Inicio del plazo de prescripción en contrato administrativo sin recepción ni liquidación formal del ayuntamiento

Tribunal Supremo , 17-12-2025
, nº 1672/2025, rec.7650/2022,  

Pte: Cancer Minchot, María Pilar

ECLI: ES:TS:2025:5965

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de TECNICONSULTING URBANA SL interpuso el recurso contencioso-administrativo 1380/2015, seguido por los trámites del procedimiento ordinario ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Almería, frente a la resolución de fecha 29 de mayo de 2015 dictada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Almería, por la que se declara la prescripción de la factura nº NUM000, emitida con fecha 29 de diciembre de 2008 por la mercantil TECNICONSULTING URBANA, S.L. por importe (IVA incluido) de 264.433,22 euros, correspondiente al contrato administrativo de servicios en materia de gestión catastral y tributaria formalizado el 22 de agosto de 2006.

Dicho recurso fue desestimado por sentencia 221/2019 de 27 de junio de 2019, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad TECNICONSULTING URBANA, S.L., frente a la Resolución del EXCMO AYUNTAMIENTO DE ALMERÍA dictada en fecha 29 de mayo de 2015, de la Junta de Gobierno Local por ser ajustada a derecho y, en consecuencia, CONFIRMO la referida resolución. Sin costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes haciéndoles saber que frente a la misma cabe recurso de apelación en plazo de 15 días."

Frente a esta sentencia, la representación procesal de TECNICONSULTING URBANA, S.L. interpuso el recurso de apelación 941/2020 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, que fue desestimado por sentencia nº 3022 de 12 de julio de 2022, cuya fundamentación jurídica, en lo que nos interesa, señala:

"La sentencia hace descansar su fallo desestimatorio del recurso deducido en la instancia en la sentencia de esta Sección 854/2019, de 11 de abril de 2019 (recurso de apelación 516/2015 ), la que, a juicio del Juez a quo, resuelve todas las cuestiones que se plantean en el caso enjuiciado y permite avalar la conformidad a derecho de la resolución recurrida y considerar que, efectivamente, la obligación de pago de la factura estaría prescrita por el mero lapso de tiempo que ha dejado transcurrir la entidad recurrente para reclamar la misma. Cualquier otra interpretación, dice el Juez de instancia, implicaría que el plazo no comenzaría hasta que se dictase una resolución expresa por la Administración de reconocimiento o liquidación, lo que conduciría a que tales créditos fueran imprescriptibles en los casos de inactividad administrativa; y es evidente que esta interpretación encuentra difícil encaje con el principio de seguridad jurídica que debe operar en el ejercicio de las acciones.

Pues bien, en contra de lo manifestado por la mercantil apelante, la Sala considera que la sentencia invocada por la de instancia es de recta aplicación al caso enjuiciado, lo que se infiere, sin dificultad alguna, de su propia letra.

Consideramos pertinente la glosa de su fundamento jurídico sexto, que dice así:

"SEXTO. - Prescripción. Artículo 25.1 y 2 de la LGP .

Finalmente, se argumenta por la apelante que la sentencia realiza una errónea interpretación del artículo 25 de la LGP , como quiera que el inicio del cómputo del plazo de prescripción debe situarse en la fecha en que concluye el servicio o la prestación que generó la obligación.

El artículo 25 de la LGP dispone lo siguiente "1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

(...)

Debemos precisar que en ningún caso sería de aplicación, al contrario de lo sostenido por el Ayuntamiento apelante, el supuesto contemplado en la letra a) del citado precepto, pues es indudable que la recurrente presentó los documentos justificativos para el reconocimiento de la obligación antes del transcurso del plazo de 4 años establecido en el apartado primero de la norma. Sin embargo, tampoco tendría acomodo en el presupuesto de hecho descrito en la letra b), como quiera que no se trata de una obligación reconocida o liquidada por la Administración, pues ya hemos visto que no se realizó ningún tipo de actividad por la Administración demandada a tal fin.

Cuando dicho precepto fija el plazo de prescripción de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, debe entenderse, conforme a una interpretación sistemática y conjunta de la norma con lo establecido en la letra a), que se refiere a los supuestos en que la Administración liquida o reconoce la deuda, lo que nunca ha acontecido en el supuesto de autos.

Así pues, la situación que nos ocupa se encuentra en un momento intermedio al contemplado en las letras a ) y b) del apartado 1 del art. 25 de la LGP , pues, por un lado, los documentos justificativos se presentaron por la sociedad actora durante los años 1994 a 1999, pero, no obstante, la Administración no dictó resolución expresa respecto de su reconocimiento o liquidación, salvo el acto controvertido en el presente recurso, de fecha 26 de abril de 2012, en el que se deniega la expedición de certificación individual de reconocimiento de existencia de obligaciones pendientes de pago, conforme al RDL 4/2012, por entender que todas las facturas se encontraban prescritas, circunstancia que impide afirmar que se trate de una deuda exigible.

Es necesario enfatizar que los efectos de la interrupción, en atención a lo expuesto en el apartado segundo del artículo, se regirán conforme a lo establecido en el Código Civil. En concreto, el artículo 1973 dispone lo siguiente "La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor". No cabe duda de que la prescripción se interrumpió desde el momento en que se presentaron las facturas ante el Ayuntamiento deudor, pero dicho plazo debe reiniciarse el día siguiente a aquel en que se produjo el hecho interruptivo, conforme a las normas establecidas en el Código Civil, y por la Administración nunca se ha realizado un verdadero acto de reconocimiento de la deuda; y aunque, como más tarde veremos, se pudiera calificar de esta forma a los correos electrónicos expedidos en el año 2006 -lo que decimos a efectos meramente dialécticos- es evidente que el plazo de 4 años habría vencido holgadamente en la fecha de la reclamación formulada, es decir, a 19 de abril de 2012.

De seguir una tesis distinta a la anteriormente expuesta, el plazo de prescripción en estos supuestos no comenzaría hasta que se dictase una resolución expresa por la Administración, lo que conduciría a que tales créditos fueran imprescriptibles en los casos de inactividad administrativa; y es evidente que esta interpretación encuentra difícil encaje con el principio de seguridad jurídica que debe operar en el ejercicio de las acciones. Conviene recordar que la prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos, así como en la presunción de abandono por parte de su titular. La ley fija un límite de tiempo para el ejercicio de los derechos, transcurrido el cual se establece una presunción de renuncia o abandono de la acción para reclamarlos, siendo así consecuencia del continuado "silencio de la relación jurídica" como recoge la Sentencia del Tribunal Constitucional 147/1986, de 25 de noviembre y la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1988 .

Así se desprende de la reciente sentencia de esta sala y sección de 19-07- 2018, n° 1435/2018, rec. 769/2015 , cuyo criterio seguimos en unidad de doctrina, que en un supuesto que presenta claras similitudes con el que nos ocupa añadimos lo siguiente "Regresando al caso de autos, a pesar de haber sido numerosas las reclamaciones de pago de la deuda efectuadas por INDRA al Ayuntamiento de Almuñécar, lo cierto es que entre la reclamación realizada el 31 de marzo de 2008 (doc. 12 de la demanda) y la efectuada el 30 de abril de 2012 (fols. 1 y ss. del expediente administrativo), transcurrieron exactamente 4 años y 30 días durante los cuales permaneció inactiva la acreedora, esto es, 30 días más del plazo de prescripción previsto en el art. 25.1 de la Ley General Presupuestaria 47/2003, por lo que no existiendo basamento legal ni jurisprudencial para extender el efectivo interruptivo de la reclamación de 31/03/08 durante los tres meses siguientes hasta operar el silencio administrativo negativo, la Sala considera que debe acogerse el motivo de impugnación esgrimido por la Administración apelante de prescripción de la deuda reclamada". En igual sentido, la STSJ Galicia Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª S 06-03-2014, n° 203/2014, rec. 4008/2014 analiza un supuesto idéntico y concluye (...)

Aun asumiendo que el plazo se hubiera interrumpido el día 13 de marzo de 2003, fecha en que se reclamaron nuevamente las facturas - constando la recepción en el Área de Hacienda del Ayuntamiento a través del sello que figura en el albarán correspondiente, que se aportó como documento número 6 en el escrito de demanda- e incluso a través de los correos electrónicos expedidos por el Director de Hacienda del Ayuntamiento en el año 2006, el siguiente acto al que cabría otorgarle entidad para interrumpir la prescripción sería, precisamente, la reclamación formulada el día 19 de abril de 2012, que ha dado lugar al acto controvertido en el presente recurso, por lo que habrían transcurrido holgadamente más de 5 años; todo ello abstracción hecha del debate sobre si el plazo de prescripción es de 4 o 5 años, conforme a las reformas legislativas producidas sobre esta cuestión, pues en ambos casos la solución sería idéntica.

A lo expuesto debe añadirse que el objeto y finalidad del RDL 4/2012 del RDL 4/2012, como señala su exposición de motivos, es la de facilitar un mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales y de su financiación, que exige como presupuesto indispensable que se trate de créditos vencidos, líquidos y exigibles; y esta última circunstancia no concurre en el supuesto analizado, pues difícilmente puede predicarse la nota de exigibilidad de una deuda que se encuentra holgadamente prescrita.

Tal y como razona la STSJ Madrid Sala de lo Contencioso- Administrativo, sec. 3^ S 09-04-2014, n° 107/2014, rec. 1098/2013 , "Pues bien, la obligación pendiente de pago cuya certificación individual se solicita el 22 de marzo de 2.012 por D. Marino al Ayuntamiento de Arganda del Rey no cumple el requisito de la exigibilidad establecido en el artículo La) del Real Decreto-Ley 4/2.012 al hallarse ya prescrita por lo que antes se ha razonado, de manera que si bien el plazo de quince días para el reconocimiento del derecho de cobro por silencio administrativo positivo habría transcurrido entre la fecha de 22 de marzo de 2.012 y la notificación el 23 de abril siguiente de la Resolución de 2 de abril que deniega la expedición de certificado individual de factura, la deuda no era exigible por prescripción, y el silencio positivo no puede dotar de validez y eficacia a actos que carecen de los requisitos legales para ello, lo que sucede evidentemente cuando está ya prescrita una deuda".

Finalmente, asiste la razón al Ayuntamiento apelante en cuanto a que la obligación establecida en el apartado tercero del art. 25 de la LGP se trata de un mandato dirigido a la Hacienda Pública a efectos de contabilidad, pero ninguna eficacia cabe predicar respecto del instituto de la prescripción, que se producirá ope legis con total abstracción de que se haya anotado o no la baja en las respectivas cuentas -o tramitado un procedimiento ad hoc a tal fin, como demanda la actora- entre otras razones, por tratarse de una cuestión de orden público dada su evidente conexión con el principio de certidumbre jurídica.

A este respecto, no podemos compartir el contenido de las consultas emitidas por las Administraciones locales al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con motivo de la aplicación del RDL 4/2012. En la página 14 del bloque de documentos número 15 adjunto al escrito de demanda figura la respuesta del citado Ministerio, donde se indica que, si no se ha incoado un expediente de prescripción de deudas, el transcurso del plazo temporal que posibilita la prescripción no es suficiente para considerar las obligaciones pendientes como prescritas, por lo que se entiende que pueden incluirse en la relación certificada a la que se refiere el RDL 4/2012.

A juicio de este órgano judicial, sin embargo, la prescripción y sus consiguientes efectos extintivos surgen por el mero transcurso del tiempo establecido en la ley, sin que sea necesaria la incoación de un procedimiento encaminado a su previa declaración. Y esta cuestión ostenta mayor relevancia aun en el ámbito de aplicación del RDL 4/2012, donde se establece un procedimiento sumario en el que el funcionario debe emitir la correspondiente certificación en un plazo de 15 días, pues en caso contrario se entenderá reconocido el derecho de cobro por silencio positivo -ex artículo 4.2 del RDL 4/2012 - e incurrirá en una infracción muy grave sino dicta la resolución en plazo - artículo 6 del mismo texto legal -, lo que hace prácticamente imposible que en un intervalo temporal tan reducido se pueda tramitar y resolver un procedimiento administrativo con todas las garantías dirigido a declarar la prescripción. Todo ello con total independencia de que la citada consulta analizaba un supuesto en el que el deudor no había reclamado el pago y el importe de los intereses era coste 0, lo que no guarda ninguna relación con la cuestión controvertida en el presente recurso.

Por cuanto antecede, el recurso de apelación será íntegramente estimado"».

En definitiva, aun en el supuesto más favorable para la mercantil apelante de que se fijara el dies a quo del plazo prescriptivo en fecha 27 de febrero de 2009 (la prestación del servicio contratado finalizó el 21 de agosto de 2008), es evidente que, entre esta data y la del 2 de enero de 2014 (fecha en la que la mercantil solicitó la devolución del aval), transcurrió sobradamente el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el art. 25.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General Presupuestaria .

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso de apelación."

Y cuyo fallo es el siguiente:

"Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "TECNICONSULTING URBANA, S.L." contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Almería, de fecha 27 de junio de 2019 , de que más arriba se ha hecho expresión, la que confirmamos por ser ajustada a derecho, imponiendo expresamente a la parte apelante las costas procesales causadas en esta instancia, con la limitación expresada."

Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la representación procesal de TECNICONSULTING URBANA, S.L. informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 13 de octubre de 2022 tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados TECNICONSULTING URBANA, S.L. como recurrente y el Ayuntamiento de Almería como recurrido, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 18 de octubre de 2023, lo siguiente:

"1.º) Admitir el recurso de casación n.º 7650/2022, preparado por la representación procesal de la mercantil TECNICONSULTING URBANA S.L, contra la sentencia n.º 3022/19 el 12 de julio de 2022, dictada por Tribunal Superior de Justicia de la Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo, sede en Granada, Sección Primera en el recurso de Apelación n.º 941/2022.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si en relación con el contrato administrativo de servicios cabe considerar que el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración se inicia cuando se produzcan actos concluyentes, como la devolución de la garantía definitiva, que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual cuando no exista el acto formal de liquidación del contrato previsto en la normativa de aplicación.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

El artículo 25 de la Ley 47/2003 de 26 noviembre, General Presupuestaria , en relación con los artículos 110 y 147 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y la jurisprudencia que los aplica.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA ."

Por diligencia de ordenación se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Tercera para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La representación procesal de TECNICONSULTING URBANA, S.L .evacuó dicho trámite, mediante escrito de 3 de diciembre de 2023 y su pretensión es:

"1º.- Que con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada.

2º.- Que, como consecuencia de la estimación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal propia del órgano judicial de instancia, procediendo a estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, anulando, en consecuencia, el acto recurrido y condenando al Ayuntamiento de Almería a pagar a mi representada la cantidad de 293.816,50 €, como precio del contrato, IVA incluido, más los intereses moratorios que se devenguen hasta el momento del pago más los intereses legales correspondientes a los intereses moratorios."

Por providencia de 24 de enero de 2024 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA, dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento de Almería en escrito de 6 de marzo de 2024 interesando:

" Que tenga por presentado este escrito así como los documentos reseñados que a él se unen, y sus respectivas copias, los admita, mande unirlos a los autos de su razón, y se tenga por presentado ESCRITO DE OPOSICIÓN al recurso de casación interpuesto por la adversa, y previa la tramitación procesal oportuna, se acuerde la desestimación del mismo; y cuanto más proceda."

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 23 de julio de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 9 de diciembre de 2025 fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente a la Excma. Sra. Dña. Pilar Cancer Minchot.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación

1.La Sentencia recurrida.

Como se ha anticipado, ha sido objeto de casación la Sentencia nº 3022 de 12 de julio de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, en el recurso de apelación 941/2020, interpuesto contra la Sentencia 221/2019 de 27 de junio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Almería en el recurso contencioso-administrativo 1380/2015.

La Sentencia, en esencia, desestima la apelación, confirmando la prescripción de la deuda apreciada por el Juzgador de instancia, porque entiende que nos encontramos en una "situación intermedia" entre los apartados a) y b) del 25.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, pues se han presentado documentos justificativos para el pago pero no hay resolución administrativa expresa sobre la reclamación hasta, precisamente, que se deniega el pago por prescripción.

Entiende que, por aplicación del artículo 1973 del Código civil, el plazo de prescripción se interrumpió desde la presentación de las facturas al Ayuntamiento (en enero de 2009; recordemos que el contrato finalizó en agosto de 2008), pero se reinició inmediatamente; y no existiendo acto de reconocimiento de deuda por parte del Ayuntamiento, el plazo de prescripción de 4 años habría transcurrido a en enero de 2014, fecha en que se reclamó de nuevo el pago y se solicitó la devolución de aval (que fue efectivamente devuelto, añadimos, en mayo de tal año).

Considera que, de seguirse una tesis según la cual debería esperarse a que la Administración realizara un acto formal extintivo de la relación contractual, la obligación a su cargo devendría imprescriptible, lo que no se justificaría porque no hay interés superior que sostenga tal imprescriptibilidad. Y analiza que se daría la misma consecuencia aunque se reconociese efectos interruptivos a ciertos actos de reclamación intermedios.

Analiza igualmente la posible incidencia del Real Decreto-ley 4/2012 de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, para rechazar que el expediente de prescripción de deudas sea necesario para considerar prescrito el crédito, y destacar que el recurrente no hizo uso del mismo.

2. Posiciones de las partes

-La empresa recurrente en casación considera infringido el art. 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con el art. 110 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000 y la jurisprudencia que lo aplica.

Todo ello, y en esencia, en tanto que entiende que la Sala de instancia ha desconocido la Jurisprudencia según la cual -según señala- "el plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el precio de su prestación no puede comenzar (dies a quo), no habiendo acto de recepción formal ni liquidación, hasta que no se considere extinguida la relación contractual, lo que no acontece si no ha habido cancelación de la fianza."

Y cita la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de junio de 2009, recurso de casación para unificación de doctrina nº 3131/2007; aseverando que "Esta jurisprudencia está formada básicamente en torno al contrato de obras, pero es plenamente aplicable al contrato de servicios."

Añade que "No hubo, como era obligado, acto de recepción ( art. 110.2 TRLCAP ),ni liquidación ( art. 110.4 TRLCAP ), ni devolución de la garantía ( art. 47.1 TRLCAP ) hasta que por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 09.05.2014 se dispuso la devolución de la garantía prestada en virtud del art. 47.4 del TRLCAP , esto es, al haber transcurrido un año desde la terminación del contrato, sin que la recepción formal y la liquidación hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista. O lo que es lo mismo, el Ayuntamiento reconoce expresamente que no hizo lo que debía: emitir el acto formal y positivo de recepción o conformidad, posterior liquidación y su notificación al contratista, reconociendo que éste no tuvo culpa alguna en ello, devolviendo la fianza varios años después, dando por buena la prestación contractual.... Y lo que tuvo que hacer, insistimos, es ultimar el proceso de recepción, culminando con la emisión del acta oportuna ( art. 110.2 TRLCAP ), con la posterior liquidación de la relación contractual, dado que el precio está en función de las alteraciones catastrales ( art. 110.4 TRLCAP ), notificar la liquidación al contratista y por último devolver la fianza ( art. 47.1 TRLCAP ). Y nada de esto hizo."

Indica que "De la acreditación por el Catastro de las alteraciones producidas se desprende que en realidad fueron más que las facturadas (de lo que la recurrente tuvo conocimiento, dada la ausencia de liquidación y notificación de la misma, con ocasión de la remisión del expediente administrativo en la primera instancia), ascendiendo por tanto el precio, como se razona en el escrito de demanda y de conclusiones, a la cantidad de 293.816,50 € (IVA incluido), cantidad que es por tanto la debida, más los intereses moratorios y los intereses legales correspondientes a éstos. En la demanda (con las correcciones hechas, por un error material, en el escrito de conclusiones) se cuantificaba la reclamación y se fijaban las bases para la determinación de los intereses moratorios, cuantificando los devengados hasta dicho momento y que se seguirán devengando hasta el momento del pago, conforme al art 99 TRLCAP .

Aspectos incuestionados en la instancia....

Por consiguiente, en un caso como el nuestro, de un contrato de servicios en el que no hubo acto de recepción formal ni liquidación ni devolución de la garantía definitiva (que se produjo siete años después de la presentación de la factura y once meses antes de la declaración de prescripción), no es posible entender que la prescripción comenzara a correr desde la prestación de los servicios. Es decir, conforme a la jurisprudencia de ese Tribunal Supremo, la aplicación del art. 25 LGP , que contempla la prescripción en los casos que refiere de existencia o falta del reconocimiento o liquidación de las obligaciones, debe ponerse en relación con las normas de contratación, debiendo concluir que en nuestro caso el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración se inicia cuando se produzcan actos concluyentes, como la devolución de la garantía definitiva, que determina la conclusión o extinción o de la relación contractual."

Citando en su apoyo otras Sentencias de este Tribunal, y concluyendo con los pedimentos que hemos identificado en nuestros Antecedentes.

-El Ayuntamiento de Almería, recurrido en casación, por su parte, considera que no debe estimarse el recurso, señalando entre otros extremos que:

"Partimos de la doctrina fijada por esta misma sala en relación a la cuestión de referencia, entre otras a las sentencias n.º 451/2022, de 19 de abril, rec. 6677/2018 , así como en Sentencia n.º 464/2022 de 20 de abril, rec. 3905/2020 .

La primera de ella, en su Fundamento de Derecho segundo concluye que:

" [...]Mas recientemente en la STS nº 1257/2021, de 25 de octubre (rec.8243/2019 ha considerado que,"[. ..] a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato previsto en el artículo 110.4, en relación con el artículo 147, ambos del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora artículos 210.4 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual".

Igualmente la STS 1515/2022, de 19 de abril de 2022 , fija como doctrina casacional que:

"En los supuestos de resolución del contrato en los que no se haya practicado la liquidación el dies a quo para computo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual".

Por lo tanto, también en los supuestos en los que no se practique la liquidación del contrato, el plazo de prescripción para reclamar el importe de los servicios prestados empieza la conclusión o extinción de la relación contractual. Cualquier otra interpretación conduciría a que los créditos reclamados fueran imprescriptibles en los casos de inactividad administrativa y es evidente que esta interpretación encuentra difícil encaje con el principio de seguridad jurídica que debe operar en el ejercicio de las acciones".

Recuerda los fundamentos del instituto de la prescripción, y concluye que "El tratamiento restrictivo de la prescripción es un principio general que, como tal, afecta a la interpretación y aplicación de las normas, pero no puede conducir a eludir el más básico efecto de una institución fundada en el valor constitucional de la seguridad jurídica y que configura un elemento esencial de nuestro ordenamiento en materia de obligaciones."

Añade que "Partiendo de que estamos ante un contrato de servicios, no de obras, nos obliga a hacer una interpretación conjunta, sistemática, coyuntural y global de la norma, en el sentido de que, el plazo de prescripción de cuatro años ha de computarse desde el momento en el que ha podido realizarse la reclamación, esto es desde que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación y pudo efectuarse la liquidación al constituir obligaciones vencidas, líquidas y exigibles. Esta circunstancia es suficiente en principio para que comience a correr el plazo de prescripción de la acción ( art. 1969 CC ).

Por lo tanto, y en el mantenimiento de la tesis más favorable a la actora, en el sentido de la correcta ejecución de los servicios, desde la fecha de finalización del contrato y a la fecha de la presentación de la factura, las obligaciones eran reclamables. Es por ello por lo que, habiéndose presentado la reclamación por la entidad recurrente en el año 2014, el plazo de prescripción de cuatro años, previsto en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , ha sido largamente superado, por lo que la reclamación de la recurrente estaría prescrita.

Estando ante un contrato de servicios, no existe indeterminación alguna del dies a quo, como pretende hacer valer la recurrente, estando ante los llamados "actos concluyentes", terminación de la fecha del contrato, presentación de la factura de los servicios prestados respecto de la totalidad del contrato, que determinan tanto la extinción del contrato, como el inicio del cómputo del plazo de prescripción.

La jurisprudencia mencionada es de aplicación al presente caso, estamos ante un contrato de servicios, no de obra, por lo tanto ha prescrito el derecho a reclamar teniendo en cuenta la fecha de finalización del contrato (21 de agosto de 2008), la fecha de la presentación de la factura (8 de enero de 2009) y la fecha de la reclamación (2 de enero de 2014).

Igualmente, existe una consolidada jurisprudencia en relación a los intereses de demora en el caso de contrato de servicios y su cómputo, jurisprudencia que entendemos que es plenamente aplicable, mutatis mutandi, el plazo para ejercer el derecho a la reclamación de los intereses de demora comenzará a partir de la finalización del plazo de los dos meses siguientes a la fecha de emisión de cada una de las certificaciones, que es cuando la Administración incurre en mora a tenor del art. 99.4 TRLCAP , por cuanto ninguna de las cuales se emite a "buena cuenta" de la liquidación final, como ocurre en el contrato de obra.

En este sentido la STS 1371/2020, de 28 de mayo de 2020 ..." (Y se cita, así como la STS 3252/2023, de 4 de julio de 2023).

Concluyendo con los pedimentos más arriba identificados.

Sobre el marco jurídico aplicable.

A) Normativa

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, señala:

"Artículo 25. Prescripción de las obligaciones.

1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

2. Con la expresada salvedad en favor de leyes especiales, la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil.

3. Las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal que hayan prescrito, serán baja en las respectivas cuentas, previa tramitación del oportuno expediente."

Y el artículo 1973 del Código Civil señala:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor."

-Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, dice:

"Artículo 44. Cancelación de garantías.

La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate o resuelto éste sin culpa del contratista.

Artículo 47. Devolución y cancelación de las garantías definitivas.

1. Aprobada la liquidación del contrato, si no resultaren responsabilidades que hayan de ejercitarse sobre la garantía y transcurrido el plazo de la misma, en su caso, se dictará acuerdo de devolución de aquélla o de cancelación del aval.

...

4. Transcurrido un año desde la fecha de terminación del contrato, sin que la recepción formal y la liquidación hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista, se procederá, sin más demora, a la devolución o cancelación de las garantías siempre que no se hayan producido las responsabilidades a que se refiere el artículo 43.

...

Asimismo, el TÍTULO V, "De la extinción de los contratos", contiene una disposición general:

"Artículo 109. Extinción de los contratos.

Los contratos se extinguirán por cumplimiento o por resolución."

Y un CAPÍTULO II, dedicado a el cumplimiento de los contratos, donde se dispone:

"Artículo 110. Cumplimiento de los contratos y recepción.

1. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de su objeto.

2. En todo caso su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de las características del objeto del contrato. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando dicha comunicación sea preceptiva, el acto para su asistencia potestativa al mismo en sus funciones de comprobación de la inversión.

3. En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supuestos en que se establezca otro plazo en esta Ley o en otras normas, quedará extinguida la responsabilidad del contratista.

Se exceptúan del plazo de garantía aquellos contratos en que por su naturaleza o características no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamente en el expediente de contratación, consignándolo expresamente en el pliego.

4. Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 147.3, dentro del plazo de un mes, a contar desde la fecha del acta de recepción, deberá acordarse y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato y abonársele, en su caso, el saldo resultante. Si se produjere demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir el interés legal del dinero incrementado en 1,5 puntos, a partir de los dos meses siguientes a la liquidación."

Y en la Sección dedicada al cumplimiento de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, prevé:

"Artículo 213. Cumplimiento de los contratos.

1. El órgano de contratación determinará si la prestación realizada por el contratista se ajusta a las prescripciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la realización de las prestaciones contratadas y la subsanación de los defectos observados con ocasión de su recepción. Si los trabajos efectuados no se adecuan a la prestación contratada, como consecuencia de vicios o defectos imputables al contratista, podrá rechazar la misma quedando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperación del precio satisfecho.

2. Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los trabajos efectuados, el órgano de contratación tendrá derecho a reclamar al contratista la subsanación de los mismos.

3. Terminado el plazo de garantía sin que la Administración haya formalizado alguno de los reparos o la denuncia a que se refieren los apartados anteriores, el contratista quedará exento de responsabilidad por razón de la prestación efectuada, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 217, 218 y 219.

4. El contratista tendrá derecho a conocer y ser oído sobre las observaciones que se formulen en relación con el cumplimiento de la prestación contratada."

B) Jurisprudencia aplicable

En la Sentencia de 23-6-2009, Recurso Núm 3131/2007, dijimos:

"...C) En la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 26 de enero de 1998, dictada en el recurso de apelación 353/91 , se afirmó "[...] que la prescripción es una institución que, entre otras finalidades, pretende dar seguridad y firmeza a las relaciones jurídicas a causa del silencio de la relación jurídica que prescribe. De este planteamiento se sigue que no puede alegar la prescripción, en su favor, quien con su conducta impide que la relación jurídica que une a los contratantes quede terminada. Así actúa, la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la LCE. Aplicar, en esta situación, la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo, los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento, sin que para ellos la prescripción haya comenzado". Y se dijo incluso, en un supuesto en que se enjuiciaba si había o no prescrito el derecho al pago de certificaciones parciales expedidas en 1976 y reclamado en 1983, "[...] que en la tesis peor para él [para el contratista] sólo había empezado a correr [el plazo de prescripción] el 17 de febrero de 1981 con el pago de la liquidación provisional".

Nuestra sentencia de 31 de enero de 2003, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 166/02 , enjuició un supuesto de obras complementarias cuya recepción provisional se había producido en el año 1990; en que la reclamación de abono del principal y de los intereses de demora se produjo en el año 1997; y en el que la sentencia recurrida había apreciado la prescripción. En ella se casa ésta y se reputa como doctrina correcta la que había afirmado aquella de 26 de enero de 1998, diciendo en concreto que tal doctrina "[...] consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva"; y que "[...] debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal".

La de fecha 3 de febrero de 2003, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 3801/01, sigue el criterio de que el plazo de prescripción ha de computarse desde la completa extinción de las relaciones jurídicas derivadas del contrato.

También la de 14 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 60/03, comparte los criterios de las sentencias antes citadas de 26 de enero de 1998 y 31 de enero de 2003. Además , la primera de éstas se trae a colación de modo expreso para compartir su doctrina en las de 8 de julio de 2004 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 185/03, y 27 de abril de 2005 , dictada en el recurso de casación 930/03 . Y la doctrina de todas ellas, en conjunto, se reitera en la de fecha 2 de abril de 2008, dictada en el recurso de casación 3406/05.

A su vez, y por último, la sentencia de 21 de junio de 2004, dictada en el recurso de casación 8897/99 , afirmó "que no es posible acoger la tesis de la Administración recurrente en casación, pues es ésta la que, con fecha 11 de diciembre de 1998, reconoce y aprueba la liquidación de las obras cuyo pago había sido reclamado el referido 2 de octubre de 1991. De tal manera que es dicho reconocimiento explícito de la deuda el que determina la interrupción de la prescripción ( art. 1973 Código Civil ), excluyendo del (sic) tiempo anteriormente transcurrido y constituyendo, por el contrario, el dies a quo o inicial para la reclamación del pago del principal con sus intereses"...."

En la más reciente Sentencia núm. 728/2020 de 10/06/2020, R. CASACIÓN 3291/2017, señalamos:

"La cuestión que suscita interés casacional ha sido resuelta, de modo reiterado, por nuestra jurisprudencia, en diversas sentencias de las que seguidamente damos cuenta.

La Sentencia de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 185/2003 ), citando un precedente invocado en muchas de nuestras sentencias, que es la Sentencia de 26 de enero de 1998 , declara que <<Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva. (...) Y debe declarase que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal>>.

En este mismo sentido se expresa nuestra Sentencia de 23 de junio de 2009 (recurso de casación n.º 3131), que tras recoger la jurisprudencia dictada sobre el inicio del cómputo de plazo de prescripción, concluye que <<Fácilmente se comprende que no es el criterio establecido en aquella sentencia de 3 de octubre de 2006 , sino el establecido en el conjunto de sentencias de las que hemos dado cuenta en el apartado precedente, el que constituye en sentido propio, por su reiteración, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre cuestiones similares a la que aquí hemos de resolver. Y fácilmente se desprende que en un supuesto como el que ahora enjuiciamos, definido por los hechos relevantes a los que nos referimos en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, tampoco esa jurisprudencia avala, antes al contrario, la apreciación de prescripción a la que llegó la sentencia recurrida>>.

En el mismo sentido, con cita de la anterior sentencia y haciendo una panorámica de nuestra jurisprudencia, la Sentencia de 15 de septiembre de 2009, recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008 , señala que <<A tal efecto y además de las referidas sentencias de contraste, cabe acudir por ser de las más actuales a la sentencia de 2 de abril de 2008 , que contempla la situación en los siguientes términos: "B) La sentencia recurrida basa su decisión en la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en la suya de 31 de enero de 2003 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 166 de 2002. En esta sentencia, antes en la de 26 de enero de 1998 (recurso de apelación 353 de 1991 ) y luego en las de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina 185 de 2003 ) y 27 de abril de 2005 (recurso de casación 930 de 2003 ), se ha fijado como doctrina una que "consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva"; añadiendo a continuación que "debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal". Doctrina que va precedida de una afirmación en la que se lee "que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado>>.

Añadiendo, con cita de la sentencia de 8 de julio de 2004 antes trascrita en parte, que <<Esa contradicción advertida sobre la misma cuestión debe ser resuelta dando primacía a la solución que siguieron esa sentencia de contraste, por ser esta última sustancialmente coincidente con el criterio que sentó la Sección Quinta de esta Sala en la Sentencia de 26 de enero de 1998 . En esta última sentencia se recuerda la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación. (...) Se añade que no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la L.C .E. (...) Se dice también que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado. (...)

Y se termina declarando que es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas. (...) Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva>>.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Acorde con la doctrina expuesta en el fundamento anterior, que responde a la cuestión de interés casacional suscitada, debemos señalar que el "dies a quo" no es cuando se liquida la última certificación de obra, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las finanzas prestadas."

Y en la Sentencia núm. 1.257/2021 de 25/10/2021, R. CASACIÓN 8243/2019:

"...Por tanto, de acuerdo con los hechos fijados en la sentencia recurrida, no cabe afirmar que nos encontramos ante unas obras adicionales al contrato sino que, aunque tenían relación con las obras contratadas, se trata de trabajos efectuados fuera de proyecto. Y siendo ello así, no cabe vincular a la liquidación definitiva del contrato el inicio del plazo de prescripción de la acción para reclamar el importe de tales trabajos, pues, conforme a lo previsto en el artículo 25.b/ de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , el plazo de prescripción de cuatro años se contará << (...) desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse>>....

CUARTO.- Respuesta de esta Sala a la cuestión controvertida.

Como vimos, la cuestión que según el auto de admisión del recurso reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál es el dies a quo del plazo de prescripción de las acciones del contratista de la Administración, en caso de obras adicionales ejecutadas al margen del contrato, cuando no hay liquidación definitiva del contrato principal.

La respuesta a esa cuestión exige que, mediante la interpretación concordada de lo dispuesto en los artículos 110.3 y 147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora, artículos 210 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ), esta Sala se pronuncie sobre si, para el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar el importe de los trabajos, es necesaria en todo caso la liquidación definitiva (posición de la recurrente), o si debe entenderse, como señala la sentencia recurrida, que no existiendo liquidación cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros hechos -como la certificación final de las obras o la devolución de las garantía definitivas- que determinan la conclusión o extinción de la relación contractual.

En realidad, la Sala de instancia no invoca, a efectos de prescripción, los citados artículos 110.3 y 147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , pues, precisamente porque entiende que la reclamación controvertida se refiere a trabajos realizados al margen del contrato, considera de aplicación el plazo de prescripción previsto con carácter general en el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria . No obstante, como la Sala de instancia -según hemos visto en el apartado anterior- realiza el cómputo de la prescripción a partir del momento en que entiende que se produjo la conclusión o extinción de la relación contractual, debemos dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación, esto es, si para el inicio del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar es exigible en todo caso la liquidación definitiva del contrato o si, a falta de un acto formal de liquidación, puede entenderse finalizada la relación contractual -con lo que empieza a contarse el plazo de prescripción- a partir de actos concluyentes como son la certificación final, tras la medición de las obras, y la devolución de las garantías definitivas.

Fácilmente se advierte que, por su propia singularidad, el caso que examinamos no es el más adecuado para servir de base a una formulación jurisprudencial de alcance general.

Aun así, damos respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del presente recurso de casación señalando que, a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato previsto en el artículo 110.4, en relación con el artículo 147, ambos del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora artículos 210.4 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual."

También hemos de citar la Sentencia núm. 1.320/2025 de 21/10/2025, R. CASACIÓN 5871/2022:

"Según resulta del mismo auto de admisión, esta Sala ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre el momento en el que comienza a correr el plazo de prescripción para reclamar el pago de las obras ejecutadas en el marco de un contrato del sector público, fijando unos criterios que han sido, en lo esencial, sintetizados por las sentencias de 20 de abril (casación número 3905/2020 ) y de 6 de junio (casación número 939/2020 ) de 2022.

Estas sentencias citan la de 10 de febrero de 2020 (casación número 416/2018), que remite a la liquidación definitiva para el inicio del plazo de prescripción en las reclamaciones de intereses , y, especialmente, la de 10 de junio de 2020 (casación número 3291/2017 ), en la que, con respecto al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , se afirmó que el cómputo para el pago de las certificaciones de obra no se inicia cuando se emite la última certificación sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada al plazo de garantía y a la devolución de las fianzas prestadas. En este mismo sentido, podemos añadir ahora la sentencia de 29 de noviembre de 2021 (casación número 7680/2019 ) en la que se precisa que el plazo comienza en la fecha en la que tiene lugar la liquidación definitiva del contrato de obras, debiendo tenerse en cuenta en su cómputo las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa, sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada.

También mencionan la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019 ), que no entendió necesario que, en todo caso, exista un acto formal de liquidación definitiva, pese a su exigibilidad legal, pues en realidad hay ocasiones en los que la misma no se ha practicado; en estas situaciones de ausencia de liquidación, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración tiene lugar cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual.

Y la de 19 de abril de 2022 (casación número 6677/2018), bien que referida a un supuesto de resolución del contrato sin práctica de liquidación, que mantiene el mismo criterio, apoyándose en otras sentencias anteriores, como en la de 16 de febrero de 2004 (casación número 8797/1998 ), que, con referencia a la liquidación, hizo una exégesis de lo establecido sobre la prescripción de las obligaciones en la regulación anterior al artículo 25.1 de la vigente Ley General Presupuestaria , diferenciando los dos supuestos que se contemplan siendo el primero, el de la letra a), aplicable cuando no ha habido liquidación -pues si la hubiera habido entraría en juego el segundo, de la letra b)-, iniciándose en este caso el cómputo no, por tanto, desde una supuesta e inexistente liquidación, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

En suma, esta Sala tiene declarado que el plazo de prescripción para reclamar el importe correspondiente a las obras ejecutadas no comienza a computarse desde la recepción de las obras, sino desde el momento de la liquidación definitiva y, a falta de ésta, desde que se produzcan actos concluyentes que revelen la conclusión o la extinción de la relación contractual, como la certificación final de las obras -cuya realización incumbe realizar a la Administración en el plazo de dos meses desde la recepción de las obras con independencia de si asiste o no el contratista-, seguida de la devolución de las garantías, que ha de tener lugar una vez vencido el plazo de garantía o declarada la resolución del contrato sin culpa del contratista ( artículos 102 de la Ley de Contratos de 2011 y 111 de la Ley de Contratos de 2017).

A la jurisprudencia anterior podemos añadir otra que puede tener cierta relevancia, siquiera indirecta, en el presente asunto.

Así, la sentencia de 2 de diciembre de 2024 (casación número 4789/2021 ), que, reiterando el criterio expuesto en la de 16 de noviembre de 2023 (casación número 1331/2021 ), declara que, en lo que se refiere a las prestaciones económicas derivadas del contrato, el certificado final de las obras ejecutadas es un acto provisional o a cuenta de la liquidación final del contrato, según resulta del artículo 235.1 de la Ley de Contratos de 2011 ( artículo 243.1 de la Ley de Contratos de 2017), y, por tanto, los pagos derivados de la certificación final de las obras son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación final del contrato.

Sin olvidar la diferencia que, a los efectos de determinar el día de inicio de la prescripción, esta Sala ha establecido en las sentencias de 28 de junio de 2021 (casación número 867/2020 ) y de 21 de mayo de 2024 (casación número 2524/2021 ) entre los contratos de prestación unitaria, como es el caso del contrato de obras, en el que existen pagos a cuenta y una liquidación final, y los contratos que tienen por objeto prestaciones continuadas o duraderas o de tracto sucesivo, como son los de gestión de servicios público.

... La lectura de la sentencia recurrida pone de relieve que ha seguido los criterios jurisprudenciales de esta Sala, en relación con los artículos 25 de la Ley General Presupuestaria y 216.4 de la Ley de contratos de 2011 ( artículo 198.4 de la Ley de Contratos de 2017), sobre el inicio del plazo de prescripción en las reclamaciones económicas derivadas de la ejecución de un contrato de obras cuando no consta que se haya practicado la liquidación definitiva, pues ha atendido a las circunstancias concurrentes para descartar que se haya producido algún acto que evidencie la extinción de la relación contractual antes de formularse la reclamación, rechazando que la certificación final o el acta de recepción sea, en el supuesto analizado, uno de esos actos conclusivos.

... Es cierto que, como se indica en el escrito de interposición, "durante más de cinco años nada se sabe de la constructora y, transcurrido dicho plazo, sin embargo, por su parte se remite a la Administración una factura pro forma generada en ese momento, es decir, en el año 2019", sin que la entidad recurrida haya explicado nada al respecto, pero esta inacción durante ese tiempo no se compensa ni se justifica con la pasividad de la conducta del Ayuntamiento, incumpliendo normas contractuales que le obligaban a abonar la última certificación de obras, a practicar la liquidación final y a devolver, en su caso, la fianza prestada, o, al menos, realizando algún acto concluyente de que el contrato se había extinguido.

Por consiguiente, según hemos anunciado, no advertimos que la sentencia recurrida haya infringido el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , el artículo 216.4 de la Ley de Contratos de 2011 ( artículo 198.4 de la Ley de Contratos de 2017) ni la jurisprudencia que los interpreta.

... CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala ha de reiterar la respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el mismo sentido que la dada por la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019 ):

A efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración cuando no existe el acto formal de liquidación del contrato previsto legalmente, cabe considerar que, en el marco de un contrato de obras, la prescripción comienza cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual."

Por otra parte, la Sentencia núm. 923/2021 de 28/06/2021, R. CASACIÓN 867/2020, dijo:

"Por lo que se refiere a la otra cuestión de interés casacional objetivo, la recurrente invoca el principio de unidad del contrato, con base en el art. 222.4 de la Ley de Contratos del Sector Público en la versión vigente en el momento de realizar las reclamaciones. Cita ampliamente, asimismo, la jurisprudencia de esta Sala a propósito del contrato de obras y su carácter unitario. Todo ello muestra, a juicio de la recurrente, que las distintas prestaciones que dimanan del contrato administrativo -en el presente supuesto, de gestión de servicio público- no pueden caracterizarse como autónomas, sino que constituyen un todo único. De aquí que afirme que la prescripción del derecho a reclamar intereses de demora haya de contemplarse para la relación contractual en su conjunto, dando a entender que el plazo sólo empieza a correr con la finalización del contrato...

SEXTO.- En cuanto a la segunda cuestión de interés casacional objetivo, la verdad es que ni la legislación ni la jurisprudencia configuran el contrato de gestión de servicio público como de prestación unitaria. Toda la argumentación de la recurrente gira en torno al contrato de obra; pero, en lo atinente a la prestación, no hay analogía con el contrato de gestión de servicio público. En éste último, es frecuente que el contratista se comprometa a realizar una determinada actividad cada cierto tiempo: diariamente, semanalmente, etc. Ello es lo que ocurre, sin duda alguna, en el servicio de recogida de residuos urbanos: debe hacerse de manera completa con la periodicidad pactada. De aquí que la obligación asumida por el contratista sea, en sentido estricto, de tracto sucesivo; o, si se prefiere otra terminología, una obligación duradera o continuada.

Esta constatación es relevante porque, tratándose de una obligación continuada, el interés de la Administración titular del servicio público queda íntegramente satisfecho cada vez que, ajustándose a la periodicidad pactada, el contratista realiza la correspondiente actividad. Por referirnos al supuesto aquí examinado, cada vez que recoge la basura en la localidad. Por ello, los pagos periódicos que la Administración le hace al contratista no son a cuenta. Y no lo son porque, en principio, se refieren a prestaciones ya íntegramente llevadas a cabo. Esto es diferente de lo que ocurre en el contrato de obra, donde sólo puede saberse si la prestación ha sido realizada de manera completa y satisfactoria una vez que la obra está concluida y ha sido recibida: aquí sí tiene sentido calificar los pagos parciales como a cuenta, puesto que están sujetos a lo que resulte de la liquidación final.

Tan es así que, de conformidad con la jurisprudencia civil, "cuando las partes han satisfecho sus intereses íntegramente en el pasado, se trata de situaciones agotadas e irreversibles". Por ello, si se produce la terminación anticipada del contrato continuado, no cabe, en principio, la retroacción: "la resolución no priva de valor a las prestaciones ya realizadas antes del incumplimiento que satisfacen el interés de la contraparte". En estos términos se pronuncia la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo, en su sentencia nº 254/2020 .

De todo lo expuesto se desprende que en una obligación continuada, como es la de ocuparse de la recogida de los residuos urbanos, cada prestación es autónoma, en el sentido de que su realización correcta satisface el interés de la Administración titular del servicio público. Por consiguiente, los pagos periódicos al contratista se refieren -salvo prueba en contrario- a prestaciones ya íntegramente realizadas; no a partes de una única prestación que aún no se ha completado. Como corolario de ello, forzoso es concluir que el plazo para reclamar intereses de demora comienza a correr en el momento en que la Administración debió hacer cada pago parcial y no lo hizo.

Queda así respondida la segunda de las cuestiones declaradas de interés casacional objetivo.

A la vista del criterio que acaba de ser expuesto, es claro que el contrato de gestión de servicio público de recogida de residuos urbanos que vinculó a la recurrente con el Ayuntamiento de Mos comportaba una obligación duradera, con prestaciones periódicas autónomas. De aquí que asista la razón a la sentencia impugnada también en este punto."

-Y, en el mismo sentido, la Sentencia núm. 877/2024 de 21/05/2024, R. CASACIÓN 2524/2021:

"...3.- Por lo que se refiere al día inicial del cómputo del plazo de prescripción, la sentencia impugnada en este recurso de casación confirmó el criterio de la sentencia apelada, que tomó como dies a quo del plazo prescriptivo el día en el que la acción pudo ejercitarse, de acuerdo con las previsiones del artículo 25.1 LCP .

La parte recurrente mantiene que, en la hipótesis de que se admitiera que el plazo de prescripción es el de 4 años del artículo 25.1 LGP , entonces el plazo debería comenzar a contarse desde la fecha de liquidación por la Administración en 2018 o, en su defecto, desde la fecha de la resolución del contrato.

4.- La tesis de la parte recurrente sería admisible en un contrato de prestación unitaria, como es el caso del contrato de obras, en el que existen pagos a cuenta y una liquidación final, pero no en contratos que tienen por objeto prestaciones continuadas o duraderas o de tracto sucesivo como son los de gestión de servicios público.

Esta distinción entre contratos de prestación unitaria y continuada, a efectos de determinación del día de inicio del plazo prescriptivo, ha sido mantenida por esta Sala en la sentencia 923/2021, de 28 de junio (recurso 867/2020 ), a propósito de un contrato de gestión del servicio de recogida de residuos urbanos.

En dicha sentencia razonamos lo siguiente:

...

A partir de los razonamientos anteriores, la sentencia de esta Sala llega a la conclusión de que el plazo de prescripción de las acciones de reclamación relacionadas con las prestaciones ya realizadas comienza a correr desde el momento en el que la Administración debió hacer cada pago parcial:

...

Estimamos, por tanto, de aplicación la regla del artículo 25.1.a) LGP que establece que el plazo de prescripción de que se trata «...se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse».

De esta forma damos respuesta a la segunda de las cuestiones de interés casacional, de la que resulta la desestimación del segundo motivo de impugnación del recurso de casación."

La decisión de la Sala.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo en este proceso consiste en determinar si en relación con el contrato administrativo de servicios cabe considerar que el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración se inicia cuando se produzcan actos concluyentes, como la devolución de las garantía definitiva, que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual cuando no exista el acto formal de liquidación del contrato previsto en la normativa de aplicación.

Esta Sala considera que el recurso debe prosperar, por las razones que se exponen seguidamente.

Es cierto que el artículo artículo 25 de la Ley General Presupuestaria señala que prescribirán a los cuatro años "a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse." Y remite, en cuanto a la interrupción de la prescripción, al Código Civil, de cuyo artículo 1973 resulta que la prescripción de las acciones se interrumpe -en lo que nos interesa- por reclamación extrajudicial del acreedor.

Estos son los dos preceptos aplicados por el Tribunal de instancia, entendiendo que el plazo prescriptivo, que empezaría desde el fin de la prestación, fue interrumpido por la reclamación del pago por presentación de la factura; pero que, transcurriendo tras ella más de cuatro años, se extinguió por prescripción el derecho a exigir el pago de la deuda generada a cargo del Ayuntamiento por el contrato administrativo.

Ahora bien, con esta interpretación se obvia, como sostiene el recurrente, la reiterada interpretación que ha hecho la Jurisprudencia de cuál debe entenderse como la fecha "...en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse" (en palabras del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria); que no es, como parece entender la instancia, aquella en que se finalizó materialmente la prestación objeto del contrato o finalizó el plazo de duración contractual pactado.

Recordemos que a estos efectos el artículo 109 del Texto refundido de la Ley de contratos aplicable señala que los contratos se extinguen por cumplimiento o por resolución.

Y, bajo este presupuesto, sintetizaremos la Jurisprudencia existente hasta ahora, basada toda ella en el contrato de obra (de la que hemos extractado ampliamente al exponer el marco aplicativo las Sentencias dictadas en los recursos de casación 3131/2007, que a su vez citaba otras más antiguas, y las Sentencias de los recursos 3291/2017, 1257/2021 y 1320/2025), de la que podemos concluir que el "dies a quo" para el inicio del cómputo de prescripción de las obligaciones de pago que para la Administración contratante se derivan de un contrato administrativo, se fija:

(i) Desde la completa extinción de las relaciones jurídicas derivadas del contrato;

(ii) que se identifican, si hay liquidación contractual, con la liquidación definitiva del contrato;

(iii) y si no hay liquidación contractual -porque se trata de prestaciones realizadas al margen del contrato, o porque aquélla nunca se ha llevado a cabo-, desde que existan actos concluyentes que evidencien el fin de la relación contractual, normalmente derivados de la devolución de las garantías definitivas.

Es importante destacar que estos "actos concluyentes" referidos en nuestro (iii) son siempre de la Administración contratante, en quien recae la carga de poner fin a la relación contractual. Esto está en el germen de esta Jurisprudencia, en que se destaca ya desde hace décadas, como hemos visto, que "...la prescripción es una institución que, entre otras finalidades, pretende dar seguridad y firmeza a las relaciones jurídicas a causa del silencio de la relación jurídica que prescribe. De este planteamiento se sigue que no puede alegar la prescripción, en su favor, quien con su conducta impide que la relación jurídica que une a los contratantes quede terminada. Así actúa, la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la LCE. Aplicar, en esta situación, la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo, los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento, sin que para ellos la prescripción haya comenzado..."

Esta carga de la Administración contratante viene claramente derivada del texto normativo que rige la relación contractual, según el cual el cumplimiento que extingue el contrato según el artículo 109 del Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, no es la mera realización de las prestaciones a que se obliga el contratista dentro del plazo pactado, porque después pueden seguir existiendo obligaciones a cargo del contratista derivadas de un defectuoso cumplimiento: por ello el artículo 110.1 del Texto contractual aplicable exige, para que se entienda cumplido el contrato, que la prestación se realice en su totalidad "de acuerdo con los términos" del contrato y "a satisfacción" de la Administración contratante, y el artículo 213.1 prevé la posibilidad de que se requiera al contratista para que subsane defectos. Y por ello-en el texto aquí aplicable, como en el citado por la Sentencia precitada- se impone a la Administración contratante (cuestión en la que incidiremos más adelante), para que se constate el cumplimiento del contrato, un acto formal y positivo de recepción o conformidad y la liquidación del contrato ( artículo 110.2 y 110. 4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000, que lo prevén con carácter general, y los que regulan la recepción y liquidación de obras con carácter específico, no aplicables en nuestro proceso); imponiéndose otra carga a la Administración en caso de cumplimiento del contrato, cual es la cancelación y devolución de garantías definitivas (artículo 47, que lo prevé en su párrafo 4 incluso en ausencia de recepción y liquidación). A falta, pues, de tal acto de recepción y conformidad expreso, o del acto de liquidación, la devolución de las garantías se convierte en la actuación administrativa normalmente evidenciadora de que el contrato se ha cumplido, como modo de terminación del mismo.

No es óbice que en alguna Sentencia alegada por el Ayuntamiento recurrido, como la de 19-4-2022 (casación 6677/2018, que cita alguna otra en el mismo sentido), se haga referencia como "dies a quo" para el inicio del plazo de prescripción al "día desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse", puesto que la doctrina que se fija es igualmente que "En los supuestos de resolución del contrato en los que no se haya practicado la liquidación el dies a quo para computo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual.", es decir, haciendo hincapié en el fin de la relación contractual, que no se identifica con la fecha de fin de realización de la prestación. Debe aclararse que en caso enjuiciado por tal sentencia el contrato no se extinguió por cumplimiento, sino por resolución contractual (el otro modo de terminación previsto en el artículo 109 del Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000); es decir, no era aplicable el artículo 110 del Texto refundido, a diferencia de nuestro supuesto; pero también existía un acto de la Administración contratante que ponía fin a la relación contractual (la resolución e incautación referidas); y por ello se aceptó allí que, aunque no haya liquidación, cuando sí existe la resolución del contrato, el inicio del plazo de prescripción se produce a partir de dicha resolución, que es el momento a partir del cual el contratista puede reclamar lo que le es debido.

De modo que no existe contradicción alguna entre esta Sentencia y la línea mayoritaria ya expuesta.

Por otra parte, se opone por el Ayuntamiento recurrente que la doctrina expuesta, al estar elaborada sobre el contrato de obras, no es de aplicación a un contrato de servicios como el que nos ocupa, en que la prestación no es unitaria, sino de tracto sucesivo; de modo que con cada prestación periódica surge el derecho del contratista a exigir el pago; teniendo en cuenta que en nuestro caso se preveía en los pliegos una facturación bimensual (que no se hizo, pues se presentó una factura única), y citando las Sentencias dictadas en los recursos 923/2021 y 877/2024, que también hemos extractado al exponer el marco de aplicación.

Sin embargo, entendemos que, aun estando ante un contrato de servicios de tracto sucesivo (y no de obra o servicio determinado), la doctrina expuesta sigue siendo de aplicación: como ya hemos anticipado, la recepción formal y liquidación del contrato no es exclusiva del contrato de obras, pues el artículo 110.2 del Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas del 2000, en el título dedicado a la "extinción de los contratos", y que regula su cumplimiento como una forma de extinción (junto con la resolución), impone con carácter general en todas las tipologías contractuales la constatación del cumplimiento por medio de "un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de las características del objeto del contrato". Expuesta de otro modo, esta obligación también resulta del artículo 213, dedicado al cumplimiento de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, que señala que "El órgano de contratación determinará si la prestación realizada por el contratista se ajusta a las prescripciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la realización de las prestaciones contratadas y la subsanación de los defectos observados con ocasión de su recepción". Y el párrafo 4 del artículo 110 exige adicionalmente que dentro del plazo de un mes, a contar desde la fecha del acta de recepción, se notifique al contratista "la liquidación correspondiente del contrato", procediendo a " abonársele, en su caso, el saldo resultante" (dejándose expresamente a salvo la regulación específica propia del contrato de obras).

Por tanto, la extinción de la relación contractual, en caso de cumplimiento de un contrato, se liga en todas las tipologías contractuales a esta formalidad ("acto formal y positivo de recepción o conformidad"), aunque esté más específicamente desarrollada para el contrato de obras; en defecto de cuyo acto formal, la Jurisprudencia ha aceptado otros actos concluyentes que evidencian el cumplimiento, como la devolución de garantías, según ya hemos expuesto.

Es muy significativo, entendemos, que la ahora vigente (y no aplicable al caso) Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, aunque haya reducido la obligación de liquidar el contrato (a salvo la regulación del contrato de obras) a los casos en que "la naturaleza del contrato lo exija" (artículo 210.4), sin embargo mantiene con carácter general en su artículo 210.2 que "En todo caso, su constatación (del cumplimiento) exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características."

Por otra parte, la Sentencia recaída en el recurso 867/2020 y aludida por el recurrido en casación, no contradice la Jurisprudencia ya expuesta sobre los presupuestos para que se dé por extinguida la relación contractual, pues sienta doctrina sobre otra cuestión, "Determinar el momento del comienzo del plazo de prescripción para la reclamación de los intereses de demora en los contratos de gestión de servicios públicos." Y llega a la conclusión de que es desde cada facturación, partiendo del carácter continuado de la prestación y de la existencia del contrato durante la generación de dichos intereses. Pero en el caso que aquí enjuiciamos no estamos dilucidando las vicisitudes de un contrato mientras está todavía en curso, sino cuando las prestaciones ya han finalizado y, por tanto, debe fijarse cuál es el momento en que se constate el cumplimiento.

Lo propio sucede con la Sentencia del recurso 2524/2021, en que se trata del plazo de prescripción del plazo para pedir revisión de tarifas, cuya doctrina tampoco es aplicable, pues de nuevo se refiere a plazos prescriptivos atinentes a acciones propias de contratos en que la prestación se estaba realizando en el momento en que debió ejercitarse la acción.

En definitiva, "la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse" referida en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria como "dies a quo" para el inicio del plazo de prescripción del derecho del contratista a exigir el pago de la prestación objeto del contrato, es aquella en que exista un acto concluyente de la Administración contratante que constate su cumplimiento y conclusión de la relación contractual (o la resolución del contrato); y, de no existir tales actos, no comienza el plazo de prescripción de la referida deuda.

No se puede oponer a esta conclusión una alegación principial como la hecha por el Tribunal de instancia sobre la seguridad jurídica y la necesidad de que todas las obligaciones se extingan por inactividad porque, como dice la Jurisprudencia citada desde antiguo, a ello se opone un principio prevalente en este caso, cual es que no puede alegar la prescripción, en su favor, quien con su conducta impide que la relación jurídica que une a los contratantes quede terminada.

Por último, entendemos que no empece a todo lo expuesto la referencia hecha en primera instancia y aceptada en apelación de que la parte actora (aquí recurrente en casación) ni siquiera acudió al mecanismo previsto en el artículo 4 del Real-Decreto ley 4/2012, por el que se determinan las obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a proveedores de las entidades locales, de vigencia durante el tiempo en que ha trascurrido el pretendido plazo de prescripción, que le permitía obtener a la contratista un acto de reconocimiento de deuda, obligando a la Administración a pronunciarse en un plazo breve o de lo contrario se entendía el reconocimiento de la deuda por silencio positivo.

Y ello, puesto que en ningún precepto normativo se dispone el decaimiento del derecho del contratista por no haber hecho uso de tal mecanismo de financiación, siendo que el propio Real Decreto-Ley expresa en su Exposición de Motivos su carácter voluntario ("Así, podrán acogerse al mencionado mecanismo los proveedores que tengan obligaciones pendientes de pago con entidades locales o cualquiera de sus organismos y entidades dependientes"), que igualmente se deduce de la aplicación combinada de sus artículos 4.2, que regula el reconocimiento del derecho de cobro ("2. Los contratistas que no consten en la relación certificada remitida, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3, podrán solicitar a la entidad local deudora la emisión de un certificado individual.") y 9.1, que regula el abono y sus efectos ("Los contratistas que figuren en la relación prevista en el artículo 3 y aquellos que tengan derecho al cobro de acuerdo con el artículo 4, podrán voluntariamente hacerlo efectivo mediante presentación al cobro en las entidades de crédito.")

Fijación de doctrina jurisprudencial

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, en interpretación del artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con el artículo 110 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, declara:

En un contrato administrativo de servicios, cuando no exista el acto formal de recepción previsto en la normativa de aplicación que constate su cumplimiento a satisfacción de la Administración contratante y/o liquidación del contrato, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración el pago por los servicios prestados se inicia cuando se produzcan actos concluyentes de la Administración contratante, como la devolución de la garantía definitiva, que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual.

Sobre la estimación del recurso de casación y retroacción de actuaciones

Aplicando la doctrina más arriba expuesta al caso de autos, resulta que el Ayuntamiento no cumplió su carga de recibir formalmente el contrato,ni menos aún de liquidarlo, y no procedió a la devolución de la garantía hasta mayo de 2014; por lo que en la fecha (enero de 2014) en que se reclama el pago de la factura, no se había iniciado el plazo de prescripción del derecho del contratista a cobrar la deuda generada por la prestación contractual.

Por tanto, y dado que yerra el Tribunal de instancia al considerar prescrita la deuda, debemos casar la sentencia recurrida.

Ahora bien, entendemos que es procedente actuar en nuestro caso como permite el artículo 93.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en tanto que la apreciación de la prescripción tanto por el Tribunal de primera instancia como de apelación, ha impedido conocer en el proceso de otros motivos formulados por la demandada y atinentes a la impugnación del importe reclamado, por no corresponder -según el Ayuntamiento demandado- al precio de los servicios realmente prestados, y cuáles sean los correspondientes intereses. Y por ello se retrotraen las actuaciones al Tribunal de apelación para que resuelva sobre las demás cuestiones planteadas en el proceso.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación; ni las de instancia, al haberse acordado la retroacción de actuaciones.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido ,una vez sentada en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia la doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con el artículo 110 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas:

Primero. - Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de TECNICONSULTING URBANA SL contra a la Sentencia nº 3022 de 12 de julio de 2022 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, en el recurso de apelación 941/2020, interpuesto contra la sentencia 221/2019 de 27 de junio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Almería en el recurso contencioso-administrativo 1380/2015; que casamos.

Segundo. Estimar el recurso de apelación 941/2020 interpuesto por TECNICONSULTING URBANA SL contra la sentencia 221/2019 de 27 de junio de 2019 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Almería en el recurso contencioso-administrativo 1380/2015, que se revoca; apreciando la inexistencia de prescripción de la deuda y retrotrayendo actuaciones al Tribunal de apelación con el fin de que resuelva sobre las demás cuestiones planteados en el proceso.

Tercero. No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, ni en instancia.

Contra esta Sentencia no cabe recurso.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.