Inmueble propiedad de la TGSS cedido a la comunidad autónoma. ¿Quién es el sujeto pasivo del IBI?

Tribunal Supremo , 12-12-2022
, nº 1619/2022, rec.7960/2019,  

Pte: Montero Fernández, José Antonio

ECLI: ES:TS:2022:4570

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

En el recurso de apelación número. 358/2018 la Sala de lo Contencioso-Administrativo ( Sección Primera, Las Palmas) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con fecha 10 de septiembre de 2019, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia del Juzgado número dos de Las Palmas a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, la cual declaramos ajustada a derecho y confirmamos. Ello sin imposición de costas".

Preparación del recurso de casación.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo ( Sección Primera, Las Palmas) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias tuvo por preparado mediante Auto de 8 de noviembre de 2019, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 13 de mayo de 2021, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"[...] 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar quién es el sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en el caso de los inmuebles de que es titular la Tesorería General de la Seguridad Social, pero adscritos o transferidos a una Comunidad Autónoma en virtud de los distintos Reales Decretos sobre traspaso a las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, si la Comunidad Autónoma o la citada Tesorería.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación :

3.1 El artículo 81.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 154, de 29 de junio, en la redacción vigente, de igual contenido que el actual artículo 104 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 261, de 31 de octubre).

3.2 Los artículos 7 y 9.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

3.3 El artículo 61.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"].

3.4 La Disposición Adicional Octava de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (BOE núm. 312, de 30 de diciembre)".

Interposición del recurso de casación,

La representación procesal de la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL interpuso recurso de casación mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala "...en su día dicte sentencia por la que, casando y anulando la sentencia recurrida, se estime el recurso de casación en los términos interesados".

Oposición al recurso de casación del Excmo. Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria.

La representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala "...y en su día previo los trámites legales oportunos se sirva dictar Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación y lo desestime en su integridad, imponiendo las costas al recurrente".

Oposición al recurso de casación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias.

También, la representación de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE AUTÓNOMA DE CANARIAS se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 926 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 7 de diciembre de 2022, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Antecedentes y resolución del recurso.

Sobre la cuestión de interés casacional objetivo se ha pronunciado en ocasiones precedentes este Tribunal, al tratarse de una cuestión estrictamente jurídica, sin que se aporten nuevos elementos para modificar la doctrina sentada, por coherencia y seguridad jurídica la resolución del presente recurso de casación pasa por reproducir lo dicho en la sentencia de 25 de abril de 2022, rec. cas. 5283/2020.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia que nos sirve de guía, se afirmó:

"La sentencia de 10 de mayo de 2013, rec. 2061/2011, ECLI:ES:TS:2013:2636, en un asunto de temática semejante al que ahora nos ocupa, aborda los efectos de la modificación operada por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, llegando a considerar que se trata "de un cambio radical en la determinación de la Administración que debía asumir el pago del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, cuya titularidad ostentaba la Seguridad Social pero que habían sido transferidos a otras Administraciones Publicas."

En la mencionada sentencia se afirma lo siguiente:

"[...] TERCERO.- La resolución del motivo exige expongamos las normas aducidas fin de apreciar si, como afirma la parte, la Sala de instancia no ha aplicado de manera correcta las mismas.

En primer término, el artículo 81.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada al mismo por el artículo 8 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, declara que:

"1.- La titularidad del patrimonio único de la Seguridad Social corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social. Dicha titularidad, así como la adscripción, administración y custodia del referido patrimonio, se regirá por lo establecido en esta Ley y demás disposiciones reglamentarias.

En todo caso, en relación con los bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social que figuren adscritos o transferidos a otras Administraciones públicas o a entidades de derecho público con personalidad jurídica propia o vinculadas o dependientes de las mismas, corresponden a éstas las siguientes funciones, salvo que en el acuerdo de traspaso o en base al mismo se haya previsto otra cosa:

a) Realizar las reparaciones necesarias en orden a su conservación.

b) Efectuar las obras de mejora que estimen convenientes.

c) Ejercitar las acciones posesorias que, en defensa de dichos bienes, procedan en Derecho.

d) Asumir, por subrogación, el pago de las obligaciones tributarias que afecten a dichos bienes".

Por su parte el Real Decreto 1536/1987, de 6 de noviembre, por el que se produce el traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, en su apartado D) del Anexo, dedicado a los bienes, derechos y obligaciones que se traspasan, señala lo siguiente:

"Se traspasan a la Comunidad 1. Autónoma del País Vasco, para la efectividad de las funciones que son objeto de la transferencia, los bienes inmuebles y derechos que se relacionan en el inventario detallado de las relaciones adjuntas números 1.1 a 1.4, con todo lo que en ellos se halle, sin excepción de ningún tipo de bienes. La Comunidad Autónoma del País Vasco asume todas las facultades y derechos que puedan recaer sobre dichos bienes inmuebles, excepto su titularidad, que continuará a nombre de la Tesorería General de la Seguridad Social.

2 (...).

El régimen a que se refieren los 3. números precedentes se configura como transitorio hasta tanto se creen las condiciones para la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la plena titularidad de bienes inmuebles de la Seguridad Social adscritos al INSALUD en su territorio".

Una interpretación conjunta de ambos preceptos no arroja el resultado pretendido por la Administración recurrente. Y es que el tenor del artículo 81.1 de la LGSS es lo suficientemente rotundo de cara a atribuir a las Administraciones Publicas, -en este caso la Comunidad Autónoma del País Vasco-, la asunción por subrogación del pago de las obligaciones tributarias que afecten a los bienes inmuebles titularidad de la Seguridad Social que les hubieren sido transferidos, sin que la excepción que invoca, contenida en el último párrafo del precepto, encuentre apoyo alguno en el Real Decreto de Transferencias que nada dice sobre la cuestión, pues no contiene previsión acerca de la obligación o exoneración de la obligación de hacer frente al pago de los gastos de administración de los inmuebles transferidos, tal y como exigiría la concurrencia de la excepción invocada, que carece por ello de virtualidad alguna, atendido los términos del artículo 81.1 de la LGSS.

Por ello el análisis de la cuestión efectuado por la Sala de instancia ha de ser confirmado, ya que la modificación operada en la LGSS por la Ley 52/2003 supuso un cambio radical en la determinación de la Administración que debía asumir el pago del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, cuya titularidad ostentaba la Seguridad Social pero que habían sido transferidos a otras Administraciones Publicas. Este cambio legal vino a poner fin al vacío normativo que sobre la cuestión existía hasta la fecha y que provocó que la Sala de instancia considerará, con acierto, que el IBI relativo a los ejercicios que no resultaron afectados por la modificación legislativa (anteriores a 2004) debían ser abonados por la TGSS, de acuerdo con la legislación propia del Impuesto, que obliga al pago al titular del bien.

La conclusión a la que llegamos no supone, en contra de lo sostenido por la parte recurrente, modificar de manera unilateral lo acordado en su día por la Comisión Mixta de Transferencias y que se plasma en el Real Decreto 1536/1987, de 6 de noviembre, en el sentido de considerar que la obligación de subrogarse en las obligaciones tributarias impediría a la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco el poder llegar a asumir la plena titularidad de los bienes de la Seguridad Social, tal y como prevé el citado Real Decreto, pues no encontramos una conexión lógica entre la asunción del pago de obligaciones tributarias en relación a los bienes de los que está haciendo uso al haber sido transferidos y la consecuencia que de ello se produciría, en orden a impedir una asunción futura de la plena titularidad de dichos bienes por parte de la Comunidad Autónoma, pues en definitiva no se está traspasando ni transfiriendo bien o derecho alguno, sino que se está delimitando estrictos aspectos tributarios derivados del uso de los bienes transferidos.

Por último, la doctrina del Tribunal Constitucional invocada por la Administración recurrente no permite apreciar la infracción denunciada, toda vez que aquella parte de la imposibilidad de que por parte del Estado se puedan desarrollar funciones que ya han sido objeto de transferencias, lo que no acontece en el presente caso, pues el artículo 81.1 no afecta a la transferencia efectuada, ya que se limita a regular un determinado extremo de la misma que no fue expresamente contemplado, a saber, a quien corresponde el pago de las obligaciones tributarias que afecten a los bienes inmuebles transferidos cuya titularidad conserva la Seguridad Social y no a llevar a cabo cometido alguno en relación con los servicios transferidos [...]".

La lectura de los apartados transcritos de la expresada sentencia permite identificar, con claridad, la posición de esta Sala en torno al debate que nos ocupa por lo que, no deja de ser llamativo que la Comunidad de Madrid, reconociendo la existencia de esa jurisprudencia, sostenga, que es ajena a la cuestión ahora debatida.

Cabe citar, además, el auto de esta Sala (Sección Primera) de 10 de diciembre de 2015, que acordó el archivo del recurso de casación en interés de la Ley núm. 3468/2015, promovido por la TGSS, evocando la sentencia de 10 de mayo de 2013. Pues bien, el supuesto de hecho al que se refiere es esclarecedor en el sentido que ahora interesa, pues se refería a una liquidación en concepto de IBI, de un inmueble de la titularidad de la TGSS, pero cuyo uso se destinaba a residencia de la tercera edad dependiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Frente a la pretensión de que se fijara una doctrina consistente en que "la liquidación del Impuesto de Bienes Inmuebles que gravan los bienes que integran el patrimonio de la Seguridad Social, adscritos o transferidos a otras Administraciones Públicas o entidades de derecho público, han de girarse directamente a cargo de la Administración o entidad pública que tenga adscrito o transferido el bien en aplicación de lo dispuesto en el artículo 81.1.d) de la Ley General de la Seguridad Social" que, en definitiva, es el asunto que nos ocupa, se consideró que el recurso interpuesto resultaba improcedente "por pretender que se fije una doctrina que ya resulta claramente de la propia norma objeto de interpretación, a lo que se añade que ya existir un pronunciamiento de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la doctrina que se propone [la sentencia de 10 de mayo de 2013]" lo que, en definitiva, suponía reconocer la inexistencia de controversia sobre que el artículo 81 TRLGSS debía interpretarse en el sentido de que el IBI ha de girarse, directamente, a la Comunidad Autónoma que tenía adscrito o transferido el bien inmueble.

Hasta aquí, el estado de nuestra jurisprudencia, asumida por la sentencia aquí impugnada, a los efectos de estimar la pretensión de la TGSS.

No obstante, dada la admisión del presente recurso de casación, dicha jurisprudencia no debe obstar al análisis -en los fundamentos que siguen-, de las distintas posturas desplegadas".

En el fundamento jurídico cuarto nos referíamos al marco normativo de la adscripción o transferencia de bienes del patrimonio de la Seguridad Social a otras Administraciones Públicas. En ese sentido, se afirmó:

"a través de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social ("BOE" núm. 296, de 11 de diciembre), que modificó el artículo 81.1.d) del TTLGSS (Real Decreto Legislativo1/1994, de 20 de junio) cuya redacción se manutuvo en el artículo 104 del vigente TRLGSS (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), y cuyo tenor es el que sigue:

La titularidad del patrimonio único de la Seguridad Social corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social. Dicha titularidad, así como la adscripción, administración y custodia del referido patrimonio, se regirá por lo establecido en esta ley y demás disposiciones reglamentarias. En todo caso, en relación con los bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social que figuren adscritos o transferidos a otras administraciones públicas o a entidades de derecho público con personalidad jurídica propia o vinculadas o dependientes de las mismas, corresponden a estas las siguientes funciones, salvo que en el acuerdo de traspaso o en base al mismo se haya previsto otra cosa: (...)

d) Asumir, por subrogación, el pago de las obligaciones tributarias que afecten a dichos bienes.

Los bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social adscritos a otras Administraciones o entidades de derecho público, salvo que otra cosa se establezca en el acuerdo de traspaso o en base al mismo, revertirán a la Tesorería General de la Seguridad Social en el caso de no uso o cambio de destino para el que se adscribieron, conforme a lo dispuesto en la legislación reguladora del Patrimonio del Estado, siendo a cargo de la Administración o entidad a la que fueron adscritos los gastos derivados de su conservación y mantenimiento , así como la subrogación en el pago de las obligaciones tributarias que afecten a los mismos, hasta la finalización del ejercicio económico en el que se produzca dicho cambio o falta de uso".

Como hemos expuesto, a la vista de esa normativa, la construcción argumental de la Comunidad de Madrid, aquí recurrente, se fundamenta en que la obligación de asumir, por subrogación, el pago de las obligaciones tributarias es ajena a la relación jurídico-tributaria y, por más que esté prevista legalmente, no convierte al pagador en sujeto pasivo del tributo.

De este modo, la Administración autonómica vendría a reconocer que ha de pechar con la deuda tributaria pero no en su condición de sujeto pasivo obligado al pago, por lo que -siguiendo su línea argumental- el Ayuntamiento de Madrid debería dirigirse a la TGSS para su exacción, sin perjuicio de que, posteriormente, la TGSS reclame y obtenga su pago de la Comunidad de Madrid.

A efectos de culminar este análisis desde la perspectiva del marco normativo de la adscripción o transferencia del patrimonio de la seguridad social debemos mencionar la Disposición adicional octava de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ("BOE" núm. 312, de 30 de diciembre):

"Disposición adicional octava Cumplimiento de obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras Administraciones Públicas.

En el supuesto de incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 81.1.d) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, relativo a la obligación de asumir por subrogación el pago de las obligaciones tributarias que afecten a los bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social que figuren adscritos o transferidos a otras Administraciones Públicas o a entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las mismas por parte de éstas, la Tesorería General de la Seguridad Social comunicará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas dicho incumplimiento en cuanto tenga conocimiento del mismo, a los efectos de que se proceda a la retención de los recursos al sujeto obligado para hacer frente a dichos pagos en los términos en que se establezca legalmente."

Por el momento y por razones sistemáticas, únicamente dejaremos constancia de la existencia y contenido de dicha disposición normativa, desgranando, más adelante, eventuales conclusiones que pudieran extraerse de la misma".

Las referencias a la Comunidad de Madrid deben entenderse hechas en este caso, a la Comunidad de las Islas Canarias.

En el fundamento de derecho quinto dimos cuenta de las perspectivas del TRLHL y de la LGT con proyección sobre esta materia. Entonces y ahora dirigimos "el foco de atención sobre el apartado 1 del artículo 61 TRLHL, en lo que concierne al hecho imponible del impuesto, definido de la siguiente forma:

"1. Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:

a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.

b) De un derecho real de superficie.

c) De un derecho real de usufructo.

d) Del derecho de propiedad."

Ciertamente, si tomáramos en consideración únicamente este precepto, en el presente caso, la titularidad del derecho real de propiedad constituiría el elemento determinante del hecho imponible, incluso, pese a que el apartado 2 del precepto establece un orden de prelación situando el derecho de propiedad en cuarto lugar y ello, por cuanto, aun suponiendo que, en abstracto, la cesión de uso del inmueble pudiera resultar asimilable a alguno de los otros presupuestos anteriores, en particular, al derecho real de usufructo, la simple lectura de los sucesivos TRLGSS y del decreto de transferencias no permitiría trazar de forma automática dicho parangón.

En definitiva, para ello, hubiera resultado precisa una argumentación, rigurosa, que, atendiendo a las eventuales circunstancias concurrentes en cada caso, permitiera justificar la referida asimilación, por lo que, en conclusión, no cabe sino acudir al último de los escenarios descritos, esto es, a que el hecho imponible viene conformado, en este caso, por el derecho de propiedad.

Ahora bien, lo que define el comentado apartado 1 del artículo 61 TRLHL es el sujeto pasivo a título de contribuyente, en la medida que está delimitando la conformación del hecho imponible por la titularidad de una serie de derechos, tal y como, por lo demás, parece confirmar el artículo 63TRLHL que considera sujetos pasivos "a título de contribuyentes", a las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 LGT, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto.

Y es que, evidentemente, existen otros obligados tributarios que, incluso, ostentan la condición de sujetos pasivos, distintos del contribuyente, como muestra la figura del sustituto del contribuyente, resultando clarificador al respecto el contenido del artículo 36 LGT.

"Artículo 36. Sujetos pasivos: contribuyente y sustituto del contribuyente.

1.- Es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo. No perderá la condición de sujeto pasivo quien deba repercutir la cuota tributaria a otros obligados, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa.

En el ámbito aduanero, tendrá además la consideración de sujeto pasivo el obligado al pago del importe de la deuda aduanera, conforme a lo que en cada caso establezca la normativa aduanera.

2. Es contribuyente el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible.

3. Es sustituto el sujeto pasivo que, por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma.

El sustituto podrá exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, salvo que la ley señale otra cosa."

Por tanto, el artículo 36 LGT descompone al sujeto pasivo en dos modalidades, tal y como distingue el precedente artículo 35, "... son obligados tributarios: a) Los contribuyentes; b) Los sustitutos del contribuyente", de modo que, contribuyente, es el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible y, sustituto, es el sujeto pasivo que, por imperativo y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes.

En definitiva, en principio, contribuyente es el sujeto pasivo cuya acción produce el hecho imponible y, prioritariamente, ocupa la posición de sujeto pasivo, pero, en los supuestos en los que una ley lo imponga, el contribuyente se ve desplazado por el sustituto que, entonces, ocupa la posición de sujeto pasivo y asume la obligación de pago".

Más adelante, en el fundamento jurídico sexto, tras recordar que la controversia consiste en determinar contra quién debe dirigirse tributariamente el Ayuntamiento para el cobro del IBI de los inmuebles objeto de transferencia a la Comunidad, afirmamos:

"El dilema, en consecuencia, es aclarar aquí el sujeto pasivo: la TGSS o la Comunidad Autónoma; y, por ende, quién viene obligado tributariamente - recordemos, no se discute que la Comunidad Autónoma es la obligada al pago- a hacer frente al pago del IBI y a las obligaciones formales.

Pues bien, nuestra respuesta debe cohonestar con el sentido de la jurisprudencia anteriormente referida, esto es, que el sujeto pasivo en estos casos es la Comunidad Autónoma, conclusión que, además, procederemos, a continuación, a reforzar, a través de una serie de consideraciones adicionales.

En primer lugar, como hemos apuntado anteriormente, nuestra jurisprudencia califica de "cambio radical" la previsión contemplada en el artículo 81.1 TRLGSS, relativa a quién corresponde el pago de las obligaciones tributarias que afecten a los bienes inmuebles transferidos cuya titularidad conserva la Seguridad Social y, afirma, que dicha norma está "delimitando estrictos aspectos tributarios derivados del uso de los bienes transferidos."

No observamos variación de circunstancias para apartarnos de las nítidas conclusiones que decanta la citada sentencia de 10 de mayo de 2013, rec. 2061/2011. En efecto, superar tal pronunciamiento que, incluso -cabe recordarlo-, justificó la inadmisión de un recurso de casación en interés de ley, hubiera exigido una argumentación, más solvente, y dirigida a mostrar la necesidad de modificar nuestra posición, claramente determinada en aquella sentencia.

Como decimos, la premisa anterior sería suficiente para desestimar el recurso de casación, no obstante, vistas las distintas alegaciones, entendemos oportuno añadir lo que a continuación se expone.

Desde la perspectiva de los artículos 35 LGT y 36 LGT resulta que, a los efectos del sujeto pasivo contribuyente es suficiente que se produzca el hecho imponible, determinante del nacimiento de la obligación tributaria a su cargo.

Sin embargo, para que la obligación tributaria principal y las formales inherentes recaigan sobre el sujeto pasivo sustituto del contribuyente -"en lugar del contribuyente"-, se precisa, primero, que concurra el presupuesto que comporta el nacimiento de la obligación tributaria y, además, un segundo presupuesto, determinante de que nazca la obligación del sustituto para hacer frente a la misma, obligación que debe venir impuesta legalmente, por exigencias del artículo 8 c) LGT y porque el artículo 36.3 LGT también requiere "imposición de la Ley".

En el presente caso, se colman ambos presupuestos, la determinación del hecho imponible conforme a los postulados del artículo 61 TRLHL y un segundo presupuesto, legalmente establecido, por el artículo 81.1 del TRLGSS (Real Decreto Legislativo 1/1994) que establece "asumir, por subrogación, el pago de las obligaciones tributarias que afecten a dichos bienes".

La Comunidad de Madrid no cuestiona que la obligación de pago del IBI se establezca por una norma de rango legal -lo que es evidente- sino que su reproche se centra en que, esa norma legal, debería exhibir una naturaleza tributaria de la que -en su opinión- carece, pese a que, explícitamente, lo exija el artículo 9.1 LGT según el cual, "[l]as leyes y los reglamentos que contengan normas tributarias deberán mencionarlo expresamente en su título y en la rúbrica de los artículos correspondientes".

Al respecto, cabe oponer, de entrada, que la regulación que contiene el artículo 36 LGT es completa y acabada en cuanto a los requisitos para configurar el sujeto pasivo sustituto del contribuyente, sin que se diga ni se desprenda de la misma, el carácter de norma tributaria que recoja el presupuesto que determina, en última instancia, que el contribuyente sea sustituido en la obligación tributaria, sino que basta que se cumpla el requisito de legalidad, esto es, que venga impuesto por una norma con rango de ley.

No se vislumbra reparo constitucional o legal que impida dicha estructura; tampoco la parte recurrente opone motivos al efecto, salvo que debe colmarse a través de una norma de carácter tributario, lo que no se refleja en la regulación examinada, que exige sólo "imposición de la Ley", y tan Ley es una con carácter tributario como otra que carezca de dicho carácter; por el contrario, una regulación abierta, como la vista, se adapta mejor a un ordenamiento jurídico dinámico y presto para regular aquellas situaciones que demanda la realidad, sin que, como se ha dicho, se comprometan las reglas o los principios que deben presidir la estructuración de los elementos configuradores de los tributos, como es, en este caso, el sujeto pasivo.

Por lo demás, resulta inocua la invocación de la Disposición adicional segunda de la LGT "aplicable a los recursos públicos de la Seguridad Social", a los efectos de alertar de que "[e]sta Ley no será de aplicación a los recursos públicos que correspondan a la Tesorería General de la Seguridad Social, que se regirán por su normativa específica."

En efecto, dicha exclusión se refiere a los recursos públicos de la seguridad social, mientras que, en el presente caso, estamos ante un tributo local que, lejos de constituir un elemento de financiación de la Seguridad Social, constituye un ingreso propio de los municipios, regulado por el TRLHL.

Esta idea permite también rechazar una eventual virtualidad impeditiva -a los efectos de la integración normativa-, derivada de la lectura conjunta de los artículos 7 LGT y 9 LGT que, en definitiva, carecen de relevancia en la controversia suscitada, pues el IBI es regulado por el TRLHL que, a los efectos de dilucidar la delimitación del sujeto pasivo del tributo, lo hemos interpretado a la luz del artículo 36 LGT.

Finalmente, la Disposición adicional octava de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que se refiere a supuestos de incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 81.1.d) TRLGSS, esto es, de la obligación de asumir por subrogación el pago de las obligaciones tributarias que afecten a los bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social adscritos o transferidos a otras Administraciones Públicas, desde luego, en modo alguno, refuerza la posición de la recurrente, más bien la debilita.

Ciertamente, dicha Disposición adicional octava no tiene una naturaleza tributaria, en el sentido de aclarar el alcance del citado artículo 81 TRLGSS, sino que posee una finalidad estrictamente presupuestaria, dirigida a lograr el equilibrio económico-financiero de la Administración Local, en los términos exigidos constitucional y legalmente, tras la reforma del artículo 135 de la Constitución. Y, con esa finalidad, se limita a establecer unas bases para evitar que el impago de alguna de las obligaciones tributarias en las que legalmente se haya dispuesto la subrogación en los términos vistos, afecte a dicha estabilidad presupuestaria.

Ahora bien, sin perjuicio de que ello no comporte determinación alguna del sujeto pasivo, lo cierto es que prevé un cauce que, podríamos denominar de alerta, de modo que, cuando la TGSS "tenga conocimiento" del incumplimiento de dicha obligación, deberá comunicarlo al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, circunstancia que, presupone, de entrada, que el cumplimiento de la obligación recae, ya inicialmente, sobre otra Administración pública, en este caso, la cesionaria del uso del inmueble objeto del tributo".

Finalizamos señalando que, a partir de nuestra jurisprudencia, reforzada con las consideraciones que se han expuesto, cabe afirmar la condición de sujeto pasivo de la Comunidad autónoma como sustituto del contribuyente, a partir de una interpretación conjunta de los artículos 61 TRLHL y 35LGT y 36LGT".

Por fin, en el fundamento jurídico séptimo, fijamos el contenido interpretativo de esta sentencia que es el siguiente:

"El sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en el caso de los inmuebles de que es titular la Tesorería General de la Seguridad Social, pero adscritos o transferidos a una Comunidad Autónoma en virtud de los distintos Reales Decretos sobre traspaso a las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, es la Comunidad Autónoma".

Todo lo cual lleva a concluir que en el contexto de la cesión de uso de determinados inmuebles de la TGSS en favor de la Comunidad de Canarias es sujeto la obligación de pago que, ex lege (impuesta por el TRLGSS), corresponde a la Comunidad Autónoma, por ser la Administración a la que se ha transferido el inmueble que constituye el objeto tributario del impuesto.

De manera que el prisma de enfoque viene representado por la noción de "obligado tributario", por definición, más amplia, que la de "sujeto pasivo", a los efectos de indagar si la Comunidad de las Islas Canarias puede o no ser categorizada como tal, teniendo en consideración, además, que el sujeto pasivo puede serlo a título de contribuyente o a título de sustituto del contribuyente. Por lo que el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria debe girar las liquidaciones impugnadas directamente a la Comunidad de las Islas Canarias, al ser ésta la entidad a la que se encuentra transferido el inmueble respecto del que se devenga el tributo, quedando, por dicha circunstancia y por imposición legal, obligada a asumir, por subrogación, el pago de las obligaciones tributarias que afecten a dichos bienes.

Sobre las costas.

De conformidad con el artículo 93.4 LJCA no apreciándose mala fe o temeridad en ninguna de las partes no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación, y tampoco de las causadas en la instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) Fijar la doctrina sentada en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, por remisión a la sentencia de 25 de abril de 2022, pronunciada en el recurso de casación núm. 5283/2020.

2º) Declarar haber lugar al recurso de casación núm. 7960/2019, interpuesto por la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, representada y dirigida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, Las Palmas) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de fecha 10 de septiembre de 2019, dictad en el recurso de apelación núm. 358/2018; sentencia que se casa y anula.

3º ) Estimar el recurso de apelación núm. 358/2018, interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por el letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de Las Palmas de fecha 19 de julio de 2.018 que desestimó la reclamación efectuada por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Municipal del Ayuntamiento de Las Palmas desestimando reclamación contra liquidación del IBI; y en su lugar declaramos la nulidad de la liquidación por IBI girada a la TGSS.

4º) No hacer imposición de las costas procesales devengadas en el recurso de casación, ni de las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.