Inexistente responsabilidad patrimonial de la Administración por privación de derechos urbanísticos patrimonializados

Tribunal Supremo , 27-11-2024
, nº 1895/2024, rec.9/2024,  

Pte: Olea Godoy, Wenceslao

ECLI: ES:TS:2024:5836

ANTECEDENTES DE HECHO 

Mediante escrito presentado ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, doña Claudia, doña Crescencia, Jalaba-Comar, S.L., don Celso y don Felicisimo, representados por la procuradora doña Paloma Rubio Peláez, formularon demanda de error judicial contra la sentencia n.º 209/2022, de 23 de marzo de 2022, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares.

Con carácter previo plantearon los demandantes recurso de casación e incidente excepcional de nulidad de actuaciones.

El recurso de casación presentado fue inadmitido por providencia de fecha 30 de noviembre de 2022. Como motivos de inadmisión: "1) incumplimiento de las exigencias que el artículo 89.2 LJCA impone al escrito de preparación; el apartado b) inciso segundo, por no justificar que las normas alegadas como infringidas fueran alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de instancia, o que ésta hubiere debido observarlas aun sin ser alegadas; el apartado d), por no haber justificado de forma suficiente que las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución que se pretende recurrir; y el apartado f), por falta de fundamentación suficiente, con singular referencia al caso, de la concurrencia de los supuestos previstos en el art. 88.2 a ) y c) de la LJCA - invocados- y en el artículo 88.3 a) - que pudiera querer ser invocado en relación con la primera y segunda infracciones denunciadas y que ha sido expresamente invocado respecto de las infracciones denunciadas en tercer y cuarto lugar - así como en el artículo 88.2 d)- que pudiera quererse invocar respecto de las infracciones denunciadas en tercer lugar-, que permiten apreciar el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; sin que, en particular, se haya justificado el presupuesto para que opere la presunción que el artículo 88.3ª) establece, toda vez; i) el insuficiente desarrollo argumental que se acompaña ( inexistente en el caso de las infracciones denunciadas en tercer lugar), sin llegar a razonarse que las normas de las que se predica la supuesta ausencia de jurisprudencia sustentaran la razón de decidir de la sentencia recurrida; y ii) que lo que está verdaderamente en juego no es la indagación de la hermenéutica de los distintos preceptos citados como infringidos a lo largo del escrito, sino su eventual incidencia y aplicación al caso concreto, de forma que lo que realmente se pretende no es el ejercicio de la función nomofiláctica y unificadora ( propia de este nuevo recurso de casación) respecto de los mismo, sino obtener un pronunciamiento ad causum en un sentido diferente al acordado por la sala".

El incidente excepcional de nulidad de actuaciones fue desestimado por auto de fecha 11 de julio de 2023; resolución que, en su razonamiento jurídico, descarta como motivos de nulidad de la sentencia la ausencia de motivación o motivación no razonada o arbitraria y ello en consideración a que "(...) la sentencia no afirma que las indicadas parcelas carezcan de aprovechamiento, como se quiere hacer decir a la sentencia, sino que no serían susceptibles del aprovechamiento que se valora en el informe pericial adjunto a la demanda, esto es, del aprovechamiento materializable que de conformidad con el artículo 39 permite la indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación". Y continúa explicando que "pero es que, además, la discrepancia sobre si la sentencia debió precisar que se refería al aprovechamiento "materializable" deviene inútil por lo que ya se expresa a continuación: 'la imposibilidad del aprovechamiento pretendido sobre las mismas no deriva de la LUIB sino que deriva de disposiciones anteriores (PTI y NNSS/2011) frente a las que habría prescrito la acción de responsabilidad'. Y el aprovechamiento pretendido en la reclamación era el materializable. Y el que no era materializable no era indemnizable por la misma razón. Y si se discrepa de dicho razonamiento, no es la acción de nulidad el cauce para hacer valer dicha discrepancia".

Por diligencia de ordenación de 21 de febrero de 2024, de la Letrada de la Administración de Justicia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal, se tuvo por personada a la parte demandante, acordándose librar despacho a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, para emplazamiento de los que hubieran sido parte, a excepción de la demandante y reclamándose de dicha Sala el mencionado recurso y recabando el informe prevenido en el art. 293.1 LOPJ.

Por diligencia de ordenación de 8 de mayo de 2024 se tuvo por unido el informe previsto en el art. 293.1 LOPJ . La sala de instancia, después de efectuar un repaso de la sentencia y del incidente de nulidad instado y del recurso de casación inadmitido, termina señalando que "la parte recurrente, en su acción de error judicial, señala que las parcelas con superficie inferior a 2.000 metros cuadrados podrían materializar el aprovechamiento mediante su agrupación. Pero esta agrupación ya no es posible. Los recurrentes no formularon reclamación de responsabilidad patrimonial en plazo contra las disposiciones que les impidieron la agrupación y, en consecuencia, desapareció la posibilidad de pretender indemnización por la pérdida de unos eventuales aprovechamientos materializables e indemnizables".

Dado traslado a las demás partes personadas, se emitieron los respectivos escritos contestando a la demanda.

Así, contestó a la demanda el Consejo Insular de Ibiza para terminar con la súplica de que se desestimaran las pretensiones de la actora y ello porque apreciaba que la decisión de la sala no podía ser catalogada como de error grave y cras. Entiende que la sentencia, cuya declaración de error se pretende, parte de la premisa de que "no hay aprovechamiento susceptible de apropiación si una propiedad no es susceptible de ser edificada (...) pues es innegable que el contenido urbanístico lucrativo a que tiene derecho el propietario de un solar se manifiesta en la cantidad de metros cuadrados edificables en el mismo (cero en el presente caso)".

El Abogado del Estado presenta escrito, también oponiéndose a la demanda. En primer término, aduce un defecto procesal identificable con la falta de agotamiento de la vía previa porque el recurso de casación planteado por los recurrentes se inadmitió por defectos procesales. Continua, en cuanto al fondo, negando que el supuesto planteado entre dentro de la calificación de error judicial aquilatado por la jurisprudencia de esta Sala; en concreto precisa que "la sentencia impugnada estuvo directamente vinculada al planteamiento del debate efectuado por las partes del proceso y no manifiesta lo que la demanda de error judicial le hace decir sino que, del análisis de conjunto de la sentencia, se deduce que la ratio decidendi de la misma -en lo que ahora interesa- fue que las parcelas no agrupadas y con superficie inferior a 2.000 metros cuadrados no eran susceptibles del aprovechamiento que se valoraba en el informe pericial adjunto a la demanda".

El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contesta oponiéndose a la demanda de error judicial. Al igual que el Abogado del Estado, señala la falta de agotamiento de la vía previa por los motivos de inadmisión del recurso de casación. Por lo demás aprecia que el error achacado a la sentencia no es atendible puesto que no se encuadra en los supuestos de error grave previstos jurisprudencialmente.

El Abogado del Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja presenta contestación a la demanda. Señala que el supuesto error judicial no es tal, sino que estamos ante una discordancia de los recurrentes con la decisión de la sentencia de instancia. Añade que "tanto en la sentencia como en el posterior informe se da justificación a por qué no se ha indemnizado a los propietarios de las parcelas con una superficie inferior a 2.000 metros cuadrados, por no disponer de un aprovechamiento que se pudiese materializar en el momento de la entrada en vigor de la norma cuya desclasificación motivó la reclamación de responsabilidad patrimonial, estimada parcialmente por la sentencia. La Sala, además imputa que esa pérdida de aprovechamiento que materializar no se puede imputar a la LUIB sino a otras normas anteriormente aprobadas que modificaron el régimen urbanístico al incrementar la superficie mínima de parcela".

Por último, presenta alegaciones el Ministerio Fiscal. Considera que la demanda ha de ser desestimada puesto que no se encuadra en un supuesto de error judicial, sino que las manifestaciones de la recurrente se reconducen a mero desacuerdo con la resolución que le resulta desfavorable.

Mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de septiembre de 2024 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo. Por providencia de 19 de noviembre de 2024 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de noviembre de 2024, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Por la procuradora doña Paloma Rubio Peláez, en representación de doña Claudia, doña Crescencia, Jalaba-Comar, S.L., don Celso y don Felicisimo, se presenta demanda de reconocimiento de error judicial contra la sentencia de 23 de marzo de 2022 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.

Pasamos a incluir aquí un breve relato del recurso contencioso-administrativo y de la sentencia recaída:

- Los aquí recurrentes, junto con otros, plantearon recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de tres reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas ante el Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja, el Consejo Insular de Eivissa y el Gobierno de las Islas Baleares, en solicitud de indemnización por la privación de los derechos urbanísticos patrimonializados por los recurrentes en su condición de propietarios de determinadas parcelas de la DIRECCION000.

- Tras varias modificaciones normativas, los terrenos titularidad de los recurrentes pasaron de suelo urbano -algunos con licencias concedidas- a suelo rústico protegido.

Así, en 2007 algunos de los recurrentes habían obtenido licencia para la edificación de viviendas unifamiliares aisladas en diversas parcelas. Sin embargo, estos derechos se vieron suspendidos por la entrada en vigor del Decreto del Gobierno Balear 1/2007 y suprimidos después por la Ley 4/2008 que clasificó los terrenos como suelo rústico protegido.

Ante tal modificación ya plantearon los recurrentes reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración y fue desestimada. En vía judicial obtuvieron sentencia, de fecha 26 de mayo de 2015 dictada por el mismo TSJ, en la que se inadmitió la reclamación de indemnización por pérdida de objeto, pero se declararon como válidas y eficaces las licencias en su día concedidas. Y este fallo tenía su razón de ser en que a posteriori de la reclamación patrimonial entró en vigor el Decreto-Ley del Gobierno balear, luego la aprobación de la Ley 7/2012 y después la Ley CAIB 2/2014, normas, todas ellas, que facultaban el retorno de los terrenos a su clasificación de suelo urbano.

Así, la Ley 2/2014 permitía en su D.A. 6ª que los respectivos ayuntamientos incorporaran tales previsiones legales a sus planeamientos (pudiendo revivir las licencias que habían sido suprimidas y en tal consideración se declaró la pérdida de objeto en la sentencia antes aludida). No obstante, en el ínterin de los trámites municipales se aprobó la Ley 12/2017 de Urbanismo de las Islas Baleares por la que se derogaba tal D.A. 6ª y dejaba sin oportunidad a las licencias que nos ocupan.

Atendida esta última derogación y a la situación de parálisis originada, las recurrentes plantearon incidente de ejecución de la sentencia de fecha 26 de mayo de 2015; siendo que fue desestimado por la Sala y se declaró ejecutada la sentencia ya que se acogió la imposibilidad de ejecución alegada por el Ayuntamiento en consideración a la nueva ley que devolvía a las parcelas la clasificación como suelo rústico protegido haber sido derogada la D.A.6ª.

En consideración a tal situación instaron los recurrentes acción de responsabilidad patrimonial que tras recurso contencioso-administrativo fue resuelta por la sentencia de 23 de mayo de 2023; sentencia cuya declaración de error judicial se pretende.

- La sentencia que nos ocupa, de 23 de mayo de 2023, centra la acción ejercitada en el artículo 48 c) del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. E infiere la obligación de indemnizar los derechos urbanísticos patrimonializados.

- No obstante, para el reconocimiento de la indemnización diferencia la sentencia entre titulares de parcelas que contasen con licencia de edificación de aquéllos que no dispusieren de dichas licencias.

Y, dentro de los titulares sin licencia, se clasificó entre parcelas de más de 2.000 metros cuadrados de otras que no alcanzaban tal superficie.

- Pues bien, partiendo de la anterior separación, la sentencia reconoce indemnización a los recurrentes con licencia y a los recurrentes sin licencia, pero titulares de parcelas con superficie superior a 2.000 metros cuadrados.

La razón de no reconocer la reparación económica a las parcelas con superficie inferior a 2.000 metros cuadrados estriba en la imposible edificabilidad de tales parcelas por no contar con la superficie mínima. Dicha determinación de superficie mínima fue establecida por el Plan Territorial de Eivissa aprobado definitivamente el 21 de marzo de 2005 y las NNSS de 2011, anteriores, por tanto, a la norma de 2017 que dio lugar a la actual reclamación.

En consideración a todo lo expuesto, la demanda identifica el error judicial con los siguientes extremos de la sentencia:

- creer que las parcelas que no alcanzasen los 2.000 metros cuadrados carecían de aprovechamiento urbanístico precisamente por no alcanzar ese tamaño.

- que fue una normativa previa la que elevó la superficie edificable- de 1.000 a 2.000 metros cuadrados- ocasionando el perjuicio posiblemente indemnizable.

El art. 121 de la CE dispone que "Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley".

El procedimiento para la declaración de error judicial se regula en el art. 292 de la LOPJ.

Antes de entrar a dilucidar la concurrencia o no de error judicial se hace preciso traer a colación la postura de la jurisprudencia al respecto; anticipando que el TS acuña un concepto restrictivo del error judicial.

En tal sentido podemos destacar la STS de 27 de marzo de 2018 (recurso núm. 63/2016) que recoge que "una demanda de esta índole sólo puede prosperar cuando la posible falta de adecuación entre lo que debió resolverse y lo que se resolvió sea tan ostensible y clara que cualquier persona versada en Derecho pudiera así apreciarlo, sin posibilidad de que pudiera reputarse acertada desde algún punto de vista jurídicamente defendible".

Igualmente, la STS 18/2/2000 incide en que el error ha de coincidir con una desatención a los datos de carácter indiscutible. Así, un mero desacierto del juzgador no es identificable con error judicial y continúa dictando el TS que "aunque el tribunal de instancia hubiese valorado de forma incorrecta las pruebas existentes para llegar a una conclusión errónea... ello no integra un supuesto de error judicial capaz de constituirse en título de imputación de una acción de responsabilidad patrimonial como la ahora entablada".

Destacamos otro extracto de la STS de 27/1/1995, Sala Cuarta, que señala que "las meras interpretaciones erróneas son susceptibles de corregirse exclusivamente mediante los recursos ordinarios y extraordinarios", ya que "el carácter problemático de la interpretación y aplicación de la norma entraña en ocasiones una pluralidad de soluciones que ha de ser depurada a través del sistema de recursos".

Analizamos, primeramente, la causa de inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado y por el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en orden a que el recurso de casación ha sido inadmitido por defectos formales que son imputables a la desidia o negligente actuación de la demandante.

El actual régimen del recurso de casación exige de un examen de la preparación del recurso que se centra:

- Por un lado, en el cumplimiento de los requisitos formales y reglados recogidos en el artículo 89.2 de la LJCA.

- Y, por otro, si se reúne o no el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Examen o apreciación de corte discrecional.

Este motivo de inadmisión no ha de ser acogido puesto que la providencia de inadmisión, de fecha 30 de noviembre de 2022, inadmite el recurso de casación porque no se justifican las normas infringidas, no acrece acreditar la relevancia de las infracciones imputadas, falta la fundamentación de la concurrencia de los supuestos de los artículos 88.2 a) y c) y 88.3 a) y 88.2 d) y tampoco se aprecia el interés casacional por el ajuste al caso concreto en la forma de exponer la preparación del recurso.

La inadmisión no se centra, por tanto, sólo en la ausencia de los requisitos reglados y cuyo cumplimiento recae en la depurada y ordenada técnica empleada por la recurrente, sino que, además, se inadmite porque no se aprecia interés casacional objetivo debido al enorme casuismo del asunto y loa forme en la que se expone por el recurrente.

Por tanto, no se acoge esta causa de inadmisión propuesta y basada en el no agotamiento de la vía judicial previa.

Con los parámetros expuestos pasamos a valorar los fundamentos de la demanda de error judicial.

El error judicial lo achaca el recurso a las siguientes cuestiones:

- Que la sentencia considera que las parcelas que no alcancen los 2.000 metros cuadrados carecen de aprovechamiento urbanístico precisamente por no alcanzar ese tamaño.

- Y que fue una normativa previa la que elevó la superficie edificable- de 1.000 a 2.000 metros cuadrados- ocasionando el perjuicio posiblemente indemnizable.

Como anticipábamos, la demanda acusa el error de que la sentencia priva de indemnización a los titulares de las parcelas con superficie inferior a 2.000 metros cuadrados porque les niega aprovechamiento urbanístico. En este punto, la recurrente se empeña en diferenciar los conceptos de aprovechamiento urbanístico y derecho a edificar. Y entiende que, aunque la parcela no cumpla con la superficie mínima para edificar, eso no significa que carezca de aprovechamiento puesto que éste está ínsito en todo suelo urbano y se obtiene de la operación de multiplicar la superficie de la parcela por el coeficiente de edificabilidad determinado en el planeamiento.

Como consecuencia de lo anterior, deriva la recurrente que el perjuicio ocasionado a los recurrentes proviene de la Ley 12/2017 que es la norma que estableció que el suelo pasaba a ser rústico y, en consecuencia, sin aprovechamiento.

Para sustentar su posición enumera algunos ejemplos, más bien hipótesis, en los que la parcela inferior a 2.000 metros cuadrados podría conseguir autorización para edificar o una indemnización, así:

- La agrupación con otra parcela permitiría una edificabilidad partiendo de la suma de las superficies de ambas parcelas.

- La agrupación de una parcela edificada con otra que no sea edificable permite un aumento de la edificabilidad de la primera contando con la superficie de la nueva parcela agrupada.

- En caso de expropiación con destino a parque público, por ejemplo, las parcelas inferiores a 2.000 metros cuadrados también serían justipreciadas.

- También le es reconocido aprovechamiento a estas parcelas, inferiores a la superficie de 2.000 metros cuadrados, en los procesos de gestión urbanística.

- En el caso de reparto de beneficios y cargas, en sede de gestión urbanística, si a un propietario se le adjudica una parcela con aprovechamiento superior al que le corresponde, deberá abonar el exceso en metálico.

- También reseña las previsiones de agrupación de parcelas en el planeamiento para evitar la limitación de la edificabilidad en parcelas inferiores.

- Y alude a la existencia de las transferencias de aprovechamiento.

Con independencia de lo acertado o no de los ejemplos, hemos de destacar que los supuestos expuestos en la demanda plantean hipótesis en distintos escenarios, pero, ninguno de ellos, encuentra acomodo en la figura de la responsabilidad patrimonial.

Consideramos que todo el expositivo de la demanda supone una digresión respecto del asunto decidido en la sentencia recurrida.

Así, la propia sentencia centra la acción ejercitada en el artículo 48 c) de la Ley del Suelo. Recuerda la sentencia que, en concreto, el supuesto tasado por el que se reclamaba indemnización era el de la letra c) referido a "la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística".

En consideración a tal supuesto de la letra c), se reconoce por el Tribunal Superior de Justicia indemnización a:

- Los titulares que ya habían obtenido licencia en 2007 -fundamento de derecho quinto de la sentencia-.

- Y asimila a los anteriores a los titulares de parcelas cuya superficie fuese superior a 2.000 metros cuadrados - fundamento de derecho sexto-.

Y ¿por qué hace tal extensión en el fundamento sexto? Pues porque entiende que estos titulares reunían las condiciones para obtener una licencia para edificar la vivienda familiar aislada- último párrafo del fundamento sexto- y, por tanto, ya habían patrimonializado los derechos urbanísticos.

Siendo que no reconoce la indemnización a los titulares de parcelas inferiores a 2.000 metros cuadrados porque el Plan Territorial de Eivissa de 2005 y las NNSS de 2011 establecen como parcela mínima para la edificación de vivienda familiar aislada de 2 plantas de altura a las parcelas que cuenten con más de 2.000 metros cuadrados; con lo que no podrían haber obtenido licencia. Y, además, aprecia que el perjuicio no proviene de la norma de 2017 sino del límite mínimo de parcela para edificar que se dispuso en 2005.

Así, reconoce indemnización a aquellas parcelas que cuenten con el aprovechamiento, explica, que se valora en el informe pericial aportado con la demanda.

La Sala aprecia que los titulares sin licencia que, por las circunstancias de sus parcelas, hubieran podido optar a la autorización o licencia correspondiente son merecedores de resarcimiento económico haciendo extensible la previsión del art. 48.

Entendemos, por tanto, que el razonamiento efectuado por la sentencia es acorde con las reglas de la lógica y desarrolla una aplicación de la norma - artículo 48 c) de la Ley del Suelo- al supuesto de hecho planteado que se ubica dentro de los márgenes o parámetros de la razonabilidad y sin que la consecuencia o conclusión alcanzada pueda tacharse de artificiosa, rebuscada o retorcida. Y, lo anterior, en consonancia con la función de valoración de la prueba que le es propia al tribunal que enjuicia.

Tal como destacamos en anteriores fundamentos, la jurisprudencia de esta Sala descarta que el procedimiento de error judicial sirva para formular pretensiones cuyo único objeto sea hacer valer una interpretación distinta a la de la sentencia recurrida y ajustada a los intereses de quien demanda por error judicial.

Reiteramos, este recurso ofrece una herramienta excepcional y está orientado a enmendar los errores de resoluciones judiciales firmes; por lo que cualquier contradicción o equivocación o desviación en la interpretación de la norma ha de atacarse por el cauce de los recursos ordinarios.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 293.1.e) LOPJ y en el artículo 516.2 LEC, procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte recurrente.

Sin embargo, la Sala, haciendo uso de la facultad que le concede el artículo 139.3 de la misma LRJCA, establece que, por todos los conceptos que las integran, y a la vista de las actuaciones procesales desarrolladas, el límite máximo de las mismas será el de 2.000 euros.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º. Desestimar la demanda para la declaración de error judicial núm. 9/2024, interpuesta por la representación procesal de doña Claudia, doña Crescencia, Jalaba-Comar, S.L., don Celso y don Felicisimo, representados por la procuradora doña Paloma Rubio Peláez, contra la sentencia n.º 209/2022, de 23 de marzo de 2022, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares.

2º. Imponer las costas del recurso en los términos expresados.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.