Imposibilidad de impugnar la cuantía de facturas de agua derivadas de una modificación tarifaria firme

TSJ Comunidad Valenciana , 14-02-2024
, nº 107/2024, rec.139/2023,  

Pte: Galotto López, Mercedes

ECLI: ES:TSJCV:2024:425

ANTECEDENTES DE HECHO 

En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo N.º 1 de Valencia, procedimiento ordinario 187/2022 interpuesto por D.ª CLARA GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Procuradora de los Tribunales y de la mercantil ZUMOS VALENCIANOS DEL MEDITERRÁNEO S.A. (ZUVAMESA) frente a la desestimación presunta de la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Sagunto ,en fecha 8 de febrero de 2021, frente al oficio de la empresa Aigües de Sagunt, de 22 de septiembre 2020, que desestimó la reclamación para obtener la restitución de 2.711.628,43 euros correspondientes a todas las facturas de suministro de agua desde mayo de 2017 a junio de 2020, además de impugnar indirectamente la Ordenanza se dictó sentencia desestimatoria del recurso.

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por Dª CLARA GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Procuradora de los Tribunales y de la mercantil ZUMOS VALENCIANOS DEL MEDITERRÁNEO S.A.

El AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO presentó escrito de adhesión al recurso de apelación.

Dado traslado a las partes se presentó escrito de oposición al recurso.

Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 13 de febrero de 2024.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se interpone el presente recurso de Apelación contra la sentencia nº 56/2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Valencia, de fecha 9 de marzo, en el procedimiento ordinario 187/2022, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Sagunto ,en fecha 8 de febrero 2021, frente al oficio de la empresa Aigües de Sagunt, de 22 de septiembre 2020, que desestimó la reclamación para obtener la restitución de 2.711.628,43 euros correspondientes a todas las facturas de suministro de agua desde mayo de 2017 a junio de 2020.

La sentencia dictada en primera instancia desestima el recurso afirmando que:

- En relación con la falta de legitimación pasiva planteada por el Ayuntamiento demandado al impugnar una resolución aprobando una tarifa dictada por la Conselleria:

"(...)la falta de legitimación pasiva alegada por la demandada debe ser desestimada, al ser el Ayuntamiento el concesionario en la prestación de un servicio público, interviniendo en el contrato y debiendo controlar en todo momento la prestación de dicho servicio dentro de su territorio. A lo que hay que añadir que se ha constituido en 2009 una sociedad de economía mixta en la que el Ayuntamiento demandado ostenta el 51 % de las participaciones (...)".

- En relación con la causa de inadmisibilidad planteada por Aigües de Sagunt, inexistencia de acto recurrido:

"(...) dicha cuestión debe ser desestimada siendo que la actora reclama el importe de una serie de facturas, acto de liquidación, pudiendo recurrir al ser un servicio continuado por el que se paga una tarifa(...)" .

- En relación con la causa de inadmisibilidad de desviación procesal al ser diferente lo solicitado en vía administrativa de lo pedido en vía judicial:

"(...)Debe desestimarse porque no estamos ante una petición diferente de la pedida en vía administrativa. La actora tanto en vía administrativa como judicial reclama el importe de las facturas pagadas en concepto de tarifa de agua por ser dicho importe no ajustado a derecho (...) ".

- Respecto al fondo la sentencia centra la cuestión en el cobro indebido por parte de la mercantil AIGUES DE SAGUNT S.A. de los suministros de agua realizada sin respetar la normativa en la fijación de tarifas en materia de gestión de aguas, ausencia de Ordenanza reguladora de la tasa, y erróneo cálculo de la tarifa al fijar un importe por encima del coste real del servicio, de modo desproporcionado, y desde una perspectiva formal el Ayuntamiento prescindió de toda legalidad a la hora de establecer y modificar las tarifas.

- Planteaba la actora la nulidad de la ordenanza al no haberse publicado en el boletín oficial la modificación que supuso una subida de las tarifas.

La sentencia desestima el motivo de impugnación:

"(...)desde el 2009 se presta el suministro de agua por un contrato de concesión en régimen de sociedad de economía mixta como así disponen los pliegos presentados por la demandada y en el art 182 del Real Decreto 1098/2001 (...)siendo la mercantil AIGUES DE SAGUNTO la que lo presta, debiendo regirse por la ley 30/2007 de 30 de octubre (...)A lo que hay que añadir que la propia actora en su demanda y en el documento n º 2 presenta el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana donde se publica la subida de las tarifas en fecha 19/4/2017 (...)".

- En cuanto al órgano competente y procedimiento se remite al Decreto 68/2013, de 7 de junio, del Consell, que regula el régimen de la Comisión de precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación, justificando su pronunciamiento desestimatorio en que:

"(...)consta en el documento n º 1 el informe de la sociedad economía mixta Aigües de Sagunt para justificar la subida y viabilidad de las tarifas a partir del año 2017. Consta en el Documento n º 2 la remisión del mencionado informe a la sección de intervención del Ayuntamiento demandado. En el documento n º3 consta el informe de los técnicos municipales, y en el documento n º 4 las tarifas en concepto de agua y alcantarillado presentadas por la mercantil Aigües de Sagunt. Consta en el documento 6 del EA el informe para la aprobación de nuevas tarifas para el abastecimiento de agua y alcantarillado, y consta en el documento n º7 la aprobación de las mencionadas tarifas por acuerdo del pleno de fecha 27/12/2016. Consta en el EA la Resolución de la Conselleria de 20/4/2017 por la que se aprueban las nuevas tarifas de agua y saneamiento. No consta que dicho acuerdo haya sido recurrido (...).

- En relación con su consideración de tasa/tarifa, con remisión a la STS 3110/2015, de 25 de junio, señala:

"(...) que aunque la sentencia indica " no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto" sí declara previamente que " Parece claro, que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevado a cabo en 2011 por la Ley de Economía Sostenible , abre un panorama diferente", panorama diferente que sólo puede venir constituido por la vuelta a la tradicional diferencia del prestador del servicio para la calificación (tasa/tarifa) de la contraprestación del usuario(...)".

- Concluye la sentencia con un pronunciamiento desestimatorio:

"(...)la concesionaria ha instado la fijación de una nueva tarifa para agua y alcantarillado, con la aprobación por el Pleno de la Corporación local y posteriormente por el Consell. Por ello el procedimiento es legítimo, no estamos ante una tasa al no ser la administración la prestadora del servicio, sino ante una tarifa cuya modificación debe seguirse por la administración, cosa que se ha hecho. Con la aprobación tarifaria, y su firmeza no puede cuestionar cuestiones derivadas de las mismas, es más el propio Ayuntamiento en sus informes de viabilidad requiere a la mercantil AIGUES DE SAGUNT para que rectifique determinadas variantes en la nueva aprobación de las tarifas, cuestión que se realiza antes de la aprobación por el Pleno. Por otro lado, como ya se ha mencionado en esta resolución el Consell aprueba dicha modificación tarifaria, y dicha resolución se publica en BOP, y no se recurre. No obstante cabria replantear la tarifa para consumo que Aigües de Sagunt gira a la mercantil actora, siendo que no podemos comparar los consumos domésticos, con los industriales. Por todo lo expuesto considero que el recurso debe ser desestimando(...)"

Motivos de impugnación planteados por ZUMOS VALENCIANOS DEL MEDITERRÁNEO S.A. (ZUVAMESA):

- Incongruencia omisiva al no ha respondido a la cuestión principal planteada en la demanda, como es, el inadecuado cálculo de la tarifa del agua:

No se pronuncia sobre el Informe pericial aportado afirmando el recurrente que dicho informe evidenciaba que las tarifas estaban mal calculadas y que se producía su amortización acelerada.

No se pronuncia sobre los sobrecostes en los que incurren las tarifas, que son superiores a los costes directos e indirectos del servicio de abastecimiento de agua.

No se pronuncia sobre la desproporcionalidad de los Bloques de consumo, ya que el sector industrial debe abonar un precio superior al de la ciudadanía, a pesar de que es el Bloque que más agua consume.

Alega por último la vulneración del principio de equitativa distribución en el ámbito tarifario y distributivo

-Incongruencia interna: aunque reconoce en el fundamento jurídico quinto que " cabría replantear la tarifa para consumo que Aigües de Sagunt gira a la mercantil actora, siendo que no podemos comparar los usos domésticos, con los industriales(...)", desestima el recurso interpuesto, debiendo haber sido estimado parcialmente y haber obligado indirectamente al Ayuntamiento a revisar las tarifas. Tampoco se pronuncia sobre la devolución de las tarifas.

- Infracción de los artículos 15 y 17 del TRLHRL en relación con el artículo 106, apartado 2, de la LBRL en tanto obvia la exigencia de ordenanza para la regulación de la tasa por prestación del servicio de abastecimiento de agua potable.

Obvia la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se pronuncia en el sentido de considerar que las contraprestaciones abonadas en concepto de la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable son tasas, con independencia de quién preste el servicio: Sentencia de 24 de noviembre de 2015 (Rec. 232/2014, ECLI: ES:TS:2015:5036); Sentencia TS, Sala Tercera, Sección Segunda, de 23 de noviembre de 2015 (n.º rec. 4091/2013).

- Infracción del ordenamiento jurídico. Los precios autorizados por la Comisión de Precios nunca pueden ser directamente aplicables, sino que requiere la aprobación de una ordenanza posterior y/o modificación sin que baste un mero Acuerdo plenario.

La existencia de ordenanza es requisito formal preceptivo para el establecimiento de tasas. Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2020 (Rec. 6474/2018, ECLI: ES:TS:2020:3721); Sentencia TS 23 de noviembre de 2015 (Rec. 4091/2013, ECLI: ES:TS:2015:5037).

- Infracción de los artículos 15 y 17 del TRLHRL dado que obvia la vigencia de la Ordenanza de 2009, reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable, que no ha sido expresamente derogada, y fue impugnada.

La Sentencia confunde la autorización de la Comisión de Precios con la aprobación de la Ordenanza.

Con independencia de quién preste el servicio o la naturaleza jurídica de los importes abonados, debe existir una ordenanza. Cita la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Les Illes Balears, Sentencia 593/2016 de 22 Nov. 2016 (Rec. 199/2013, ECLI: ES:TSJBAL:2016:936) no siendo aplicable directamente a los consumidores la autorización de la Comisión de Precios .

De considerar aplicable el procedimiento de fijación de precios regulado en el Decreto 68/2013, de 7 de junio, la actuación municipal es contraria a Derecho porque no ha aprobado una Ordenanza recogiendo los precios fijados por el Consell.

Solicita la devolución de unos ingresos indebidos que carecen de soporte normativo, dado que no basta un mero Acuerdo plenario para exigir dichos precios a los consumidores sino que es imprescindible la aprobación de una Ordenanza previa

- Infracción del principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos ( artículo 37 de la LPAC) en tanto otorga prevalencia a acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Sagunto que fijan precios sobre una Ordenanza vigente.

Las facturas son contrarias a Derecho por vulneración de la Ordenanza, e igualmente el Acuerdo plenario de fijación de precios, aun cuando este no hubiera sido impugnado directamente en su momento.

- Infracción del artículo 281 de la LEC, en relación con el artículo 7 de la Ley de Tasas y el artículo 149 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, porque valida unas tarifas que incurren en sobrecostes y que están establecidas en base a parámetros no permitidos por la normativa europea de agua. Según el Informe acompañadola tarifa estuvo sobrevalorada un 11,40% en términos globales, siendo que en el caso concreto del servicio de suministro de agua potable, llegó a estar hasta en un 15,14%, en tanto que el efectivo generado en la cuenta de pérdidas y ganancias en la media desde el año 2017, ascendió a 1.470.092,95€ y la concesionaria tuvo que hacer frente tan solo a 690.275,45 € en concepto de devolución de canon concesional y pago de las inversiones, en la parte que no había sido cobrada a los usuarios a través de la tarifa ordinaria.

La cuantificación de la tarifa es incorrecta porque utiliza un método de amortización acelerado. Presume que desde el año 2009, momento de la constitución de la sociedad, la media de inversión anual es de 1.002.175,59 €, por lo que ya a finales de 2018 solo quedarían pendientes de amortizar un total de 9 meses.

Se remite a la STS (Rec. Casación 167/2016) que atiende al principio de equivalencia del que se deduce el principio de cobertura de costes, del que resulta que se deberán incluir las amortizaciones del capital invertido, pero sin que se deban deducir mayores costes para los ciudadanos a través de la tarifa.

Las tarifas vulneran los principios de fomento del uso eficaz y sostenible del agua. El establecimiento de tarifas debió atender a la eficiencia en el consumo del agua y no al volumen consumido. Debe atenderse no tanto al volumen de agua consumido, sino si este es eficiente y racional y si produce beneficios sociales y económicos en la zona y en este caso la actividad de la recurrente genera innumerables beneficios para el entorno social y económico de la zona.

El Ayuntamiento de Sagunto se adhiere al recurso de apelación planteando incongruencia omisiva de la sentencia que no se pronuncia sobre las causas de inadmisión planteadas . Motivos de impugnación:

La Sentencia reconoce la legitimación pasiva del ayuntamiento demandado para, a continuación, reconocer que "... Consta en el EA la Resolución de la Conselleria de 20/4/2017 por la que se aprueban las nuevas tarifas de agua y saneamiento... ".

El Ayuntamiento prestaba hasta 2009 el servicio en régimen de gestión directa, existiendo una Ordenanza reguladora de la tasa. Tras el cambio de modelo de gestión, la sociedad de economía mixta Aigües de Sagunt gestiona el servicio sujetando la fijación de tarifas a las disposiciones aplicables sobre precios intervenidos. Las tarifas discutidas se aplican desde 2016 y fueron autorizadas por la Comisión de Precios de la Generalitat Valenciana ( no ha sido demandada).

Si la sentencia reconoce que la administración competente para autorizar la modificación de las tarifas fue la Conselleria de Economía Sostenible afirma que es evidente que el Ayuntamiento no ostenta legitimación pasiva, por cuanto el procedimiento se dirige, indirectamente, frente al acuerdo de aprobación de tarifas que rigieron la prestación del servicio entre los años 2017 y 2020.

En segundo lugar, el recurso debió inadmitirse porque las facturas son actos de ejecución de un acto firme: el acuerdo aprobatorio de tarifas del Director General de Comercio de la Generalitat Valenciana. Procede la inadmisión parcial del recurso contencioso-administrativo en relación con las facturas de mayo de 2017 a mayo de 2020. Son actos firmes y consentidos.

Y el recurso frente al acuerdo de 23 de diciembre de 2016 debe inadmitirse porque es un acto de mero trámite e incurre en desviación procesal.

Lo que la recurrente llamaba Acuerdo de 23 de diciembre de 2016 no es un acuerdo, es un mero acto de trámite. El acto aprobatorio de las tarifas es la Resolución dictada por el Director General de Comercio y Consumo aprobada por Delegación del Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, resolución que nunca fue recurrida.

Se remite al Decreto 68/2013, de 7 de junio, del Consell, por el que se regula la Comisión de Precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación que regula el procedimiento de aprobación de tarifas. Lo que el recurrente denomina Acuerdo de aprobación de tarifas de 23 de diciembre de 2016 el informe municipal que debe enviarse a la comisión de precios.

El único acto que podía ser objeto d impugnación era el Acuerdo del Director General dictado por delegación del Conseller autorizando la modificación de la tarifa publicado en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana, Num. 8024 / 21.04.2017, a instancias de Aigües de Sagunt y núm. 8049/ 26.05.07 a instancias de la Conselleria de Economía.

Las facturas impugnadas, desde mayo de 2017 hasta mayo de 2020, son conformes a derecho porque además de ser firmes son actos de ejecución del Acuerdo de aprobación de tarifas dictado por la Generalitat Valenciana.

ZUVAMESA únicamente ha cuestionado en tiempo y forma la factura de junio de 2020. Las anteriores fueron abonadas sin objeción alguna.

La reclamación de las facturas pretende cuestionar el acuerdo aprobatorio de tarifas que no fue dictado por el Ayuntamiento de Sagunto y que, además, es un acto administrativo (no una disposición de carácter general) firme y consentido.

Respecto a la desviación procesal se señala que el recurso fue interpuesto contra la desestimación presunta de la reclamación presentada el 8 de febrero de 2021 y contra la " Ordenanza por la que se aprueban las tarifas de agua, de 25 de septiembre de 2009 ". El escrito de demanda se dirige también contra "... todas las normas en las que se basan dichas facturas, entre otros, el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, de aprobación de la Modificación de la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto establecida, en su caso, en la Ordenanza fiscal originaria".

Señala que el planteamiento es erróneo porque no existe ninguna Ordenanza aprobada el 25 de septiembre de 2009 . La última Ordenanza fiscal aprobada fue publicada el 31 de diciembre de 2008 en el BOPV y en 2009 la Ordenanza fue derogada porque el sistema pasó a regirse por un sistema de tarifas, al cambiar el sistema de gestión del suministro.

Como motivo de desestimación plantea la parte que ZUMAVESA introduce en sede de apelación una cuestión que no fue planteada ni en vía administrativa ni en primera instancia cual es la no derogación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable.

En contra de lo que señala la apelante el Ayuntamiento derogó la Ordenanza, en el momento que el servicio de suministro de agua potable pasó a prestarse de forma indirecta por Aigües de Sagunt, y así consta en el documento nº 6 de la contestación. El 24 de junio de 2009, el Pleno acordó la supresión de las tasas de alcantarillado y por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable mediante la aprobación de una Ordenanza Fiscal derogatoria que entró en vigor el 10 de septiembre de 2009 con la publicación en el BOPV. El servicio de abastecimiento de agua potable pasó de regularse mediante Ordenanza a fijarse de acuerdo con el contrato firmado entre el Ayuntamiento de Sagunto y Aguas de Valencia, S.A., y el Reglamento Regulador del Servicio de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento del Municipio de Sagunto, que se publicó en BOPV el 25 de septiembre de 2009.

Por último, señala, en relación con el ultimo motivo planteado por ZUMAVESA en su recurso de apelación que la sentencia declara que la Resolución de 20 de abril de 2017 es un acto firme y consentido, que no fue recurrido por ZUVAMESA, por lo que no cabe entrar a valorar cuestiones materiales como los presuntos sobrecostes de las tarifas o la desproporcionalidad de los bloques de consumo.

Rechaza la infracción de los arts 15 y 17 de la LRHL, en relación con el artículo 106.2 de la LBRL en relación con la exigencia de una Ordenanza. Se remite a la sentencia de esta misma sección núm 555/2018 de 15 de junio de 2018 (rec. 393/2016), y la Sentencia 909/2019 del Tribunal Supremo, de 25 de junio de 2019 (rec.5108/2017) "(... cuando se opte, como es en el presente supuesto, por las formas de gestión indirecta del artículo 85.2 B) LRBRL , mediante alguna de las modalidades de contrato administrativo de gestión de servicios públicos del artículo 277 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 , vigente al tiempo de los actos impugnados - y en los mismos términos en el actual art. 289 de la Ley 9/2017 , de Contratos del Sector Público - la Administración titular del servicio puede optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a satisfacer directamente por los usuarios, una retribución de la propia Administración, o una combinación de ambas formas de retribución económica, prestación que tiene la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público, pero no tiene naturaleza tributaria (...)".

El régimen legal aplicable no es el propio de las tasas sino el de los precios intervenidos. Para la determinación de las tarifas el régimen legal aplicable es el establecido en el Real Decreto 2226/1977, de 27 de agosto, por el que se modifica el Decreto 3477/1974, de 20 de diciembre. En cumplimiento y desarrollo de tales normas se dictó el Decreto 68/2013, de 7 de junio, por el que se regula la Comisión de Precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación.

Reproduce la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2020 (rec.5964/2017):" matizando en tal sentido lo afirmado en nuestra STS de 23 de noviembre de 2015 , cit., que la concluimos que supresión del párrafo segundo del art. 2.2.a de la LGT , por la Ley de Economía Sostenible de 2011, instaura la posibilidad de catalogar como tarifa y no como tributo, a la contraprestación por la recepción de un servicio público en régimen de gestión indirecta como es el caso del servicio que nos ocupa ".

La fijación de las tarifas para el agua y alcantarillado ha seguido el trámite legal adecuado. NO se exige la aprobación de una ordenanza. El régimen legal aplicable no es el propio de las tasas sino el de los precios intervenidos.

Sobre los presuntos errores en la cuantificación de las tarifas señala que la Sentencia no entra a valorar las cuestiones materiales relativas al cálculo de las tarifas porque las facturas son firmes e inatacables (salvo la de junio 2020) y, además, son meros actos de ejecución de Acuerdo de aprobación de tarifas dictado por la Generalitat Valenciana.

Se remite al escrito de contestación de Aigües de Sagunt y al informe pericial acompañado por la codemandada.

Frente a la pretensión de ZUMAVESA de aplicar que su mayor consumo de agua produce mayores ingresos por lo que debería reducirse su tarifa en la misma proporción la tarifa, el Ayuntamiento sostiene que la tarifa es correcta y responde al criterio fijado en artículo 9 de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, conforme al cual quien contamina paga.

Se opone a la pretensión de devolución de 2.711.628,43 euros, que corresponden con los importes de las facturas de suministro de agua abonadas desde mayo de 2017 a junio de 2020, importe que corresponde al servicio de agua potable que ha disfrutado hasta ese momento.

AIGÜES DE SAGUNT, S.A., se opone al recurso de apelación que no pasa de ser una mera reproducción de las alegaciones realizadas anteriormente por la recurrente, tanto en su escrito de reclamación en vía administrativa, como en sus escritos de demanda, y conclusiones, pretendiendo volver a justificar, que los precios aprobados son tasas que requieren de una ordenanza fiscal inexistente y que las tarifas aprobadas incurren en sobrecostes, e son desproporcionadas y vulneran la normativa europea del agua.

La sentencia no incurre en la incongruencia pretendida en relación con las cuestiones planteadas sobre el cálculo de las tarifas, sobrecostes, el principio de proporcionalidad y el principio de igualdad, razonando la sentencia que no entra a analizar tales cuestiones ante la firmeza de la publicación oficial de la revisión tarifaria, procedimentalmente aprobada en forma legal, que impide que las facturas puedan recurrirse.

La sentencia no infringe los arts. 15 y 17 del TRLHRL, puesto que la necesidad de ordenanza invocada por la apelante al atribuirle a la tarifa una naturaleza tributaria, resulta incorrecta. SE remite la STS núm. 93/2020 de 28 enero, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, y Sentencia núm. 91/2020, de 28 enero. (RJ 2020\152.

Teniendo en cuenta que la Empresa Mixta Aigües de Sagunt, es una modalidad de gestión indirecta de servicios públicos ( artículo 156 del RD 2/2000 TRLCAP, vigente en la fecha de la contratación y art. 275 en relación con el 277 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y conforme al art. 85.2.b de la Ley 7/1985) los importes abonados en las facturas reclamadas, tiene naturaleza de tarifas, no tienen carácter tributario, no siendo exigible una ordenanza.

No se infringe el Ordenamiento aducido por entender la recurrente que los precios aprobados legalmente por Comisión no son directamente aplicables a los usuarios.

Señala la parte que la revisión de las tarifas se produjo con la resolución de Comisión de precios publicada en el DOGV, el 19.04.17, y se aplica desde entonces.

La entrada en vigor de la modificación del art. 20.6 del TRLHRL, de fecha 9 de marzo de 2018, es posterior a la resolución. Tras dicha entrada en vigor se llevó a cabo la tramitación de la aprobación de la ordenanza local del servicio de agua iniciándose el trámite de consulta pública el 08.08.19, que mantiene vigentes los importes autorizados, y que la recurrente también ha impugnado en el PO 22/2021, ante el TSJCV.

No existe infracción del art. 281 LEC por cuanto la sentencia motiva su decisión de no entrar a valorar aspectos concretos de las tarifas que han sido revisadas legalmente mediante una resolución que es firme.

Subsidiariamente defiende la legalidad de las tarifas aprobadas. Se remite al informe pericial acompañado al escrito de contestación. No se incurre en sobrecostes. Los costes se encuentran debidamente desglosados y motivados, en el estudio justificativo de la tarifa aplicada. Los informes justifican la modificación que responde a una distribución de los tramos de consumo en cinco bloques utilizando un sistema de tarificación progresivo (en lugar de los 3 existentes anteriormente), de forma que, a mayor consumo, mayor precio, por lo que más se contribuye a la recuperación de los costes. Las nuevas tarifas mantienen el precio de 2016 para los bajos consumos del bloque I, se redistribuyeron los rangos de consumo de los bloques II y III, y se crean dos bloques nuevos IV y V para fomentar el ahorro y la eficiencia, desincentivando los consumos excesivos.

Cuestiona la pericial de la parte actora por utilizar datos incorrectos. La tarifa aprobada se basa en los datos contables de 2015, 2016 y 2017, correspondiendo, respectivamente: los de 2015, a los de la cuenta de explotación con los costes reales incurridos en el último ejercicio cerrado, los de 2016, al ejercicio en el que se propusieron y los de 2017, a las previsiones de costes para el ejercicio inmediato correspondiente al primer año previsto para su aplicación, mientras que los datos utilizados en la pericial son incorrectos al utilizar los datos de 2018, 2019, y 2020,y analiza el estudio económico justificativo de las tarifas posteriores, aprobadas por el Ayuntamiento de Sagunto en 2019, para el ejercicio 2020, que no son objeto del presente procedimiento, y emplea un método subjetivo basado en hipótesis con comparativas entre municipios sin características técnicas similares.

Las tarifas responden al principio de progresividad mediante tramos, cumpliendo el principio de que "quien contamina paga".

Antecedentes relevantes:

- El 27 de julio de 2006, el Pleno del Ayuntamiento de Sagunto acordó la gestión indirecta del servicio de gestión del ciclo integral del agua a través de una empresa mixta, con capital social mayoritariamente municipal

- El 28 de febrero de 2007, el Ayuntamiento aprobó el PCAP que rigió el concurso público para la selección de un socio privado en orden a la constitución de una sociedad de economía mixta destinada a la gestión de los servicios correspondientes al ciclo del agua.

- El 25 de junio de 2007, el Ayuntamiento de Sagunto y Aguas de Valencia, S.A., constituyeron la sociedad de economía mixta Aigües de Sagunt.

- El 31 de diciembre de 2008, el BOPV) publicó la modificación de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable para el ejercicio de 2009 incrementando un 5% la tarifa.

- El 24 de junio de 2009, el Pleno aprobó el Reglamento Regulador del Servicio de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento del Municipio de Sagunto, publicándose en el BOP el 25 de septiembre de 2009.

- El 24 de junio de 2009, el Pleno acordó la supresión de las tasas de alcantarillado y por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable. El acuerdo entró en vigor el 10 de septiembre de 2009 con la publicación en el BOP, dejando sin efecto la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domicilio de agua potable (dc 6), momento a partir del cual se somete la factura de agua a un régimen de precios privados intervenidos.

- El 13 de julio de 2009, la Conselleria de Industria publicó en el DOGV la Resolución de 26 de junio de 2009 por la que se publica el Extracto de resoluciones correspondientes a las solicitud de modificación de tarifas informada por la Comisión de Precios de la Generalitat Valenciana en fecha 4 de marzo de 2009, entre las que se encuentran las tarifas del municipio de Sagunto.

- El 27 de diciembre de 2011, el Pleno del Ayuntamiento acordó la modificación de las tarifas de agua y alcantarillado para el ejercicio de 2012. Fueron nuevamente modificadas el 29 de octubre de 2013.

- El 19 de diciembre de 2016, Aigües de Sagunt informó al Ayuntamiento de la propuesta de modificación de las tarifas, acompañando Estudio Económico Justificativo

- El 23 de diciembre de 2016, el Pleno de la Corporación Municipal aprobó la propuesta de modificación de las tarifas de agua y alcantarillado parta el ejercicio de 2017 elevadas por Aigües de Sagunt.

- El 20 de abril de 2017, el Director General de Comercio, por delegación del Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, C0mercio y Trabajo, y tras el emisión del informe preceptivo no vinculante de la Comisión de Precios de la Generalitat, dicto Resolución autorizó la modificación de la tarifa de suministro domiciliario de agua.

- El 21 de abril de 2017, el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana publicó, a instancia de Aigües de Sagunt el acuerdo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45.1.b) de la Ley 39/2015 [ " En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos...cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas "].

-El 26 de mayo de 2017, la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, C0mercio y Trabajo publicó en el DOGV la Resolución de 26 de abril de 2017, del director general de Comercio y Consumo por la que se publica el extracto de resoluciones correspondientes a las solicitudes de modificación de tarifas sobre las que ha informado la Comisión de Precios de la Generalitat Valenciana en su reunión del día 12 de abril de 2017 [ conforme art 45.1.b Ley 39/2015].

- El 30 de mayo de 2017, el Ayuntamiento dio cuenta de la autorización por la Conselleria de las nuevas tarifas de agua y alcantarillado.

-Tras la entrada en vigor de la Ley 9/2017 y modificación la disposición final duodécima del art 20.6 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004), el 8 de agosto de 2019 el Ayuntamiento inicio los tramites del procedimiento de elaboración de la Ordenanza Local de la prestación patrimonial de carácter público no tributario del servicio de agua y alcantarillado de Sagunto , aprobada el el 29 de octubre de 2020 y publicada en el BOP de 10 de diciembre de 2020.

- El 4 de febrero de 2021, ZUVAMESA interpuso ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana recurso contencioso administrativo frente al Acuerdo Plenario de 29 de octubre de 2020 (PO 22/2021) .

- El 11 de agosto de 2020, ZUVAMESA presentó reclamación ante Aigües de Sagunt frente a las facturas abonadas de mayo de 2017 a junio de 2020 por la cantidad total de 2.711.628,43 euros, reclamación desestimada el 22/9/2020 por entender que las tarifas impugnadas son actos firmes por consentidos.

- El 8 de febrero de 2021, ZUVAMESA presentó reclamación ante el Ayuntamiento de Sagunto frente a la Resolución de Aigües de Sagunt de 22 de septiembre de 2020

- El 15 de diciembre de 2021, ZUVAMESA interpuso recurso contencioso administrativo frente " (...) al Acto de desestimación presunta por silencio administrativo de la Reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Sagunto en fecha 8 de febrero de 2021 frente al Oficio de la empresa Aigües de Sagunt, de 22 de septiembre de 2020, que desestimó la Reclamación para obtener la restitución de 2.711.628,43 euros correspondiente a todas las facturas de suministro de agua desde mayo de 2017 a junio de 2020, además de impugnar indirectamente la Ordenanza de la cual las facturas traen causa(...)".

- Formulada demanda interesa en el suplico: "(...)tenga por formalizada Demanda frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la Reclamación presentada en relación con la devolución de los importes de las facturas de suministro de agua en Sagunto desde mayo de 2017 a junio de 2020, así como frente a todas las normas en las que se basan dichas facturas, entre otros, el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, de aprobación de la Modificación de la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto establecida, en su caso, en la Ordenanza fiscal originaria, declarando su no entrada en vigor y, por ello, su ineficacia, y tras los trámites oportunos, dicte Sentencia mediante la que acuerde:

- Declarar la ineficacia y nulidad de pleno derecho del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, por el que se aprobó la Modificación de la Ordenanza fiscal respecto a la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto, así como la nulidad de la ordenanza de origen (acuerde declararlo o considerar que concurren argumentos para ello y remisión a la Sala)

- Declarar la nulidad de las cuotas de consumo que fueron fijadas en el Acuerdo Plenario de 23 de diciembre de 2016 por el que se aprobó la modificación de la tarifa de suministro de agua en Sagunto y, en particular, las correspondientes al Bloque V o, en su caso, todos los bloques (acuerde declararlo o considerar que concurren argumentos para ello y remisión a la Sala)

- Se reconozca, como situación jurídica individualizada el derecho de la mercantil recurrente a que le sean devueltos los importes abonados desde mayo de 2017 a junio de 2020, por importe total de 2.711.628,43 EUROS.

Y remita los autos, al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana -Sala delo Contencioso-Administrativo, a efectos de que éste, dada su competencia, sea quien declare la nulidad de las disposiciones que se impugnan indirectamente".

Régimen legal y naturaleza jurídica.

La tarifa satisfecha por los usuarios, en la prestación del servicio de agua potable no puede ser calificada como tributaria por cuanto las prestaciones se satisfacen a una sociedad mercantil concesionaria del servicio , Aigües de Sagunt, por lo que la contraprestación que abonan los usuarios del servicio es una prestación patrimonial de carácter público no tributario.

Recordamos en este punto que el 27 de julio de 2006 el Pleno del Ayuntamiento de Sagunto acordó la gestión indirecta del servicio de gestión del ciclo integral del agua a través de una empresa mixta, con capital social mayoritariamente municipal y, tras aprobar el 28 de febrero de 2007 el PCAP que rigió el concurso público para la selección de un socio privado en orden a la constitución de una sociedad de economía mixta destinada a la gestión de los servicios correspondientes al ciclo del agua, el 25 de junio de 2007 se constituyó la sociedad de economía mixta Aigües de Sagunt [por el Ayuntamiento de Sagunto y Aguas de Valencia, S.A.] entidad encargada de la gestión del servicio.

El 24 de junio de 2009, el Pleno acordó la supresión de las tasas de alcantarillado y por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable. El acuerdo entró en vigor el 10 de septiembre de 2009 con la publicación en el BOP, dejando sin efecto la ordenanza reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domicilio de agua potable.

La cuestión acerca de la naturaleza[tarifa/tasa] de la prestación patrimonial objeto de autos ha sido resuelta por la sentencia del Tribunal Supremo 93/2020 de 28 Ene. 2020, Rec. 1875/2018, que sienta como doctrina de interés casacional:

"SEGUNDO.- Antecedentes del caso y resolución de la controversia. Fijación de doctrina.

La cuestión de interés casacional objetivo en los términos recogidos en el auto de admisión ha sido objeto de pronunciamientos encontrados que se han sucedido en el tiempo. Recientemente este Tribunal Supremo ha dictado la sentencia de 25 de junio de 2019, rec. cas. 5108/2017 , en la que se modificaba la postura que hasta dicho momento había mantenido sobre la naturaleza jurídica de la contraprestación por los servicios por prestación de determinados servicios públicos, dando noticia en la misma de las razones del cambio de criterio. La resolución de la cuestión seleccionada como de interés casacional objetivo, idéntica a la despejada en la citada sentencia, con la única salvedad, intrascendente en lo que ahora importa, que en aquel supuesto se trataba del servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, cuando es prestado a través de formas indirectas y, en particular, a través de entidades concesionarias, y en este de la prestación del servicio público de abastecimiento de agua en alta o aducción, y por ende idéntica a la controversia suscitada, por motivos de coherencia y seguridad jurídica, pasa por recordar lo dicho en la referida sentencia.

Se dijo en la expresada sentencia, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

"La normativa aplicable para la resolución de la cuestión de interés casacional, que como se ha señalado anteriormente se contrae a la compensación de cantidades devengadas por la prestación del servicio del concesionario TIRME S.A. al Ayuntamiento de Muro, por el servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos en los meses de julio a septiembre de 2011, se integra, en primer lugar, por el art. 2.2.a) de la LGT , en la redacción introducida por la Ley de Economía Sostenible 2/2011 ["LES"], que entró en vigor el día 6 de marzo de 2011. La modificación consistió en la supresión del segundo párrafo de la letra a) del apartado 2 del artículo 2 de la LGT , según dispuso la disposición final 58ª de la LES de 2011.

...El conjunto normativo en que se desenvuelve el presente litigio y, por ende, la resolución de las cuestiones de interés casacional que nos ocupan, es, en definitiva, el resultante de la Ley de Economía Sostenible, y anterior a la Ley de Contratos del Sector Público 2017. En síntesis, el núcleo de la cuestión es el alcance que tuvo la eliminación del párrafo segundo del apartado 2.a del art. 2 de la LGT y, concretamente, la eventual relevancia constitucional de la previsión allí contenida, a fin de determinar si, pese a la supresión de la misma, debiera mantenerse la calificación de tasas, en sentido estricto, esto es, como tributos, para la financiación de los servicios o actividades que se realizan por las Administraciones en régimen de derecho público, entendiendo por tal cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público, siempre que su titularidad corresponda a un ente público, tal y como decía el párrafo segundo del apartado 2.a del art. 2 de la LGT 2003 suprimido por la disposición final 58ª de la LES 2011.

Aunque a día de hoy la cuestión está legislativamente superada, dada la reforma introducida en esta cuestión por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, no por ello ha desaparecido el objeto del presente recurso de casación, ya que las relaciones jurídicas desarrolladas bajo el anterior marco normativo mantienen su efectividad. Aún así, es conveniente dejar constancia del alcance de la reforma de la Ley 9/2017, y en particular de la STC 63/2019, de 9 de mayo , que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra determinadas previsiones atinentes a la cuestión que nos ocupa.

...Sobre la constitucionalidad de este esquema normativo, cuya entrada en vigor es posterior a la situación de hecho aquí considerada, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su sentencia 63/2019, de 9 de mayo , que ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad interpuesto más de cincuenta diputados integrantes del Grupo Unidos Podemos-En Comú y Podem-En Marea, contra el art. 289.2, la disposición adicional cuadragésima tercera, y las disposiciones finales novena, undécima y duodécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre , estas dos últimas que reforman respectivamente el art. 2.2 de la LGT y el art. 20 de la Ley de Haciendas Locales .

El interés de esta sentencia radica en que admite la constitucionalidad de la diferenciación entre una financiación tributaria y una financiación que se denomina "tarifaria" de los servicios públicos, que -afirma-, en todo caso ya estaba presente en el régimen anterior, que es el que nos ocupa. Los preceptos impugnados confirman así la posibilidad de que se prevea un régimen jurídico y financiero que difiera según que el servicio público se preste directamente por la administración o bien mediante personificación privada o mediante modalidades propias de gestión indirecta. Lo realmente relevante, para la STC 63/2019 , es que cuando el legislador opte por financiar los servicios públicos mediante el sistema "tarifario" se satisfaga la garantía del principio de reserva de ley que viene impuesto para las prestaciones patrimoniales públicas, en general, el art. 31.3 de la CE

...En efecto, la persistencia del debate a que alude el auto de admisión de 19 de febrero de 2018, cit., se refleja en las distintas posiciones jurisprudenciales respecto a la naturaleza de la contraprestación que se satisface por la prestación de los servicios públicos. En particular, el debate jurídico ha oscilado entre la consideración de las correspondientes contraprestaciones como tasa (por tanto, como tributo) o bien su entendimiento como tarifa o precio, en su caso intervenido o autorizado por la Administración.

...Precisamente por esta libertad de configuración del legislador estatal en la LGT, y su alcance como instrumento de armonización y coordinación del resto de subsistemas tributarios de las haciendas territoriales, es por lo que, matizando en tal sentido lo afirmado en nuestra STS de 23 de noviembre de 2015 , cit., que la concluimos que supresión del párrafo segundo del art. 2.2.a de la LGT , por la Ley de Economía Sostenible de 2011, instaura la posibilidad de catalogar como tarifa y no como tributo, a la contraprestación por la recepción de un servicio público en régimen de gestión indirecta como es el caso del servicio que nos ocupa. Para ello será necesario que se satisfagan los requerimientos del principio de reserva de ley, cuestión que ninguna de las partes cuestiona y que, por otra parte, resulta suficientemente salvaguardada por el art. 275 en relación al art. 281, ambos del Real Decreto legislativo 3/2011, texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público vigente en la fecha de las facturas giradas, ya que en el primero se establece que "La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos", límite que no está en cuestión en el presente caso, en tanto que el art. 281 especifica que "[e]l contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato, entre las que se incluirá, para hacer efectivo su derecho a la explotación del servicio, una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Administración". Se cumple por tanto el requisito del principio de reserva legal ya que la legislación contempla este modo de gestión, y la retribución mediante tarifas, sin que el TRLHL de 2004, pero tampoco de la Ley de Tasas y Precios Públicos, Ley 8/1989, de 13 de abril, establezcan la previsión que en su redacción originaria incorporó la LGT de 2003 en el art. 2.2.a , y que fue suprimida por la Ley de Economía Sostenible. Por último, el art. 2.2.b de la Ley 2/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , prevé que no será aplicable a la contraprestación por las actividades que realicen y los servicios que presten las Entidades u Organismos públicos que actúen según normas de derecho privado".

Las anteriores consideraciones llevó a fijar la siguiente doctrina jurisprudencial: "tras la reforma del art. 2.2.a de la LGT , efectuada por la DF 58ª de la Ley de Economía Sostenible , que suprimió el segundo párrafo de dicho precepto de la LGT, existe una opción discrecional para la Administración entre la configuración de la contraprestación como tasa o como precio y la opción por una modalidad de gestión directa o indirecta, si bien tal opción está limitada y legalmente predeterminada cuando el objeto de la actividad o servicio implica ejercicio de autoridad, supuesto en los que se impone la gestión directa por la propia Administración o mediante un organismo autónomo. En particular así se deduce en el ámbito de la Administración local que ahora nos ocupa, del artículo 85.3 de la LRBRL - ("en ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios que impliquen ejercicio de autoridad") en cuyo caso las contraprestaciones de los servicios públicos prestados directamente han de tener, necesariamente, la naturaleza de tasa o de precios públicos, en los términos que impone los artículos 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos y 20 y 41 del TRLHL.

Fuera de este supuesto, y en particular cuando se opte, como es en el presente supuesto, por las formas de gestión indirecta del artículo 85.2 B) LRBRL , mediante alguna de las modalidades de contrato administrativo de gestión de servicios públicos del artículo 277 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 , vigente al tiempo de los actos impugnados - y en los mismos términos en el actual art. 289 de la Ley 9/2017 , de Contratos del Sector Público - la Administración titular del servicio puede optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a satisfacer directamente por los usuarios, una retribución de la propia Administración, o una combinación de ambas formas de retribución económica, prestación que tiene la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público, pero no tiene naturaleza tributaria".

La aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa debe llevarnos a considerar que estamos ante una tarifa y no ante una tasa".

II.- A partir de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de Contratos del Sector público [fecha de entrada en vigor 9 de marzo 2018] se introducen modificaciones en la Ley General Tributaria, en el Texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales y en la Ley de Tasas y Precios públicos del Estado, y dicho precio pasa a considerarse como prestación patrimonial pública de naturaleza no tributaria.

La Disposición final duodécima de la Ley de Contratos del Sector Público, modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, añadiendo un nuevo apartado 6 al artículo 20 [ fecha vigencia 9 marzo 2018] en los siguientes términos:

"6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución .

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público , las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.".

III.- En relación con la modificación efectuada hay que resaltar, como señala la parte demandada, que es posterior al dictado de resolución aprobando el precio ahora cuestionado y posterior también al acuerdo del Pleno dando el visto bueno a la propuesta de modificación de tarifas y elevando la propuesta a la Conselleria de Economía [acuerdo cuya declaración de nulidad insta la parte en sede judicial] habiéndose aprobado las facturas mensuales en aplicación de los mismos.

En cumplimiento de dicha modificación legislativa [que entró en vigor el 9/3/2018] la Administración inició, el 8/8/2019, los tramites de elaboración de la nueva Ordenanza Local de la prestación patrimonial de carácter público no tributario del servicio de agua y alcantarillado de Sagunto, finalmente aprobada mediante Acuerdo Plenario de 29 de octubre de 2020 del Ayuntamiento de Sagunto [fijando idénticas tarifas]. Dicha Ordenanza fue recurrida por la aquí demandante, autos de procedimiento ordinario 22/2021 seguidos ante la Sección Primera de esta Sala, encontrándose pendiente del dictado de sentencia.

IV.- Norma aplicable a la fijación de precios aprobada mediante Resolución de la Conselleria de Economía de 12 de abril de 2017: DECRETO 68/2013, de 7 de junio, del Consell, por el que se regula la Comisión de Precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación.

El Capítulo III regula el procedimiento de fijación de precios:

- Artículo 7: Solicitud de aprobación de tarifas

"1. La autorización para la implantación o modificación de las tarifas de servicios deberá ser instada por la empresa encargada de su gestión, mediante la presentación de la oportuna solicitud ante la corporación local correspondiente, junto al estudio económico realizado al efecto, al que se acompañarán los siguientes datos y documentos:

a) Datos de identificación personal del solicitante.

b) Memoria justificativa debidamente motivada de las nuevas tarifas que se propongan para su autorización.

c) Estructura de la última cuenta de explotación correspondiente al último ejercicio cerrado, junto con la previsión presupuestaria por partidas homogéneas para el primer ejercicio en que sería de aplicación el precio propuesto.

d) Cálculo de la tarifa que se pretende implantar, indicando, en su caso, la vigente, junto a la nueva que se solicita, concretando el aumento porcentual que resulte. (...)".

Una vez presentado será preciso un informe de la corporación local. Artículo 8:

" 1. El órgano colegiado competente de la corporación local, en el plazo de 30 días hábiles a partir del siguiente al de la presentación de la solicitud a que hace referencia el artículo 7 del presente decreto, deberá emitir informe motivado respecto a la tarifa propuesta, indicando la que considere adecuada en virtud de los estudios técnicos y económicos y la documentación aportada, teniendo en cuenta básicamente el mantenimiento del equilibrio económico-financiero del servicio, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.

2. El informe municipal, junto con el resto de la documentación, se presentará ante la consellería competente en materia de comercio, en el plazo de 10 días hábiles, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo indicado en el apartado anterior.

3. Transcurrido el plazo para la emisión del informe por parte de la corporación local sin que el mismo se hubiera emitido, la empresa gestora del servicio podrá presentar directamente su solicitud ante la consellería competente en materia de comercio, acompañada del justificante de haberla presentado en su día ante la corporación local correspondiente.".

- Artículo 10: Informe de la Comisión de Precios de la Generalitat

"El expediente se someterá a informe preceptivo no vinculante de la Comisión de Precios de la Generalitat, con anterioridad a su resolución definitiva".

- Artículo 11: Resolución

"1. La persona titular de la consellería competente en materia de comercio resolverá las solicitudes presentadas.

2. El plazo máximo para resolver y notificar las solicitudes será de tres meses a contar desde la fecha de presentación de las mismas en la consellería competente en materia de comercio, sin perjuicio de la suspensión de plazos previstos en el artículo 9 del presente decreto. Transcurrido el expresado plazo sin que haya recaído resolución expresa, las personas interesadas entenderán desestimadas sus solicitudes por silencio administrativo en los términos previstos en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al tratarse de un procedimiento que transfiere a terceros facultades relativas al servicio público.

3. Las tarifas aprobadas no podrán exceder del máximo fijado por el órgano colegiado competente de la corporación local en su informe o solicitud, siempre y cuando estos últimos sean realizados conforme a lo dispuesto en el artículo 8.1 del presente decreto .

4. La resolución podrá incorporar las condiciones y obligaciones tendentes a justificar, valorar y optimizar las inversiones, cuyas fuentes de financiación sean producto de las tarifas autorizadas.

5. Las resoluciones se notificarán a las personas interesadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y producirán efectos desde la citada notificación. Asimismo, se publicará un extracto de las mismas en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana.

6. La resolución a que se refieren los párrafos anteriores pone fin a la vía administrativa y contra ella podrá interponerse potestativamente recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación de la resolución correspondiente, o recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución correspondiente" .

Como puede observarse la administración cumplió el procedimiento legalmente previsto y vigente en el momento del dictado de la Resolución del que derivan las facturas cuestionadas.

Motivos de impugnación referidos a la incongruencia de la sentencia y causas de inadmisibilidad planteadas en primera instancia.

Debemos comenzar centrando el objeto de la pretensión formulada en via administrativa, el objeto de recurso contencioso administrativo y el contenido del suplico de la demanda:

- En fecha 11 de agosto de 2020 la mercantil recurrente/apelante presentó ante la mercantil gestora del servicio de suministro de aguas, Aigües de Sagunt, reclamación para obtener la restitución de todas las facturas abonadas desde mayo de 2017.

- En fecha 22 de septiembre de 2020 Aigües de Sagunt rechaza la solicitud mediante oficio, indicando que " El acto aprobatorio de dichas tarifas es un acto firme e inatacable, siendo consentido por su representada desde entonces, razón por la cual no podemos proceder a aceptar su solicitud".

- En fecha 8 agosto 2021 se presenta escrito ante el Ayuntamiento recurriendo :

"la Reclamación frente a la Resolución de Aigües de Sagunt de fecha de 22 de septiembre de 2020, y tras los trámites oportunos, revoque la resolución de la mercantil gestora y estime la reclamación, acuerde la devolución íntegra de las cuantías abonadas en el período de tiempo anteriormente referido, por importe de 2.711.628,43 euros, al haberse efectuado su pago sobre facturas emitidas en base a una ordenanza que es contraria a Derecho y que venimos a impugnar"

Frente a la desestimación presunta se interpone el presente recurso contencioso administrativo.

En el suplico del escrito de demanda interesa

i) - "Declarar la ineficacia y nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, por el que se aprobó la modificación de la ordenanza fiscal respecto a la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto, así como la nulidad de la ordenanza de origen.

ii) - Declarar la nulidad de las cuotas de consumo que fueron fijadas en el Acuerdo Plenario de 23 de diciembre de 2016, por el que se aprobó la modificación de la tarifa de suministro de agua en Sagunto y, en particular, las correspondientes al Bloque V o, en su caso, todos los bloques.

iii) Se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de la mercantil recurrente a que le sean devueltos los importes abonados desde mayo de 2017 a junio de 2020, por importe total de 2.711.628,43 euros."

En vía administrativa solicitó:

- A Aigues de Sagunt la restitución de todas las facturas abonadas desde mayo de 2017 (escrito de fecha 11 de agosto 2020).

- Al Ayuntamiento que " revoque la resolución de la mercantil gestora y estime la reclamación, acuerde la devolución íntegra de las cuantías abonadas en el período de tiempo anteriormente referido, por importe de 2.711.628,43 euros, al haberse efectuado su pago sobre facturas emitidas en base a una ordenanza que es contraria a Derecho y que venimos a impugnar" (escrito de 8 de agosto de 2021)

II.- Planteada la falta de legitimación pasiva del ayuntamiento al recurrirse un acto aprobatorio de una tarifa dictado por la Conselleria de Economía Sostenible, la sentencia confirma la legitimación del ayuntamiento, pronunciamiento que debe ratificarse teniendo en cuenta la delimitación efectuada en relación con el objeto del recurso contencioso administrativo: desestimación presunta de la reclamación efectuada al ayuntamiento en fecha 8/8/2021, sin perjuicio de que se dicte una sentencia desestimatoria de la pretensión formulada, desestimación que afectaría al fondo de la reclamación de ZUMAVESA, por no estar ante una tasa [conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico anterior], no existir Ordenanza impugnable, desde el 10 de septiembre de 2009 fecha en que entró en vigor, con la publicación en el BOP, el Acuerdo de junio dejando sin efecto la ordenanza reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domicilio de agua potable, habiéndose dictado la Resolución de modificación de tarifas conforme al procedimiento legalmente establecido en la normativa vigente en su momento, y no existir acuerdo municipal aprobatorio de tarifas, siendo estas aprobadas por la Conselleria de Economía, mediante Resolución firme de fecha 20/4/2017, publicado en el DOGV en fechas 21 de abril y 26 de mayo de 2017.

En este punto se desestima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento.

III.- Incongruencia de la sentencia por no resolver la causa de inadmisión planteada ex art 69 c) en relación con el art 28 LJCA al ser las facturas reclamadas actos de ejecución de un acto firme, del acuerdo aprobatorio de tarifas del Director General de Comercio de la Conselleria.

Señala el ayuntamiento que ZUVAMESA pretende la impugnación indirecta de la Ordenanza que regula la tarifa por la prestación del servicio de agua potable, sin identificar que Ordenanza es. Reitera que la Ordenanza no existe desde 2009 y las facturas reclamadas son actos de aplicación de la Resolución del Director General de Comercio de 20 de abril de 2017. La impugnación indirecta formulada por la actora tiene su sustento en el artículo 26 de la LJCA y pretendía el planteamiento de una cuestión de legalidad por parte del Juzgado por considerar ilegal el contenido de la Disposición General aplicada. Señala el Ayuntamiento que el recurso debe ser inadmitido porque el único motivo de discrepancia con las facturas es la nulidad de una Ordenanza que no existe.

La sentencia resuelve la cuestión planteada desestimando la causa de inadmisión fundamentando que "la actora reclama el importe de una serie de facturas, acto de liquidación, pudiendo recurrir al ser un servicio continuado por el que se paga una tarifa" .

La Sala acepta el pronunciamiento de la sentencia. No concurre causa de inadmisión. El acto de aprobación de la tarifa del agua es independiente a las liquidaciones que se dicten en ejecución de aquel, y tanto el acto de aprobación como cada una de las liquidaciones tienen naturaleza económico-administrativa propia e independiente. Como actos independientes, son susceptibles de reclamación ad hoc para cada uno de ellos por separado. No procedería la inadmisión del recurso, sin perjuicio de su desestimación, ya que el único motivo de discrepancia con las facturas es la nulidad de una Ordenanza que es inexistente.

El Acuerdo aprobatorio de las nuevas tarifas es de fecha 20 de abril de 2017, siendo publicado en el DOGV en fechas 21 de abril y 26 de mayo de 2017. Dicho Acuerdo devino firme por consentido. Desde la entrada en vigor del nuevo precio la parte ha venido abonando, sin objeción alguna, las facturas devengadas [ desde 2017 a 2020] dictadas en ejecución de la Resolución firme del Director General.

IV.- Relacionando la cuestión con la siguiente causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento [ respecto de la cual la sentencia adolece de incongruencia omisiva], hay que estimar el recurso de apelación y declarar la inadmisión del recurso por causa art 69,c) en relación con el art 25 y 28 LJCA respecto a la impugnación del acto aprobatorio de las tarifas:

- Acuerdo del Pleno de fecha 23 de diciembre de 2016 por el que se aprobó la propuesta de modificación de las tarifas de agua y alcantarillado elevadas por Aigües de Sagunt, elevando el expediente a la Conselleria [acto de tramite cualificado], y

- La Resolución del Director General de Comercio (por delegación del Conseller de Economía Sostenible) de fecha 20 de abril 2017, en virtud del cual ,tras el emisión del informe preceptivo no vinculante de la Comisión de Precios de la Generalitat, se autorizó la modificación de las tarifas propuesta por el Ayuntamiento.

- Igualmente procedería la inadmisión frente a la Ordenanza. No ha existido ninguna Ordenanza reguladora a partir de septiembre de 2009. La Ordenanza anterior fue expresamente derogada y publicada en el BOP en 2009 (nos remitimos al doc 6 de la contestación, BOP 215 de 10-IX-2009).

En relación con el planteamiento de cuestión de legalidad por entender ilegal la disposición de carácter general aplicada para determinar la tarifa, como señala el Ayuntamiento las facturas impugnadas no derivan de la ejecución de una disposición de carácter general. Tras la derogación de la Ordenanza se establece un régimen de precio privado con intervención de la Comisión de Precios derivado del sistema de gestión indirecta por el que se había optado. Por lo que procedería la inadmisión ex art 69c ante la inexistencia de Ordenanza. En este punto recordamos la normativa aplicable al procedimiento de aprobación de la modificación de tarifas contenida en el Decreto 68/2013, de 7 de junio, del Consell, que recoge los siguientes tramites:

- solicitud de la concesionaria ante la Corporación Local, articulo 7.

- informe motivado de la corporación local respecto a la tarifa propuesta, que se remitirá a la Conselleria competente en el plazo de diez días, articulo 8.

- informe preceptivo no vinculante de la Comisión de Precios de la Generalitat, articulo 10

- aprobación por el titular de la Consellería competente en materia de comercio, articulo 11.

La Resolución de la Comisión de Precio es el acto que pone fin a la vía administrativa. Publicado el 21 de abril de 2017, y 26 de mayo de 2017 en el DOGV. Acto que devino firme e inatacable por consentido.

La sentencia es incongruente al no resolver la cuestión, estimando en este punto el recurso de apelación interpuesto por la administración.

V.-En relación con el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento incurriría además la causa de inadmisión de desviación procesal, respecto de la cual la sentencia no se pronuncia, incurriendo en incongruencia omisiva.

En el suplico de su demanda Zumavesa señala que el objeto del recurso es la desestimación presunta de la reclamación presentada el 8 de febrero de 2021 y " frente a todas las normas en las que se basan dichas facturas, entre otros, el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, de aprobación de la modificación de la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto establecida, en su caso, en la Ordenanza fiscal originaria ".

En via administrativa Zumavesa reclama frente a la Resolución de Aigües de Sagunt de fecha de 22 de septiembre de 2020, solicitando la devolución de las cuantías abonadas desde mayo 2017, por importe de 2.711.628,43 euros, emitidas en base a una ordenanza (inexistente) que impugna.

El recurso se interpuso contra la desestimación presunta de la reclamación presentada el 8 de febrero de 2021 que desestimó la reclamación y frente a la ordenanza de la cual las facturas traen causa.

Por ultimo dirige la demanda contra el Acuerdo Plenario de 23 de diciembre de 2016, considerando que modifica la Ordenanza(inexistente) , y además dirige la demanda contra un conjunto indeterminado de normas , entre ellas, el Acuerdo plenario de 23 de diciembre de 2016, para finalizar en su escrito de conclusiones reconociendo la inexistencia de Ordenanza e introduciendo en conclusiones una actuación que incurre en vía de hecho.

Efectivamente varia su pretensión en cada actuación procesal, resultando inadmisible el recurso respecto al Acuerdo Plenario de 23 de diciembre de 2016 y a la impugnación de una Ordenanza inexistente (y resto indeterminado de normas).

Acerca de la desviación procesal nos remitimos a la STS de 27 de junio de 2017 (rec. 145/2016),: "Como es sabido, en el proceso contencioso-administrativo ordinario se distingue con carácter general entre el acto de iniciación, denominado de "interposición del recurso" y la demanda, acto procesal que contiene la pretensión. En el primero, ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne ( artículos 45.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ) delimitándose así el objeto del proceso; en cambio, en el escrito de demanda "se consignarán, con la debida separación, los hechos, los Fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan" ( artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Pues bien, según la jurisprudencia de esta Sala existe desviación procesal, determinante de la inadmisibilidad del recurso, cuando entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. Por poner un ejemplo de lo que es reiterada jurisprudencia, la Sentencia de esta Sala de 6 febrero de 1991 señaló que "la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1.º y 37 de la citada Ley (se entiende que de la Ley 1956, a los que corresponden los artículos 1 y 25 de la vigente) al incidirse en desviación procesal, razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto será juzgar sobre las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas"."

En este punto se estima el recurso de apelación formulado por la Administración al plantearse en la demanda impugnaciones nuevas.

VI.- Procedería, por tanto, la estimación parcial del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sagunto, apreciando incongruencia parcial de la sentencia y declarar la inadmisión del recurso frente al Acuerdo plenario del Ayuntamiento de fecha 23 de diciembre de 2016 por el que se aprobó la propuesta de modificación de las tarifas de agua y alcantarillado elevadas por Aigües de Sagunt, por desviación procesal y por ser un acto firme.

Procedería la inadmisión por desviación procesal no habiendo sido impugnado en vía administrativa ni al interponer el recurso contencioso administrativo, ademas de ser acto firme contra el Acuerdo aprobando la tarifa de la cual las facturas traen causa, la Resolución del Director General de Comercio, de 20 de abril de 2017, publicada en el DOGV el 21/4/2017 y 26/5/2017, acto firme por consentido.

Procedería la inadmisión del recurso interpuesto frente a todas las normas en las que se basan dichas facturas, entre otros," (...) la Ordenanza fiscal originaria, declarando su no entrada en vigor y, por ello, su ineficacia, y (...)la nulidad de las disposiciones que se impugnan indirectamente(...)", no existiendo Ordenanza que regule la tarifa de agua potable en Sagunto desde el año 2009.

Motivos de impugnación de la sentencia referidos a la incongruencia formulado por ZUMAVESA.

Incongruencia omisiva, al no pronunciarse sobre el fondo del asunto, sobre las pruebas aportadas al proceso, como el informe pericial, sobrecostes en los que incurren las tarifas, la desproporcionalidad de los bloques de consumo o la infracción del principio de igualdad.

La sentencia, en su fundamento jurídico segundo (segundo párrafo) resuelve la cuestión de "(...) la subida de las tarifas del agua, reclamándose a tales efectos los importes de los recibos de 2017 a 2020(...)" , y tras remitirse y reproducir el Decreto 68/2013, de 7 de junio, del Consell, y examinar la tramitación seguida, documentos 1,2,4, 6 y 7 del expediente, señala que:

"(...) Consta en el EA la Resolución de la Conselleria de 20/4/2017 por la que se aprueban las nuevas tarifas de agua y saneamiento. No consta que dicho acuerdo haya sido recurrido. Por tanto, el procedimiento para la subida de las tarifas de agua y saneamiento a partir del año 2017 se ha realizado correctamente y debe desestimarse la petición de la actora, que se debió modificar la ordenanza fiscal correspondientes, siendo que no estamos ante una tasa(...)".

Concluyendo la sentencia:

"Aplicado al caso de autos, la concesionaria ha instado la fijación de una nueva tarifa para agua y alcantarillado, con la aprobación por el Pleno de la Corporación local y posteriormente por el Consell. Por ello el procedimiento es legítimo, no estamos ante una tasa al no ser la administración la prestadora del servicio, sino ante una tarifa cuya modificación debe seguirse por la administración, cosa que se ha hecho. Con la aprobación tarifaria, y su firmeza no puede cuestionar cuestiones derivadas de las mismas, es más el propio Ayuntamiento en sus informes de viabilidad requiere a la mercantil AIGUES DE SAGUNT para que rectifique determinadas variantes en la nueva aprobación de las tarifas, cuestión que se realiza antes de la aprobación por el Pleno. Por otro lado, como ya se ha mencionado en esta resolución el Consell aprueba dicha modificación tarifaria, y dicha resolución se publica en BOP, y no se recurre (...)". No obstante cabria replantear la tarifa para consumo que Aigües de Sagunt gira a la mercantil actora, siendo que no podemos comparar los consumos domésticos, con los industriales. Por todo lo expuesto considero que el recurso debe ser desestimando".

No existe incongruencia. La sentencia desestima el recurso por entender que las facturas son correctas derivando la aplicación correcta de la modificación tarifaría firme, publicada en el BOP y no recurrida. Como se ha indicado en el fundamento anterior el fondo de la impugnación deriva de la incorrección de una tarifa aprobada mediante una Resolución dictada en abril 2017 y firme. No se cuestionan errores de medición o cálculo de cada una de las facturas. Se cuestiona, en si, la incorrección de la modificación tarifaria, siendo este un acto firme

- Incongruencia interna al reconocer la necesidad de revisar las tarifas que abona el sector industrial, y al mismo tiempo desestimar el recurso. El motivo de impugnación debe ser desestimado. La sentencia contiene una mera declaración de opinión, no vinculante ni determinante de un pronunciamiento estimatorio: "(...) Por otro lado, como ya se ha mencionado en esta resolución el Consell aprueba dicha modificación tarifaria, y dicha resolución se publica en BOP, y no se recurre (...)". No obstante cabria replantear la tarifa para consumo que Aigües de Sagunt gira a la mercantil actora, siendo que no podemos comparar los consumos domésticos, con los industriales. Por todo lo expuesto considero que el recurso debe ser desestimando", pero no analiza la conformidad a derecho o disconformidad de las tarifas aprobadas en 2017. Se limita a desestimar el recurso por entender que aprobadas las tarifas siendo firme el acto y no impugnadas tampoco las distintas facturas abonadas ya no puede entrar a cuestionarse las mismas ni determinar si corresponde una modificación o no de las mismas.

- Infracción de los artículos 15 y 17 de la LRHL, en relación con el artículo 106.2 de la LBRL. Insiste en la naturaleza de tasa y señala que la Sentencia impugnada sería contraria a derecho al obviar la exigencia legal de regulación por medio de ordenanza fiscal de las tasas por prestación del servicio de abastecimiento de agua potable. Se desestima el recurso remitiéndonos a la STS 93/2020 de 28 Ene. 2020, Rec. 1875/2018 que fija doctrina de interés casacional indicando la naturaleza tarifaria (no de tasa) en este supuesto de gestión indirecta del servicio.

Se desestima igualmente el recurso en relación con la infracción de los artículos 15 y 17 del TRLHRL afirmando el apelante dado que obvia la vigencia de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable, que no ha sido expresamente derogada, y fue impugnada indirectamente.

En primer lugar hay que señalar que procedería la inadmisión de este motivo de impugnación introducido por primera vez en el recurso de apelación, dada la naturaleza revisora del recurso de apelación impide a las partes introducir alegaciones que no hubiesen formulado en el recurso de instancia.

En todo caso nos remitimos a la relación de hechos constando la publicación en el BOP de la derogación expresa de la anterior Ordenanza 2009 (dc6 contestación) y causa de inadmisión plantead por el Ayuntamiento y resuelta en el anterior fundamento. Motivo por el que se rechaza la invocad infracción del principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos al conceder prevalencia a acuerdos plenarios del Ayuntamiento sobre una Ordenanza vigente.

Por último y en relación con la solicitud de devolución de ingresos desde mayo 2017 la Sala acepta el pronunciamiento de la sentencia.

La devolución de los ingresos de naturaleza pública precisa la declaración de indebidos en un procedimiento administrativo o judicial de revisión del acto del que dimane la obligación de ingreso, por la anulación del acto que motivó un ingreso por parte del obligado, anulación que no ha acontecido. No es una acción autónoma, deriva de una previa solicitud y declaración de nulidad de las liquidaciones, en este caso inexistente.

No consta (ni siquiera se ha invocado) que la cantidad pagada sea superior al importe que correspondía ingresar. No se ha impugnado por incorrecta ni la medición del consumo ni la cuantificación conforme a precio aprobado. Tampoco consta una rectificación del acto que motivo el ingreso ni se ha promovido un procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho. La parte ha venido abonando sin objeción alguna las facturas desde el dictado del Acuerdo aprobando la tarifa. La reclamación de las facturas tiene un alcance instrumental para cuestionar el acuerdo firme de aprobación de las tarifas.

El recurso de apelación interpuesto frente a la desestimación de la solicitud de devolución de las facturas abonadas debe desestimarse.

Dispone el artículo 139.2 de la Ley 29/98 de 13 de Julio, reguladora de esta Jurisdicción, que en las demás instancias (es decir, salvo las resoluciones dictadas en primera o única instancia) se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecien circunstancias para su no imposición.

NO procede verificar condena en costas en esta instancia. Se mantiene el pronunciamiento condenatorio en costas de la primera instancia rechazando la pretensión subsidiaria formulada por la apelante al no apreciarse serias dudas de hecho o de Derecho

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

FALLO 

1.- Estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DESAGUNTO contra la sentencia nº 56/2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1de Valencia, de fecha 9 de marzo, en el procedimiento ordinario 187/2022, sentencia que se revoca parcialmente.

2.- Inadmitir el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª CLARA GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Procuradora de los Tribunales y de la mercantil ZUMOS VALENCIANOS DEL MEDITERRÁNEO S.A. contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de diciembre de 2016, por el que se aprobó la modificación de la ordenanza fiscal respecto a la tarifa de suministro domiciliario de agua en Sagunto, así como la nulidad de la ordenanza de origen.

3.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por D.ª CLARA GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Procuradora de los Tribunales y de la mercantil ZUMOS VALENCIANOS DEL MEDITERRÁNEO S.A. (ZUVAMESA) contra la sentencia nº 56/2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1de Valencia, de fecha 9 de marzo, en el procedimiento ordinario 187/2022 desestimatoria de la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Sagunto de devolución de 2.711.628,43 euros correspondientes a todas las facturas de suministro de agua desde mayo de 2017 a junio de 2020.

4.- NO procede verificar condena en costas en esta instancia.

5.- Se mantiene el pronunciamiento condenatorio en costas de la primera instancia.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016), previa consignación de un depósito de 50 euros en la cuenta 4318.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.