Legalidad del sistema de acceso por oposición libre en convocatoria de plaza única de la policía local

TSJ Aragón , 24-09-2025
, nº 442/2025, rec.312/2023,  

Pte: Galindo Morell, Pilar

ECLI: ES:TSJAR:2025:1377

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Huesca dictó, en el procedimiento abreviado 149/2022, la sentencia número 3/2023, de 11 de enero, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal:

"Desestimo la demanda dirigida por Jorge contra el Ayuntamiento de Sabiñánigo y confirmo la Resolución 1151/2022 de 25-5-22.

Condeno al actor a pagar al Ayuntamiento las costas de este pleito hasta un máximo de 720 euros, con exclusión de los gastos de representación procesal".

Notificada la anterior resolución a las partes, la parte recurrente interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y dado traslado a la parte demandada formuló, igualmente en tiempo y forma, alegaciones oponiéndose a dicho recurso.

Remitidas las actuaciones a esta Sala y turnadas a esta Sección Segunda, se celebró la votación y fallo del recurso el día 22 de septiembre de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Es objeto de impugnación en el presente rollo de apelación la sentencia núm. 3/2023, de 11 de enero dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Huesca, en el procedimiento abreviado 149/2022.

La sentencia de instancia desestimó el recurso con base a los siguientes razonamientos:

"PRIMERO. Por Acuerdo de 21-4-22 (BOPH de 25-4-22, BOA de 6-5-22 y BOE de 13-5-22) la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Sabiñánigo aprobó las Bases de la convocatoria para proveer una plaza de subinspector/a de la Policía Local de Sabiñánigo, vacante en la plantilla del Ayuntamiento de Sabiñánigo, mediante el sistema de oposición libre que se adjuntaban al acuerdo como anexo y convocó las correspondientes pruebas selectivas para la cobertura de dicha plaza.

Contra dicho Acuerdo el actor interpuso el 24-5-22 dos recursos de reposición (en realidad dos escritos con tal nombre con contenido no idéntico pero sentido y peticiones similares) en la página 11 de uno de los cuales expresaba que se debe atender a la suspensión de la ejecución según el artículo 117 de la Ley 39/2015 (cuyo número 2 prevé que tras la interposición de un recurso administrativo la Administración podrá suspender motivadamente la eficacia inmediata del acto recurrido).

El Ayuntamiento dictó su Resolución 1151/2022, de 25-5-22, que decidió 1º, resolver sobre la petición de suspensión de la ejecutividad del acto administrativo objeto de la impugnación desestimando dicha solicitud... y 2º Continuar con el estudio y tramitación de los recursos presentados al objeto de resolver sobre el fondo de los mismos.

Esta es la Resolución objeto de este pleito.

Sin embargo, la demanda argumenta exclusivamente sobre la alegada disconformidad a derecho de la convocatoria en sí por establecer la vía de oposición libre en vez de acudir a la vía de concurso-oposición o libre designación, pero no contiene argumento alguno contra la decisión de no suspender la eficacia inmediata de la convocatoria, decisión que es contra la que se ha dirigido la demanda.

Procede, por tanto, su desestimación por no comprender razones para la anulación del acto contra que se dirige que, a su vez, parte de la presunción legal de validez que le procura el artículo 39 de la Ley 39/2015 .

SEGUNDO. Cuestión distinta y ajena al objeto de este pleito es que al actor fuera notificado por vía electrónica el 21-6-22 un Decreto posterior del Ayuntamiento en que desestimaba expresamente el fondo de los recursos de reposición presentados contra las Bases, acto administrativo que puso fin a la vía administrativa, correctamente notificado y contra el que, sin embargo, no consta impugnación en proceso independiente ni, en absoluto, petición de ampliación del objeto de este proceso 149/22".

La representación del apelante Sr. Jorge alega en su escrito de recurso falta de motivación de las resoluciones judiciales (vide art. 218 LEC), vulneración del principio de imparcialidad judicial y error en la valoración de la prueba.

Razona que el juzgador no se ha pronunciado sobre si las bases de la convocatoria son contrarias o no a Derecho, que era el objeto de recurso, sin entrar tampoco a valorar los argumentos presentados en las alegaciones contra las citadas bases.

La corporación municipal demandada se opone y entiende que ha quedado plenamente delimitado el acto administrativo impugnado, así como sus pronunciamientos y defiende que su alcance no es otro sino el Decreto núm. 1151/22 de fecha 25 de mayo de 2022, si bien lejos de recurrir lo que allí se acordaba, se introducen nuevos elementos y nada se indica acerca del objeto del Decreto impugnado, cual era no suspender la ejecutividad del acto impugnado tal como se solicitaba.

Defiende que existe una incongruencia entre el acto objeto de recurso y la formalización del recurso, que versa sobre otras cuestiones no resueltas en dicho Decreto y que fueron resueltas en el Decreto 1432/22 de fecha 21 de junio de 2022, notificado el mismo día por vía electrónica, y que al no haber sido impugnado ante los tribunales ha devenido firme.

Expuestas las posiciones y argumentos de las partes en la presente instancia, los razonamientos de la sentencia apelada y examinado el expediente administrativo, a los efectos de una adecuada resolución de la cuestión debatida deben reflejarse las actuaciones administrativas llevadas a cabo cuya incorporación resulta imprescindible para esclarecer lo acontecido al objeto de determinar la actuación administrativa impugnada y ello ante las imprecisiones de lo actuado dada la interconexión de actuaciones municipales y recursos interpuestos:

(i) El 13 de abril de 2022 por la mesa única de negociación colectiva del personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Sabiñánigo se abordó el siguiente asunto:

"Bases reguladoras procesos selectivos OEP 2022.

(...)

C. BASES SUBINSPECTOR/A.

El borrador de bases se remitió junto con la convocatoria.

La parte sindical manifiesta su conformidad con las bases propuestas, salvo los representantes de CSIF que se oponen a las bases por entender que es preferible la opción del concurso-oposición, dado que es lo que dice la Ley de Coordinación de Policías de Aragón. Quieren, en ese sentido, hacer constar en acta expresamente que CSIF lo está pidiendo desde el principio para evitar problemas, que vaticina que se producirán, y evitar tener luego arrepentirnos. (...)".

(ii) La Junta de Gobierno Local, en sesión extraordinaria urgente, celebrada el 21 de abril de 2022, a reserva de los términos que resulten de la aprobación del acta correspondiente, adoptó el siguiente acuerdo:

6.- EXPEDIENTE NUM000. APROBACIÓN LAS BASES REGULADORAS DE LA CONVOCATORIA DE OPOSICIÓN PARA LA COBERTURA EN PROPIEDAD DE UNA PLAZA DE SUBINSPECTOR, VACANTE EN LA PLANTILLA DE PERSONAL FUNCIONARIO DEL AYUNTAMIENTO DE SABIÑÁNIGO.

(iii) Por acuerdo de 21 de abril de 2022, de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Sabiñánigo, B. O. A. núm. 86, de 6 de mayo, se aprobaron las bases reguladoras de la convocatoria de oposición para la cobertura en propiedad de una plaza de Subinspector, vacante en la plantilla de personal funcionario, mediante el sistema de oposición libre.

El BOE de 13 de mayo de 2022 publicó la resolución de 6 de mayo de 2022, del Ayuntamiento de Sabiñánigo (Huesca) referente a la convocatoria para proveer dicha plaza.

(iv) Don Jorge es funcionario de carrera del Ayuntamiento y está desempeñando el puesto de trabajo nº NUM001, subinspector de la Policía local (aunque su puesto de origen es el de Policía, nº NUM002),

(v) Con fecha 24 de mayo de 2022 interpuso recurso contra las bases al entender que supondrían un cese encubierto sin justificación en su puesto de trabajo, alega además respecto al sistema selectivo elegido la vulneración de diversas normas legales, reglamentarias y convencionales (Pacto del personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo) y argumenta que la normativa obliga a recurrir a la promoción interna como sistema para proveer la plaza vacante.

Consta escrito presentado con fecha 18 de enero de 2022 contra la convocatoria de empleo público del Ayuntamiento de Sabiñánigo del ejercicio 2022, donde se establece la plaza de subinspector para su convocatoria mediante oposición libre en el que se solicitaba la suspensión.

(vi) Con fecha 25 de mayo de 2022 se dictó en el expediente NUM003 el Decreto núm. 1151/2021 que desestima la solicitud de suspensión por entender que, a la vista de los intereses en juego y los perjuicios que pudieran derivarse, no hay motivos que justifiquen la adopción de dicha decisión, por lo que el acto administrativo impugnado sigue siendo plenamente ejecutivo y acuerda continuar con el estudio y tramitación de los recursos presentados, al objeto de resolver sobre el fondo de los mismos lo que se entienda procedente dentro del plazo fijado en la ley.

(vii) En el referido expediente y con fecha 21 de junio de 2022 se dictó el Decreto núm. 1432/2022 que acuerda lo siguiente:

"Acumular los recursos de reposición interpuestos por D. Jorge en un solo procedimiento al amparo del artículo 57 de la LPAP al existir identidad sustancial entre los dos recursos puesto que ambos se interponen frente a las bases de la convocatoria de una plaza de Subinspector de Policía Local vacante en la plantilla de personal funcionario publicada en el BOPH nº 78 de 25 de abril de 2022

Segundo: Desestimar los recursos de reposición presentados por D. Jorge, funcionario de carrera de este Ayuntamiento, frente a las bases de la convocatoria de una plaza de Subinspector de Policía Local vacante en la plantilla de personal funcionario, dándole traslado del informe emitido por la Secretaría General, el cual sirve como justificación de la decisión adoptada".

El escrito de interposición del recurso identifica como acto objeto de recurso la resolución núm. 1641/2022, de 25 de mayo por la que se desestima el recurso de reposición contra la convocatoria y bases de selección de una plaza de Subinspector de Policía Local del Ayuntamiento de Sabiñánigo y adjunta como acto administrativo que reseña como recurrido el Decreto 1151/22, acto administrativo que se limita a no suspender el acto impugnado, y a seguir con la tramitación de este.

Si bien en el hecho primero de la demanda no obstante reproducirse el contenido del Decreto 1151/22 a lo largo del escrito rector se observa que va dirigido a la aprobación las bases reguladoras de la convocatoria de oposición para la cobertura en propiedad de una plaza de subinspector, vacante en la plantilla de personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo, y en el suplico se solicita "la anulación de las bases reguladoras de la convocatoria de oposición para la cobertura en propiedad de una plaza de Subinspector, vacante en la plantilla de personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo, para que, en consecuencia, se anule y se deje sin efecto el acto impugnado".

Entendemos que los pronunciamientos del juzgador de instancia no resultan conformes a derecho por cuanto si bien es cierto que el acto administrativo que se adjuntó al escrito de interposición es el Decreto que acuerda la no suspensión de la ejecución, y el escrito de interposición adolece asimismo de errores respecto del acto impugnado, fecha y número del mismo, ya que hace referencia a la resolución NUM003, de 25 de mayo, resolución que como tal no existe pues la misma es el Decreto núm. 1432/2022 y el fijado en el escrito de interposición se refiere al número de expediente, de un examen de los argumentos expuestos en la demanda así como del suplico de la misma, con facilidad se aprecia que lo que se impugna son las bases de la convocatoria, como así lo puso de manifiesto en el acto de la vista la defensa de la corporación demandada y se opuso a las alegaciones efectuadas por el recurrente en el escrito de demanda.

Por otro lado de los hitos más significativos que han tenido lugar en el expediente, antes detallados de manera cronológica, resulta que el Ayuntamiento acordó acumular los dos escritos mediante los que se interpusieron sendos escritos de reposición por lo que no puede admitirse la alegación del ayuntamiento de que el Decreto 1432/22 no es impugnado siendo contradictorio con la acumulación acordada en el expediente administrativo y que es firme por lo que difícilmente puede haber un pronunciamiento en la sentencia por parte del juzgador de impugnaciones que corresponden a otro Decreto de la Administración no incorporado en la demanda, y, por tanto, de un acto administrativo distinto no recurrido.

Así las cosas con base al derecho a la tutela judicial efectiva como derecho fundamental que preside el ordenamiento jurídico no se pueden dejar imprejuzgadas las pretensiones respecto al proceso selectivo al que se refiere el escrito de demanda aunque por error u omisión al escrito de interposición se adjuntara un acto que no se corresponde con el impugnado cuando, insistimos del cuerpo del escrito rector y del suplico resulta que lo impugnado es la anulación de las bases reguladoras de la convocatoria de oposición para la cobertura en propiedad de una plaza de Subinspector, vacante en la plantilla de personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo.

A la vista de lo solicitado por el Ayuntamiento no procede la retroacción de las actuaciones la cual no ha quedado justificada pues en el acto de la vista oral ya formuló su oposición a las pretensiones de la parte por lo que razones de economía procesal y en aras de evitar una prolongación innecesaria del proceso, procede entrar a concoer sobre el fondo de las alegaciones de la demanda insatisfechas por la sentencia de instancia.

La parte solicita la anulación de las bases reguladoras de la convocatoria por considerarlas contrarias a Derecho.

La convocatoria objeto del recurso se refiere a la plaza de Subinspector/a a la que le corresponde el puesto nº NUM001.

La reclamación del recurrente se centra en tratar de impugnar el sistema selectivo elegido alegando la vulneración de diversas normas legales, reglamentarias y convencionales (Pacto del personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo) por cuanto, según argumenta, la normativa obligaría a recurrir a la promoción interna como sistema para proveer la plaza vacante.

El artículo 25.2 de la Ley 8/2013 de 12 de septiembre, de Coordinación de Policías Locales de Aragón señala: «El ingreso en la categoría de Subinspector y de Intendente podrá realizarse por el sistema de oposición, promoción interna o movilidad, en los términos recogidos en esta ley y en sus normas de desarrollo», sin que dicha enumeración responda a una ordenación taxativa de procedimientos, pues de lo contrario, ya no sería necesario continuar argumentando para desvirtuar la alegación del recurrente ya que el sistema enunciado en primer lugar es el de oposición.

Además, la opción preferencial por la promoción interna que se contiene en el Pacto del personal funcionario del Ayuntamiento de Sabiñánigo de 2011 ha de matizarse y acomodarse a lo que la normativa vigente exige y establece, y hay que tener en cuenta la limitación contenida en el artículo 134 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local que señala que «1. Las convocatorias serán siempre libres. No obstante, podrán reservarse para promoción interna hasta un máximo del 50 por 100 de las plazas convocadas para funcionarios que reúnan la titulación y demás requisitos exigidos en la convocatoria», por lo que tratándose de una única plaza la opción legal preferente es la de convocatorias libres (abiertas a la totalidad de la ciudadanía), frente a la excepcional de la promoción interna.

No resulta ocioso que la Dirección General de Interior y Protección Civil del Gobierno de Aragón mantiene idéntica interpretación, según comunicación de fecha 11 de noviembre de 2021 que manifiesta que "analizados los artículos referidos en la Ley 8/2013, de 12 de septiembre, de Coordinación de Policías Locales de Aragón, indicar que el artículo 22 marca la estructura orgánica de la Policía Local, así como las categorías y el artículo 25 los sistemas de ingreso y provisión. El caso concreto, para cubrir la plaza de Subinspector, la opción es lanzar la provisión mediante oposición libre a la cual podría opositar todo el mundo, bien de la propia plantilla o de la calle o un proceso de promoción interna.

La naturaleza de la promoción interna es el subir de una categoría inferior a la superior.

En este caso, la inferior es Oficial, por lo que los compañeros que tienen esa categoría en el ayuntamiento y tuvieran una antigüedad de 2 años, además de la titulación requerida para el Subgrupo A2, podrían optar a la plaza.

Salvo error en los datos que constan, son 4 los oficiales que existen en la plantilla y que podrían optar por promoción interna".

Por otro lado, y como también su puso de relieve en el informe obrante en el expediente, el artículo 39 Decreto 222/1991, actualmente vigente, establece que será requisito para poder participar en la promoción interna la de acreditar, en el caso del acceso a la categoría de Subinspector/a, una antigüedad mínima de dos años en el empleo de Oficial, categoría inmediatamente inferior, circunstancia que solamente cumple uno de los integrantes de la plantilla policial de Sabiñánigo que, sin embargo, no reúne la titulación exigible, por lo que la promoción interna, al contrario de lo pretendido por el recurrente, quedaría desierta.

Así, optar por el sistema de oposición libre supone el cumplimiento de la normativa legal (vide artículo 25.2 Ley 8/2013) y reglamentaria (vide artículo 31 Decreto 222/1991, que en su apartado 2 configura como potestativa la posibilidad de recurrir al concurso oposición en el caso de los empleos de la escala técnica o de mando).

Como señala el informe del Ayuntamiento, el artículo 2 del Real Decreto 896/1991, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de administración local, que tiene carácter de normativa básica, en su disposición final primera, relativo a los sistemas de acceso establece que «(e)l ingreso en la función pública local se realizará, con carácter general, a través del sistema de oposición, salvo que, por la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del sistema de concurso-oposición o concurso».

Por último, resulta procedente referir que el artículo 61 TREBEP indica en el apartado 6 que los sistemas de selección serán los de oposición (sin añadir el calificativo de libre) y concurso oposición, configurándolos, por tanto, como dos sistemas diferentes, sin que quepa entender que cuando se habla de oposición sin la adjetivación de libre esté incluido el concurso oposición.

Con base a lo razonado y resolviendo las alegaciones formuladas respecto a las bases de la convocatoria, procede la estimación parcial del presente recurso de apelación, confirmando el contenido del Decreto núm. 1432/2022.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, y dadas las circunstancias concurrentes, no procede expresa imposición de costas en ninguna de las instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

FALLO 

PRIMERO. - Estimamos parcialmente el presente recurso de apelación número 312/2023 interpuesto por la representación procesal de don Jorge contra la sentencia núm. 3/2023, de 11 de enero dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Huesca, dictada en el procedimiento abreviado 149/2022, con los fundamentos que se desprenden de la presente resolución.

SEGUNDO. - No se hace expresa imposición de costas procesales en ambas instancias.

Contra la presente resolución podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Supremo por infracción de norma estatal o de la Unión Europea o recurso de casación ante este Tribunal por infracción de derecho autonómico, según lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio. Recurso que se preparará ante esta Sala, en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la resolución, por escrito que deberá cumplir los requisitos del artículo 89 del citado texto legal.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.