¿Las leyes de presupuestos priman sobre los acuerdos municipales sobre incrementos retributivos de funcionarios?

Tribunal Supremo , 19-03-2024
, nº 486/2024, rec.898/2022,  

Pte: Fonseca-Herrero Raimundo, Antonio Jesús

ECLI: ES:TS:2024:1573

ANTECEDENTES DE HECHO 

Ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 13 de Barcelona se ha seguido el recurso de contencioso administrativo nº. 898/2022, interpuesto por don Alejandro, frente a la desestimación por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la desestimación, también por silencio administrativo, de su solicitud de 21 de septiembre de 2018.

En el citado recurso contencioso-administrativo, el fallo de la sentencia es el siguiente:

"Que debo estimar y ESTIMO EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Vicenc Navarro Betrian, en nombre y representación de D. Alejandro, frente a la Desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto frente a la Desestimación, también por silencio administrativo, de la solicitud formulada por la parte actora en fecha 21 de septiembre de 2018 ante el AYUNTAMIENTO DE CERDANYOLA DEL VALLES y, en consecuencia, se anula la meritada actuación administrativa, que se deja sin efecto, y se reconoce el derecho de D. Alejandro a que por parte del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés se le abone la cantidad de 2.113,88 euros, en concepto de "plus festivo" desde el mes de julio de 2016 al mes de junio de 2018, más los intereses correspondientes desde la fecha .de presentación de la respectiva instancia ante el Ayuntamiento de Cerdanyola y hasta el dictado de la presente resolución judicial y, en su caso, los previstos en el artículo, 106.2 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

No se realiza condena en costas."

Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 13 de Barcelona lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 2 de octubre de 2023, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés en estos términos:

" Primero. - Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Cerdanyola contra la sentencia número 187/2021, de 31 de mayo, del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo n º 13 de Barcelona (PA n º 428/2019).

Segundo. - Precisar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Si las previsiones contenidas en las leyes de presupuestos generales del Estado que determinan que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los límites en ellas contemplados deberán experimentar la oportuna adecuación deviniendo inaplicables las cláusulas que infrinjan aquellos, obligan a la Administración a la previa revisión de oficio con el fin de que dejen de desplegar efectos jurídicos.

Tercero. - Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 24 y 38.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con las leyes de Presupuestos Generales del Estado de los ejercicios correspondientes, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( art. 90.4 LJCA)."

En el escrito de interposición del recurso, presentado el 20 de noviembre de 2023, la parte recurrente solicitó: "dicte sentencia estimatoria del recurso de casación por la que se case y anule la sentencia impugnada y dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora y confirme el acto administrativo impugnado."

No constando escrito de personación de parte recurrida, mediante providencia de 23 de enero de 2024, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de marzo de 2024, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 19 de marzo de 2024.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La representación procesal del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés impugna en este recurso de casación la sentencia de 31 de mayo de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 13 de Barcelona en el recurso contencioso-administrativo n.º 428/2019.

Don Alejandro, Agente de la Policía Local, presentó solicitud el 21 de septiembre de 2018 en reclamación del plus de festividad por los servicios prestados en festivo durante el periodo de junio a diciembre de 2016, de enero a diciembre de 2017 y enero, febrero, marzo, mayo y junio de 2018.

Esa petición se apoyaba en la vigencia del Acuerdo suscrito el 25 de julio de 2014 entre el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés y los representantes sindicales de revisión, actualización y regularización de diversos aspectos que afectan al personal al servicio del referido Ayuntamiento, posteriormente ratificado por el Pleno de la Corporación celebrado el 25 de septiembre de 2014. El Acuerdo contempla el denominado "plus festivo" destinado a compensar la dedicación y penosidad de aquellos trabajadores municipales que desarrollaran su jornada de trabajo en días festivos oficiales o durante los días del fin de semana (festivos para el resto de trabajadores municipales), según calendario laboral, y por asistencia efectiva al puesto de trabajo.

Ante el silencio de la Administración acudió a la vía jurisdiccional correspondiendo su recurso al Juzgado de lo Contencioso-administrativo n º 13 de Barcelona, que por sentencia núm.187/2021, de 31 de mayo (PA n.º 428/2019, estimó parcialmente su demanda y, previa anulación de la actividad administrativa, declaró su derecho a percibir la cantidad de 2.113,88 euros, en concepto de "plus festivo" desde el mes de julio de 2016 al mes de junio de 2018, más los intereses correspondientes desde la fecha de presentación de la respectiva instancia ante el Ayuntamiento de Cerdanyola y hasta el dictado de la presente resolución judicial y, en su caso, los previstos en el artículo 106.2 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La sentencia impugnada parte de la dictada el 15 de marzo de 2018 por el Juzgado n.º 10 de Barcelona en un asunto idéntico (procedimiento abreviado 216/2017), y considera que el Acuerdo suscrito ha surtido efectos y se mantendrán en tanto la Administración, de considerar que está afectado de alguna causa de nulidad o anulabilidad, proceda a su revisión de oficio por el cauce procedimental correspondiente.

Por auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 2 de octubre de 2023, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento, fijando como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia el determinar: "Si las previsiones contenidas en las leyes de presupuestos generales del Estado que determinan que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los límites en ellas contemplados deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que infrinjan aquellos, obligan a la Administración a la previa revisión de oficio con el fin de que dejen de desplegar efectos jurídicos."

El auto identificó como preceptos a interpretar los artículos 24 y 38.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con las leyes de Presupuestos Generales del Estado de los ejercicios correspondientes, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( art. 90.4 LJCA).

El escrito de interposición presentado por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés, además de alegar que la sentencia no contiene motivación suficiente para justificar su decisión y cuestionar el efecto vinculante que otorga a la sentencia de otro Juzgado de igual clase, reitera todo el planteamiento de la contestación a la demanda y, finalmente aborda la cuestión de interés casacional refiriéndose a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado 48/2015 -artículo 19. ocho-, 3/2017 -articulo 18.ocho-, y 6/2018 -artículo 18.ocho-, que cuando regulan las "Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público", disponen que "Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en el apartado Dos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo".

En relación con la problemática de si esos acuerdos o pactos mantienen su vigencia y efectos hasta que sean anulados por la vía de revisión de oficio o, por el contrario, devienen inaplicables directamente por el efecto propio de las leyes de presupuestos, considera que esta última alternativa es la procedente a tenor de la sentencia del esta Sala Tercera de 28 de junio de 2011 (recurso 6756/2009) y de la sentencia de la Sala Cuarta de 8 de junio de 2021 (recurso 163/2019). Mantiene así que la respuesta debe ser que los acuerdos o pactos carecen de eficacia directa y resultan inaplicables, sin necesidad de declarar su invalidez, dado que pueden resultar inaplicables o no, para cada ejercicio presupuestario, en función de las circunstancias concretas de cada período, por lo que procede casar la sentencia impugnada y dictar otra que desestime el recurso contencioso-administrativo inicial.

La parte recurrida en casación no se ha personado.

La cuestión a resolver exige tomar en consideración los precedentes de esta Sala en cuestiones análogas, como lo es la sentencia de 28 de junio de 2011 (recurso 6756/2009), donde se analizó el alcance de la previsión del artículo 19. Cinco de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, cuyo tenor, coincidente con los que ahora nos afectan, era: "Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo". Pues bien, el fundamento de Derecho quinto, al analizar el valor y alcance de determinadas previsiones de un Acuerdo de retribuciones de personal, desarrolló esta argumentación:

"En este sentido, se debe señalar que la Sala no comparte que dicho Acuerdo de 20 de diciembre de 2004 debió haber sido recurrido por el Abogado del Estado, tal y como sugiere el Ayuntamiento recurrente, por haber desconocido unos límites fijados por una Ley Presupuestaria posterior en el tiempo, cuyas previsiones, por tanto, no le vinculaban al tiempo de su adopción. Cuestión distinta es qué debería haber hecho el Ayuntamiento una vez entró en vigor la Ley 2/2004, habida cuenta que las previsiones del referido Acuerdo generaban un aumento retributivo superior al límite fijado por aquélla para el incremento global de las retribuciones del personal a su servicio. En este sentido, el apartado 5 del artículo 19 de la Ley 2/2004 establecía el deber de adecuación de dicho Acuerdo a tal regulación porque, en caso contrario, las cláusulas que se opusieran a dicho límite devendrían inaplicables.

Y, así las cosas, no cabe duda que la anulación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprobó su Presupuesto de 2005 acordada por la Sala de instancia es conforme a derecho porque los gastos de su Capítulo I superaron la limitación prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho año, recayendo sobre los Presupuestos, y no sobre la Relación de Puestos de Trabajo, la obligación de respetar los criterios fijados en relación con el incremento de las retribuciones del personal, por expreso mandato del apartado 6 del referido artículo, sin que, en consecuencia, la posible existencia de un Acuerdo anterior sobre modificación de la Relación de Puestos de Trabajo justifique el incremento acordado por el Presupuesto por encima de dicha limitación presupuestaria. Y es que, no cabe aceptar la configuración que realiza el recurrente de los presupuestos municipales como si de un acto de mera ejecución de las Relaciones de Puestos de Trabajo se tratase, con independencia de cualquier otra consideración. Nada impide que un Ayuntamiento, en el ejercicio de su potestad de autoorganización y del principio de autonomía municipal, pueda alcanzar y cerrar acuerdos con las organizaciones sindicales en relación con el personal a su servicio para ejercicios futuros si bien el contenido de dichos pactos y acuerdos puede ser que no se lleve a efecto como consecuencia de los límites establecidos en la legislación presupuestaria, tal y como se señaló anteriormente. Y así, es perfectamente posible que las Relaciones de Puestos de Trabajo no se ejecuten en su totalidad en el ejercicio presupuestario correspondiente por diferentes motivos y circunstancias, entre los cuales, sin duda alguna, se encuentra la imposibilidad legal de aplicarlas íntegramente en atención a la limitación que pueda fijarse legalmente para cada ejercicio presupuestario, la cual, lógicamente, prevalece sobre los acuerdos que hayan podido ser suscritos."

En consecuencia, debe prevalecer la tesis de la inaplicabilidad de los acuerdos, convenios o pactos que impliquen incrementos retributivos superiores a los fijados en las leyes de presupuestos posteriores en el tiempo, que deberán experimentar la oportuna adecuación en las anualidades correspondientes.

Consideramos que esta es la consecuencia directa de una interpretación sistemática y teleológica del precepto. La claridad del mandato imperativo que contienen las Leyes de presupuesto afectadas, que limitan el incremento global de las retribuciones del personal al servicio del sector público, es la consecuencia necesaria de la finalidad de la norma, vinculada al ahorro y a la estabilidad presupuestaria.

A esta misma conclusión debe llegarse desde la óptica de los principios de legalidad y jerarquía normativa que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que, en definitiva, conllevan la subordinación a la Ley de los convenios y acuerdos colectivos. Es cierto que el artículo 37.1 de la Constitución garantiza el derecho a la negociación colectiva y el valor vinculante de los convenios colectivos, pero esos derechos no pueden quedar al margen del valor superior de la Ley. Esa sujeción de la negociación a lo dispuesto en la Ley se desprende tanto del artículo 7 de la Norma Suprema, como del artículo 31.7 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). En definitiva, la validez y eficacia de los pactos y acuerdos que regula el artículo 38 del TREBEP no puede estar al margen de las previsiones establecidas en las leyes de presupuestos generales del Estado en materia de gasto público, que es el ámbito sobre el que aquellas surten efectos jurídicos.

En este sentido debemos acudir a lo ya dicho por esta misma Sala en sentencia 2 de marzo de 2004 (recurso 9572/1998, JF5): "Toda esta problemática plantea el problema de la Ley de Presupuestos y su alcance normativo y la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado.

Sobre esta materia, la jurisprudencia de esta Sala y Sección (en sentencia de 21 de marzo de 2002, al resolver el recurso 1074/2001) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias nº 27/81 (fundamento jurídico segundo), 76/92 (fundamento jurídico cuarto) y 171/96 (fundamento jurídico segundo) y en casos semejantes ha reiterado los precedentes criterios que se han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/86, 96/90, 237/92 y 103/97, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1º) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.

2º) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.

No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial extraída de los acuerdos."

Lo argumentado permite dar respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión de 2 de octubre de 2023 diciendo que las previsiones contenidas en las leyes de presupuestos generales del Estado que determinan que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los límites en ellas contemplados deberán experimentar la oportuna adecuación, son directamente aplicables y determinan la inaplicación de las cláusulas que contravengan aquellas previsiones legales, que deberán experimentar la oportuna adecuación en las anualidades correspondientes.

La aplicación de esta doctrina al caso de autos conlleva la estimación del recurso de casación del recurso interpuesto contra la sentencia impugnada, que se casa y anula, llegando a la desestimación del recurso del contencioso administrativo.

De conformidad con los artículos 139 y 93.4 de la Ley jurisdiccional 29/1998, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia en la casación, sin que proceda hacer imposición de las costas de la instancia al no apreciarse circunstancias que la impongan.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) ESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés contra la sentencia de 31 de mayo de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 13 de Barcelona en el recurso contencioso-administrativo n.º 428/2019, sentencia que se casa y anula.

2º) DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Alejandro contra la solicitud formulada el 21 de septiembre de 2018 para el abono de cantidad en concepto de "plus festivo" desde el mes de julio de 2016 al mes de junio de 2018.

3º) En materia de costas se estará a lo dicho en el último de los fundamentos de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.