Independencia de los procedimientos de legalización y restauración de la legalidad urbanística

TSJ Comunidad Valenciana , 20-10-2023
, nº 518/2023, rec.25/2022,  

Pte: Alabau Martí, Laura

ECLI: ES:TSJCV:2023:5158

ANTECEDENTES DE HECHO 

En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Castellón con el número 418/2192, a instancia de D. Rosa contra el decreto de Alcaldía 828 de 15 de marzo de 2019, por el que se declara no haber lugar a declarar de oficio la nulidad del decreto 3292 de 28 de noviembre de 2011, por el que se incoaba expediente de restauración de la legalidad urbanística, y contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 26 de marzo de 2019, por el que se deniega declarar de oficio la nulidad del acuerdo del mismo órgano, de fecha 21 de mayo de 2012 que ordena la restauración de legalidad urbanística en el expediente NUM000 antes NUM002, recayó sentencia, cuya parte dispositiva establece: " Que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Rosa, frente al 1) Decreto de Alcaldía nº 828/2019, de 15 de marzo, de no declaración de oficio de la nulidad del Decreto de Alcaldía nº 3292, de 28 de noviembre de 2011, en virtud del cual se incoó expediente para el restablecimiento de la legalidad, en el marco del expediente NUM000 (antes NUM002); y frente al 2) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 26 de marzo de 2019, expediente NUM001, de no declaración de oficio de la nulidad del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de mayo de 2012, en virtud del cual se ordenó la restauración de la legalidad urbanística, en el marco del expediente nº NUM000 (antes nº NUM002), con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de las referidas resoluciones administrativas impugnadas .".

Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte actora, en tiempo y forma, recurso de apelación que fue admitido, con emplazamiento ante esta Sala.

Conferido traslado, por el Ayuntamiento de Benicassim se formuló oposición al recurso.

Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, personadas las partes, fue señalado para la votación y fallo el día 11 de octubre de 2.023.

Se han cumplido en ambas instancias todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La sentencia de instancia desestima el recurso, al considerar, respecto a la invocación de los motivos de nulidad del art. 47.1 c) y e) LPACAP, en cuanto sostiene la actora que tras la adopción del decreto 912 de 25 de abril de 2014, denegando licencia de obras, el Ayuntamiento debía haber dictado un nuevo decreto de apertura de expediente de legalidad urbanística, en lugar de valerse del anterior decreto de fecha 28 de noviembre de 2011, y del acuerdo de la JGL de 21 de mayo de 2012, que no resulta de aplicación la Ley 39/15, sino la 30/92.

En cuanto a la alegación atinente al art. 47.1 c), considera que la actora nunca pudo considerar obtenida licencia por silencio, puesto que las obras no eran acordes al planeamiento y se ejecutaron sin licencia, por lo que, aun cuando el decreto que denegaba la licencia hubiera sido anulado y sustituido por otro, el orden urbanístico estaba quebrantado con anterioridad, y el resultado del expediente de restauración, de haberse iniciado de nuevo, hubiera sido el mismo.

La nulidad a que se refiere la actora, habría resultado sobrevenida, por lo que no reúne las condiciones del art. 62.1 c) Ley 30/92, que se trate de una imposibilidad material o física, y originaria.

En cuanto al motivo previsto en el apartado e) de ambos preceptos, no concurre, toda vez que el expediente de restauración tiene sustantividad propia y no depende del relativo a licencia. El primero ha cumplido escrupulosamente el procedimiento.

Por la demandante se sostuvo apelación en base a las siguientes alegaciones:

La sentencia incurre en error en la valoración de la prueba. No resulta conforme a derecho la conservación de actos y trámites en los términos en los que razona la sentencia de instancia, que se reducen a considerar que el resultado hubiera sido el mismo, la incoación de expediente de disciplina, y resolución de restablecimiento.

Todo el procedimiento de restauración está sometido a procedimiento previsto en los arts. 227 y ss LUV, en concreto, el plazo de resolución es de seis meses, comenzando contra el mismo, si no se ha solicitado legalización, desde el día en que finalice el plazo otorgado para solicitarla, y si se ha solicitado, desde que se dicte el acto resolviendo sobre la licencia. Tal y como resuelve la sentencia, el procedimiento queda fuera del instituto de caducidad. El acuerdo de la JGL de 2012 constituye una orden de restablecimiento, dictada con anterioridad la resolución de la solicitud de legalización. Ambos son actos de contenido imposible porque no se ajustan a la realidad.

No cabe atribuir efecto retroactivo al acto denegatorio de licencia. Los actos impugnados están sustentados en otros declarados nulos, por lo que carecen de validez.

Por el Ayuntamiento se opuso en considerar, que el recurso constituye reiteración de los argumentos defendidos en la demanda. No concurre error en la valoración de la prueba, porque toda la valoración realizada es jurídica.

La sentencia es exhaustiva razonada y acorde a derecho, remitiéndose a sus fundamentos.

La sentencia de instancia confirma la resolución y el acuerdo denegatorios, respectivamente, de declaración de nulidad de oficio, de la resolución de incoación, y del acuerdo de restauración de legalidad, de fechas 28 de noviembre de 2011 y 21 de mayo de 2012, básicamente al establecer la independencia de ambos procedimientos, el de concesión de licencia y el de restauración, la irrelevancia de las eventualidades del primero sobre el segundo, y la inconcurrencia de los motivos de nulidad esgrimidos por la parte actora.

Todos estos razonamientos merecen confirmación, abundándose en ellos en cuanto sigue, ya que son muchos más los motivos de inviabilidad de la pretensión anulatoria defendida por la parte actora.

Así, como dispone el art. 102 de la anterior LRJPAC, y actual 106 LPACAP, son susceptibles de revisión y declaración de oficio, de nulidad, los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, circunstancias que no concurren en la resolución de incoación, la cual es de trámite, y por ello mismo no susceptible de recurso, ni, por tanto, de revisión y declaración de nulidad.

Estas actuaciones han sido ya examinadas por varias sentencias: la recaída en fecha 16 de septiembre de 2013, del Juzgado nº 2, que pese a estimar el recurso, anulando la resolución denegatoria de licencia por motivos formales, desestima expresamente dos peticiones de la actora: que se considere otorgada licencia por silencio, ya que no cumple la normativa urbanística, y que se anulen "los actos administrativos dictados en aplicación del mismo", es decir el expediente de disciplina urbanística NUM002, por no haber sido objeto de dicho proceso.

La sentencia del mismo Juzgado, de 6 de junio de 2016, confirma la ejecución subsidiaria, por haber devenido firme e incumplida la orden de ejecución, y reitera, con cita de la sentencia de 16 de septiembre de 2013, que no procede revisar o anular el expediente de disciplina NUM002. Todo ello al considerar independiente el expediente de licencia, del de restauración de legalidad, a tratarse de una obra ilegalizable y no requerir el expediente de restauración, requerimiento de legalización.

Por último, la sentencia de 4 de abril de 2018, estima el recurso ordenando al Ayuntamiento admitir a trámite la solicitud de declaración de nulidad de ambos, resolución y acuerdo, por haber resuelto en cuanto al fondo sin recabar informe del Consell Juridic Consultiu.

Por tanto, se confirma la sentencia apelada en cuanto que el "contenido imposible", se compadece con una imposibilidad material, y no jurídica, en tal sentido, la STS sec. 5ª, 3-12-2008, rec. 219/2004: "(...) tradicionalmente se ha venido entendiendo que los actos administrativos de contenido imposible son aquellos en los que concurre una imposibilidad física o material, pero no imposibilidad legal con carácter general, pues por esta vía podría llegarse a considerar que cualquier acto contrario a la Ley es nulo de pleno derecho por tener un contenido imposible por incompatible con la Ley.

También se confirma en cuanto que no se haya prescindido del procedimiento, el cual se respetó escrupulosamente en el procedimiento de restauración. Se trata de un pronunciamiento sobre el que han recaído varias sentencias, que aprecian la independencia de ambos procedimientos, siendo sorprendente que la actora no recurriera y consintiera, el único acto al que podía dirigir estas pretensiones, cual es el acuerdo de 21 de mayo de 2012, en plazo, recurriendo en cambio su ejecución o su denegación de revisión.

Pero además de todo ello, resulta imposible la revisión de oficio de actos sobre los que existe pronunciamiento judicial, como ocurre en este caso.

Así, la STS 13 diciembre 2016 afirma: no es posible, jurídicamente, pretender una revisión de oficio sobre causas de nulidad de pleno derecho cuando estas causas ya hayan sido planteadas, enjuiciadas y desestimadas en un proceso anterior decidido por sentencia firme ,...

Y la STS sec. 4ª, de 28 de enero de 2014, rec. 553/2012: "Abordando ya la cuestión litigiosa, es claro que la revisión de oficio de los actos administrativos no cabe cuando los mismos han sido ya objeto de control jurisdiccional mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, tal como ocurre en el presente caso. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 29 de abril de 2011 (rec. 3784/2007), EDJ 60809 y 7 de febrero de 2013 (rec. 563/2010), EDJ 277619. La revisión de oficio de actos administrativos, en otras palabras, no es una vía idónea para reabrir procesos fenecidos."

En nuestro supuesto, la primera sentencia de fecha 16 de septiembre de 2013, desestimó de forma expresa, la pretensión de declaración de nulidad del procedimiento de restauración 43/11, formulada por la actora, pretensión que no cabe reproducir en sede administrativa.

Las ulteriores sentencias, vienen a ratificar la independencia de ambos procedimientos, al no ser susceptible de legalización la instalación, ni necesario el requerimiento de legalización en el expediente de restauración.

Los motivos de la actora decaen ante estas consideraciones: no existe conservación de actos, puesto que ninguna nulidad se ha declarado en el procedimiento de restauración, siendo válidos todos los realizados, además de consentidos por la actora.

Si apreciaba caducidad, debía haber dirigido su recurso contra el acuerdo de restauración de 2012, y no contra la denegación de su revisión.

En cuanto a la conexidad que atribuye a ambos procedimientos, las sentencias de 2013 y 2016, del Juzgado nº 2 de Castellón, han fallado contra su apreciación, y no cabe, como se ha indicado, la reapertura de esta pretensión en vía administrativa.

Procede por todo ello, confirmar la sentencia de instancia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139 LRJCA, se imponen las costas a la actora, con un importe máximo de 500 € por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general aplicación.

FALLO 

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por D. Rosa siendo apelado, Ayuntamiento de Benicasim contra la sentencia 213/21 de 22 de octubre, del Juzgado de lo contencioso nº 2 de Castellón, que se confirma.

Con imposición de costas en los términos del fundamento jurídico anterior.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION . - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como letrado de la Administración de Justicia, certifico.