiencia a la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación S.A(...)

QUINTO. Iniciar expediente de adjudicación de nuevo contrato (...)"

-Tras la tramitación del expediente, mediante acuerdo de Junta de Gobierno Local de 26 de julio de 2023 se resolvió el contrato.

II.- La sentencia dictada en primera instancia tras reproducir el art 205 LCSP e Informe de desestima el recurso por entender:

"(...) no cumplirse los requisitos prevenidos en el artículo 205.2.b) de la LCSP . Nótese además, que tal y como se desprende del escrito presentado por la UTE actora en fecha 27 de julio de 2022 si realizamos el cálculo del incremento del precio que se alega sin incluir el importe correspondiente al IVA, obtenemos el mismo resultado porcentual de incremento del precio inicial alegado, esto es, un 51,60 %.

Como es de ver, no se cumplen los requisitos previstos por el artículo 205.2.b) de la LCSP para justificar una modificación no prevista, pues la modificación del contrato no puede implicar una alteración en su cuantía que exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido. Así las cosas, tal como manifestaba la propia actora, su petición de modificación del precio inicial y que ha dado lugar al presente procedimiento asciende al 51,60%, y por consiguiente, es evidente que no resulta aplicable la modificación sugerida de contrario.

CUARTO.- En segundo lugar, debemos poner de manifiesto que, con anterioridad a la solicitud de modificación contractual, la contratista había presentado dos escritos en los que solicitaba la revisión excepcional de precios en base al Real Decreto ley 3/2022, de 1 de marzo, y acuerdo del Consell, de 1 de abril de 2022, de adscripción de las administraciones de la Comunitat Valenciana a dicho Real Decreto ley.

(...)Como se ha advertido y a la vista del Documento Nº1 que se acompaña, la UTE adjudicataria fue requerida para subsanar la solicitud de revisión de precios y adecuar la misma al procedimiento establecido del Real Decreto-Ley 3/2022 de 1 de marzo, siendo que en caso contrario sería desestimada.

No obstante lo anterior, la UTE no presentó la documentación requerida y, por tanto, al no ajustarse a la previsión legal, dicha solicitud únicamente corrió una suerte desestimatoria de conformidad con lo dispuesto en el antedicho artículo 9 del Real Decreto Ley 3/2022, de 1 de marzo .

No es dable, por tanto, que habiendo dejado fenecer esta via, se pretenda ahora, a través del Expediente de Modificación del Contrato pretender de manera encubierta la revisión de los precios que tiene su propio y singular procedimiento.

Las anteriores consideraciones conducen inexorablemente a la desestimación de recurso presentado y a la confirmación de la resolución impugnada, por considerar que la misma es ajustada a Derecho (...)"

II.- La mercantil apelante impugna la sentencia afirmando que la pretensión formulada era:

- la nulidad del acuerdo de JGL de 30 de Noviembre de 2.022 entendiendo que sí era aplicable el art 205.2. b) de la Ley de Contratos del Sector Público con el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

- Subsidiariamente se acordará la compensación en concepto de indemnización por el sobrecoste de las obras que ejecutó.

Afirma que la sentencia incurre en incongruencia omisiva por cuanto no se pronuncia sobre la pretensión subsidiaria del escrito de demanda.

Considera que concurren los requisitos establecidos en el art 205 de la LCSP para que la Administración, en ejercicio del ius variandi y en aras de salvaguardar el contrato de obra, hubiera tramitado el expediente de modificación.

En el escrito presentado el 27 de Julio de 2.022 "borrador de propuesta de actualización de precios" contrastaba los precios de ejecución material previstos para cada una de las partidas del proyecto originario 1 con los precios que habían alcanzado a fecha 26 de Julio de 2.022 según la Base de Datos de la Construcción del Instituto de Vivienda, que reflejaba en 8 meses un incremento de 272.529,05 € sin IVA (49,27% del precio inicial, sin IVA ) . Sumando el 13% de gastos generales (35.428,78 €) más el 6% de Beneficio Industrial (16.351,74 €) menos el coeficiente de adjudicación a la baja (0,0880100006603459%) más el 21 % de IVA, el proyecto sufría un aumento global del 51,60%.

En el escrito de 7 de septiembre solicitaba la modificación dado que la propuesta efectuada al Ayuntamiento no implicaba superar el 50% del precio inicialmente previsto.

En segundo lugar discrepa de la sentencia afirmando que los mecanismos de revisión de precios de contratos de obra pública del Real Decreto 3/2022, de 1 de marzo y acuerdo del Consell, de 1 de abril de 2022, de adscripción de las administraciones de la Comunitat Valenciana a dicho Real Decreto ley, no constituyen la única vía para reclamar ni excluyen una protección mayor si, en el caso concreto, se cumplen los siguientes requisitos del riesgo imprevisible, apreciando en el supuesto concreto una alteración extraordinaria e imprevisible de las circunstancias en el momento de ejecutar el contrato respecto de las que se tuvieron en cuenta cuando se celebró. El Proyecto de ejecución de la obra (redactado el 12 de mayo y aprobado el 10 de noviembre de 2.021) contemplaba precios de ejecución material correspondientes al año 2.021 que se vieron alterados por la invasión de Ucrania a partir del 24 de febrero de 2.022. La subida de precios es desproporcionadamente lesiva a la contratista, ocasionándole una excesiva onerosidad, por eso solicitó el 7 de Septiembre de 2022 que, en el ejercicio del "ius variandi" iniciara expediente de modificación del contrato.

Solicita se dicte sentencia que reconozca como situación jurídica individualizada el derecho a ser compensada por el desequilibrio económico sufrido durante la ejecución del contrato, determinado la cuantía de la misma bien, bien estableciendo las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al periodo de ejecución de sentencia conforme al art 71.1 d) de la Ley 29/1998.

El Ayuntamiento se opone al recurso de apelación remitiéndose a los datos obrantes en el expediente.

Afirma que en sede de apelación el recurrente varía las pretensiones deducidas en primera instancia lo que implica una clara desviación procesal.

Afirma que la contratista en su escrito de 27 de julio instó al Ayuntamiento de Denia a iniciar el expediente de revisión de previos originarios del proyecto, adjuntando propuesta de revisión cuyo importe6 ascendía a la cantidad de 345.364,08€, IVA INCLUIDO (incremento del 51,60% sobre el precio de adjudicación). Al no adecuarse al procedimiento establecido del Real Decreto-Ley 3/2022 de 1 de marzo, se requirió la subsanación.

En fecha 7 de septiembre de 2022 solicito la modificación del contrato conforme a lo dispuesto en el artículo 205.2.B). La mercantil no aportó documentación acreditativa de que el coste de los suministros de las materias primas para la obra de referencia se hubiera incrementado considerablemente. Además en su escrito de 27 de julio cifraba el incremento en el 51,60% del presupuesto de adjudicación.

Reconoce la parte apelante que el porcentaje de variación económica obtenido conforme la fórmula polinómica - dada la escasa magnitud temporal prevista para la ejecución del obra- es del 0,69% y no alcanza el incremento del 5% del precio de las materias primas y, por tanto, no cumple con el requisito establecido en el Real Decreto ley 3/2022.

La Sala acepta la argumentación contenida en la sentencia de primera instancia.

En primer lugar, debe recordarse que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público se refiere en su artículo 203 a la Modificación de los contratos y, más en particular, considera que la potestad de modificación, ejercida por razones de interés público, se atribuye "Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205".

El artículo 205 LCSP se refiere a las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y, más precisamente, en su apartado 2.b) prevé el siguiente supuesto:

Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.

3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

La sentencia de instancia desestima esta solicitud de la contratista porque, en particular, se excede del límite del 50%.

En segundo lugar hay que indicar que el Real Decreto 3/2022 contempla una revisión excepcional de precios que responde a las excepcionales circunstancias sociales y económicas que ha producido la pandemia desencadenada por el virus SARS-CoV-2 que han repercutido de una manera directa en la ejecución de determinados contratos del sector público. Tal y como explica la exposición de Motivos se justifica porque:

"Tras el descenso experimentado en 2020, los precios de las materias primas han subido con fuerza en 2021 en el contexto de la recuperación económica. El alza extraordinaria del coste de determinadas materias primas que resultan necesarias para la ejecución de ciertas unidades de obra, ha repercutido de manera intensa en los contratos de obras.

Todo ello ha tenido como consecuencia que la ejecución de un número significativo de contratos se haya dificultado notablemente, pues los contratistas han visto cómo se alteraba fuertemente la economía de estos contratos por causa de un incremento extraordinario de ciertos costes, incremento que era imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, permite en su artículo 103 la revisión periódica y predeterminada para los contratos de obra del sector público a través del mecanismo de la revisión de precios, aplicable cuando el contrato se haya ejecutado al menos en un 20 por ciento de su importe y hayan transcurrido dos años desde su formalización. Sin embargo, la magnitud y el carácter imprevisible del alza experimentada en el último año por los precios de un número limitado de materias primas indispensables para la realización de determinadas obras no es posible afrontarla con dicho mecanismo en aquellos contratos cuyos pliegos no incorporan revisión de precios, así como en aquellos que, incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe.

Ante esta circunstancia, notablemente perjudicial para el interés público subyacente en cualquier contrato del sector público y que también afecta severamente a los operadores económicos del sector de la obra civil, se ha considerado oportuno adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional para, únicamente en estos supuestos, permitir una revisión excepcional de los precios del contrato"

Por tanto la finalidad por la que se aprueba el RDley 3/2022 respondía a la necesidad de lograr el restablecimiento del equilibrio económico de este tipo de contratos de obra pública, alterado con ocasión del imprevisible incremento extraordinario de los costes de ciertas materias primas necesarias en el sector de la construcción y que excede del riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público, ampliado posteriormente por el Real Decreto 6/2022 por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Conforme al art 6 "Excepcionalmente, en los contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que formen parte del sector público estatal que se encuentren en ejecución, licitación, adjudicación o formalización a la entrada en vigor de este real decreto-ley, o cuyo anuncio de adjudicación o formalización se publique en la plataforma de contratación del sector público en el periodo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, se reconocerá al contratista la posibilidad de una revisión excepcional de precios siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Igual posibilidad de revisión excepcional de precios se le reconocerá al contratista en aquellos contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que forman parte del sector público estatal, cuyo anuncio de licitación se publique en la plataforma de contratos del sector público en el plazo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto ley y cuyo pliego de cláusulas administrativas particulares establezca una fórmula de revisión de precios, siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Dicha revisión excepcional se reconocerá con independencia del régimen jurídico que por razón temporal o de la materia se aplique al contrato.

Esta previsión será también aplicable a los contratos privados de obras a que alude el artículo 26 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014".

El art. 7ºdel mismo texto indica que para reconocer el derecho a esa revisión de precios, el incremento del coste de los materiales empleados debe haber tenido un impacto relevante en la economía del contrato durante su vigencia; disponiendo lo que sigue:

"La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final.

A estos efectos se considerará que existe tal impacto cuando el incremento del coste de materiales siderúrgicos, materiales bituminosos, aluminio o cobre, calculado aplicando a los importes del contrato certificados en el periodo, siempre posterior al 1 de enero de 2021, que determine el contratista en su solicitud y que no podrá ser inferior a doce ni superior a veinticuatro meses, su fórmula de revisión de precios si la tuviera, y, en su defecto, aplicando la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, exceda del 5 por ciento del importe certificado del contrato en ese mismo período. El cálculo de dicho incremento se efectuará suprimiendo de la fórmula aplicable al contrato los términos que representan los elementos de coste distintos de los antes citados, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor de los coeficientes de los términos suprimidos, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad.

En caso de que el contrato tuviese una duración inferior a doce meses, el incremento del coste se calculará sobre la totalidad de los importes del contrato certificados. El periodo mínimo de duración del contrato para que pueda ser aplicable esta revisión excepcional de precios será de cuatro meses, por debajo del cual no existirá este derecho.

Por Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública, previo informe del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, se podrán establecer otros materiales cuyo incremento de coste deba tenerse también en cuenta a los efectos anteriores.

La cuantía de la revisión excepcional a la que se refiere este artículo no podrá ser superior al 20 por ciento del precio de adjudicación del contrato. Dicha cuantía no se tomará en consideración a los efectos del límite del 50 por ciento previsto en el artículo 205.2. de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, y en el artículo 111.2 del Real Decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero; ni a los efectos de otros límites sobre modificaciones previstos en la normativa anterior que fuese de aplicación al contrato

En el supuesto que examinamos debemos atender, en primer lugar, al tenor literal de los escritos presentados en vía administrativa:

i- En fecha 27 de julio presenta un primer escrito solicitando:

"(...)Ante este imprevisible aumento de las materias primas, suministros y servicios, en modo alguno imputables a nuestra empresa, "UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÁ" como adjudicataria de la obra, "OBRAS URBANIZACIÓN DE LOS ACCESOS A LA PARCELA DEL NUEVO CPEE RAQUEL PAYÁ" insta al Ayuntamiento de Denia a que:

1º.- Por parte del órgano de contratación competente inicie expediente inicie expediente de REVISIÓN DE LOS PRECIOS ORIGINARIOS DEL PROYECTO RELATIVO A LA OBRA, "OBRAS URBANIZACIÓN DE LOS ACCESOS A LA PARCELA DEL NUEVO CPEE RAQUEL PAYÀ" procediendo a la consiguiente modificación actualizada en cuanto a costes de ejecución del proyecto originario. Se adjunta borrador de propuesta de revisión de base de precios utilizando el BDC IVE 2022 actualizado. El importe de presente documento asciende a la cantidad de TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO EUROS CON OCHO CÉNTIMOS (345.364,08€), importe IVA INCLUIDO, lo que supone el 51,60% del presupuesto de adjudicación.

2º.- Proceda, tras actualizar los costes de ejecución de la obra "OBRAS URBANIZACIÓN DE LOS ACCESOS A LA PARCELA DEL NUEVO CPEE RAQUEL PAYÀ" y tras los preceptivos trámites de audiencia, a efectuar el correspondiente ADENDA AL CONTRATO a favor de la mercantil "UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYA"

ii.- En fecha 10 de agosto se reitera la anterior solicitud de revisión de precios.

"(...) SOLICITO DEL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE DÉNIA: Que tenga por presentado este escrito y, en su virtud, teniendo por efectuadas nuestras manifestaciones en orden a la revisión de precios de la obra "OBRAS URBANIZACIÓN DE LOS ACCESOS A LA PARCELA DEL NUEVO CPEE RAQUEL PAYÀ" y proceda a emitir nueva certificación por importe de 133.851,73€ correspondiente al 20% del precio de adjudicación del contrato del citado contrato, en concepto de revisión excepcional de precios.

Adjuntamos FACTURA U7 de la obra "OBRAS URBANIZACIÓN DE LOS ACCESOS A LA PARCELA DEL NUEVO CPEE RAQUEL PAYÀ" donde se contempla la revisión de previos instada por esta parte mediante escrito de fecha 27 de julio de 2022(...)"

iii.- posteriormente y como complemento del anterior escrito en fecha 7 de septiembre de 2022, la UTE presenta escrito por registro de entrada núm. 2022/27387, en el que solicita que se proceda a la modificación del contrato sus amparado en el art artículo 205.2.b) de la LCSP en relación con los acontecimientos que desde febrero de 2022 han provocado un fuerte incremento del precio de la energía y de las materias primas.

Instada la revisión de precios no pudo aplicarse el mecanismo excepcional por dos circunstancias: en primer lugar por no alcanzar el 5% el incremento de precio de los materiales afectados (como bien reconocen las partes) y, en segundo lugar, por incumplimiento de lo dispuesto en el art 9 de la citada norma no habiendo cumplimentado el requerimiento de subsanación de justificación de precios y suma reclamada.

Quedaría por determinar si concurren las circunstancias exigidas en el art 205 LCSP para acceder a la modificación contractual pretendida.

La modificación del contrato, tanto en la Directiva como en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se refiere al cambio del objeto del mismo, esto es, a la prestación que desarrolla el contratista a favor de la entidad contratante, no al precio. El artículo 203.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público así lo establece al señalar que:

"Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.

2. Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que un contrato en vigor se ejecutase en forma distinta a la pactada, deberá procederse a su resolución y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes, en su caso previa convocatoria y sustanciación de una nueva licitación pública de conformidad con lo establecido en esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 213 respecto de la obligación del contratista de adoptar medidas que resulten necesarias por razones de seguridad, servicio público o posible ruina.

3. Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 153, y deberán publicarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 207 y 63".

Desde el punto de vista material una modificación que afectase al precio de los contratos sería claramente una revisión de precios encubierta. Además, supondría una alteración de las condiciones del contrato que afectaría a dos elementos fundamentales del mismo, que han sido definidos en la fase de preparación como son el presupuesto y el valor estimado. En el ámbito de la Comunitat Valenciana, el Acuerdo de 1 de abril de 2022, del Consell en materia de revisión excepcional de precios en los contratos de obras del sector público en la Comunidad Valenciana declara aplicables las medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos de obras del sector público previstas en el Título II del Real Decreto ley 3/2022, de 1 de marzo, en todo el ámbito del sector público de la Generalitat y de las entidades locales de la Comunidad Valenciana con las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania. Por tanto, en el ámbito de la Comunitat Valenciana, únicamente cabe aplicar las previsiones del Real Decreto-ley 3/2022, resultando de aplicación lo indicado en la LCSP respecto a la revisión de precios.

El art. 103.1 establece que las revisiones de precios sólo podrán realizarse en los términos establecidos en el Capítulo II, que sólo lo permite con carácter periódico y predeterminado en el Pliego, porque en los contratos de servicios y suministros, el precio se considera elemento esencial del contrato que no puede alterarse si previa previsión, como así vino a establecerse en la STJUE de 7-9-2016 (asunto C-549-14) en la que niega la posibilidad de modificar el precio de un contrato aunque existan "dificultades objetivas, y de consecuencias imprevisibles, encontradas en la ejecución del contrato" porque " el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia que de él se deriva impide que, con posterioridad a la adjudicación de un contrato público, el poder adjudicador y el adjudicatario introduzcan en las estipulaciones de ese contrato modificaciones tales que esas estipulaciones presentarían características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial" de forma que requiere un nuevo procedimiento de adjudicación del contrato así modificado (por analogía, STJUE 13-4-2010, C-91/08, EU:C:2010:182, apartado 42), a menos que ya se hubiera previsto en las cláusulas del contrato.

Este criterio ha sido recogido por Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y el Tribunal Supremo ( STS 1823/2017, de 27 de noviembre), ya que la modificación de las condiciones que determinaron el precio, corresponde al principio de riesgo y ventura.

El Tribunal Supremo en sentencia de 27 de noviembre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:4276) explica que las modificaciones imprevisibles se refieren a las "prestaciones" o "actuaciones" objeto del proyecto modificado, pero no al precio o coste de tales prestaciones o actuaciones, de modo que si no se alteran éstas aquél tampoco puede alterarse.. "(...)en todo caso las " modificaciones no previstas " a las que se refiere el artículo 107 reseñado, se ciñen a las " prestaciones " o " actuaciones " objeto del proyecto modificado, y no al precio o coste de tales prestaciones o actuaciones, o en otras palabras, que lo que regula el precepto son modificaciones de las prestaciones que tiene que llevar a cabo el contratista para la Administración y no otra cosa, sin que quepa incluir en este concepto el precio o coste de determinada actuación o prestación prevista no en el proyecto modificado, sino en el proyecto original previo al proyecto modificado(...)"

Por tanto concluimos que la variación del precio no debe calificarse en ningún caso como una modificación del mismo en sentido técnico jurídico

No concurre incongruencia omisiva en la sentencia por no pronunciarse sobre la doctrina del riesgo imprevisible.

La pretensión formulada en primera instancia va dirigida al reconocimiento de una situación jurídica individualizada a favor de UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÁ, adoptándose como medida adecuada para el pleno restablecimiento de la misma la indemnización a su favor en concepto de daños y perjuicios y a cargo de Excmo. Ayuntamiento de Denia, en 148.340,89 EUROS, impuestos incluidos, equivalente al 51,60% por el sobrecoste de las obras ejecutadas desde 18 de febrero de 2.022 a 30 de diciembre de 2.022 atendiendo al desequilibrio económico causado por los extraordinarios efectos de las citadas circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en los precios de las distintas partidas del proyecto original.

Subsidiariamente solicitaba se acuerde la compensación en concepto de indemnización por el Ayuntamiento de Denia a favor de mi representada en la que cantidad de 148.340,89 EUROS, impuestos incluidos, por el sobrecoste de las obras que ejecutó en beneficio del Ayuntamiento de Denia desde el 18 de febrero de 2.022 al 30 de diciembre de 2.022, aludiendo al "riesgo imprevisible" que ha producido una alteración del equilibrio económico contractual, cuya reparación no es posible mediante la revisión de precios ni la modificación contractual legalmente prevista.

La sentencia desestima la pretensión afirmando que "por parte de la mercantil adjudicataria no se ha aportado documentación acreditativa de que el coste de los suministros de las materias primas para la obra de referencia se haya incrementado considerablemente y, mucho menos, que tal incremento no fuera previsible cuando formuló su oferta".

Por ultimo y en relación con la alegación formulada en el escrito de oposición sobre la desviación procesal en que incurre el recurso de apelación hay que incidir en que la resolución debe tener en cuenta los argumentos jurídicos de las partes litigantes, pero siempre en relación con la sentencia impugnada y la pretensión formulada en primera instancia , pretensión que no es posible modificar en segunda instancia habiendo alterado la parte los términos de su pretensión en el escrito de recurso al solicitar:

"1º.- Declare la nulidad del acuerdo de JGL de 30 de Noviembre de 2.022 por resultar aplicable el art 205.2. b) de la Ley de Contratos del Sector Público a las "Obras de urbanización de los accesos a la parcela del nuevo CPEE Raquel Payá", con el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, debiendo ser compensada la contratista por el desequilibrio económico en la cuantía que se determine en la forma prevista en el art 71.1 d ) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

2ª.- Subsidiariamente, para el supuesto de no ser atendida la anterior petición, dicte sentencia por la que, resolviendo el fondo del asunto conforme al art 85.10 LJCA , declare la afección y concurrencia en el contrato de obras de «riesgo razonablemente imprevisible» causado por las circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en el momento en el que tuvo lugar la licitación del contrato reconociendo a favor de la demandante como situación jurídica individualizada el derecho a ser compensada por el desequilibrio económico en la cuantía que se determine en la forma prevista en el art 71.1 d ) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso".

A la vista de lo expuesto la solución más plausible es la desestimación del recurso

El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede imponer las costas procesales al apelante con el límite de 1500 euros por todo concepto

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

FALLO 

1.- La desestimación del recurso de apelación interpuesto por D. ALVARO GOMEZ DE RAMON PALMERO, Procurador de los Tribunales, en nombre de la mercantil "UTE ACCESOS CPEE RAQUEL PAYÁ contra la sentencia nº 321/2024, de 19 de Julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante, en el procedimiento ordinario 100/2023.

2.- Procede imponer las costas procesales al apelante con el límite de 1500 euros por todo concepto.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016), previa consignación de un depósito de 50 euros en la cuenta 4318.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.