IBI. Tipos impositivos distintos en atención a la naturaleza de los bienes inmuebles cuya titularidad se grave

Tribunal Supremo , 25-07-2023
, nº 1100/2023, rec.8645/2021,  

Pte: Berberoff Ayuda, Dimitry-T

ECLI: ES:TS:2023:3515

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia núm. 3757/2021 de 21 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC, que estimó parcialmente el recurso núm. 902/2020, interpuesto por la representación procesal de Infraestructures Viàries de Catalunya, Societat Anònima Concesionària de la Generalitat de Catalunya, contra el acuerdo de aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano, por parte del Consell Metropolità de I'Àrea Metropolitana de Barcelona, en sesión celebrada el 17 de diciembre de 2019 y publicada en el BOPB de 24 de diciembre de 2019.

Tramitación del recurso de casación

1.- Preparación del recurso. La procuradora doña Marta Borrás Ribó, en representación de Área Metropolitana de Barcelona, mediante escrito de 14 de noviembre de 2021 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 21 de septiembre de 2021.

El TSJC tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 10 de diciembre de 2021, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2.- Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 13 de julio de 2022, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si un área metropolitana puede establecer, mediante la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, distintos tipos impositivos en atención a la naturaleza de los bienes inmuebles cuya titularidad se grave y, en particular, si puede establecerse un tipo agravado para los bienes de características especiales siempre que se respete el porcentaje máximo previsto en el artículo 153.1.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo).

3º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación, el artículo 153.1.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."

3.- Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La procuradora doña Rosa Sorribes Calle, en representación de Área Metropolitana de Barcelona, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 3 de octubre de 2022, que observa los requisitos legales.

Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que esta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación del artículo 153.1.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLRHL"), "BOE" núm. 59, de 9 de marzo.

Considera que cualquier interpretación de la regulación que hagan las áreas metropolitanas sobre los tipos de gravamen del recargo, debe realizarse teniendo presente el principio de su autonomía tributaria, uno de cuyos elementos definidores es precisamente la fijación de los tipos de gravamen.

Las dudas planteadas en el marco del presente recurso de casación las centra esencialmente en la interpretación de una sola palabra del artículo 153.1.a) del TRLRHL, en concreto la palabra único, al definir el recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) que pueden imponer las áreas metropolitanas como un porcentaje único sobre la base imponible del impuesto.

En su opinión, la normativa reguladora del impuesto -contenida en el propio TRLRHL y en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro inmobiliario, ("TRLCI"), "BOE" núm. 58, de 8 de marzo, desarrollado por el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, "BOE" núm. 97, de 24 de abril-, deben encontrarse los elementos para interpretar adecuadamente el artículo 153.1.a) del TRLRHL, aunque -prosigue- debe también estarse a lo que se establezca en la norma autonómica de creación de las áreas metropolitanas, en el caso que nos ocupa, la Ley 31/2010, Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, "BOE" núm. 231, de 23 de septiembre, del Parlamento de Cataluña.

Afirma que la sentencia objeto del recurso de casación entiende que la expresión porcentaje único que se contiene en el artículo 153.1.a) del TRLRHL, viene a referirse a tipo único, lo que a su criterio exige que la ordenanza fiscal que regula el recargo sobre el IBI de un área metropolitana, en este caso del AMB, contemple para todos los inmuebles sujetos un tipo único.

La entidad recurrente denuncia que dicha interpretación debe rebatirse, por errónea porque el artículo 153.1.a) del TRLRHL no incluye ninguna exigencia de tipo único, pues simplemente dice que no podrá ser superior al 0,2% cuando se refiere al tipo impositivo.

Señala que lo que especifica el artículo 153.1.a) del TRLRHL es la necesidad de exigir el recargo a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora del IBI. Y es precisamente en la normativa reguladora del IBI, en concreto en el artículo 72 del TRLRHL, donde se diferencia entre la aplicación del tributo entre los inmuebles de naturaleza urbana y rústica y los bienes inmuebles de características especiales, estableciendo para una y otra categorías de bienes inmuebles tipos de gravamen diferentes.

Apunta que la aplicación de distintos tipos de gravamen en un mismo tributo es algo constitucionalmente validado y no puede hablarse de norma discriminatoria, puesto que para una misma categoría de bienes se aplica un mismo tipo de gravamen, que varía para los bienes de categoría diferente pero no para los de la misma categoría.

Esto sería precisamente lo que se recoge en la Ordenanza fiscal reguladora del Tributo Metropolitano que fue impugnada por Infraestructures Viàries de Catalunya, SA.

Considera que el artículo 5 de la Ordenanza fiscal metropolitana indica claramente que, para los bienes inmuebles de categoría general, aquellos que no se corresponden a los bienes inmuebles de características especiales, se aplicará un tipo único consistente en un porcentaje del 0,168%.

El artículo 6 de la misma Ordenanza fiscal indica que para los bienes inmuebles de características especiales el tipo impositivo será también un porcentaje único del 0,2%.

Así pues -argumenta- la Ordenanza fiscal se ajusta a lo que establece el artículo 153.1.a) del TRLRHL: se establece un recargo con un porcentaje único, que en ningún caso excede del 0,2 por ciento, porcentaje único que será el mismo para cada categoría de bienes inmuebles de las dos que la legislación reguladora del IBI establece.

A su juicio, lo que el artículo 153.1.a) del TRLRHL claramente no permite es el establecimiento por parte de las áreas metropolitanas de tipos de gravamen diferentes del recargo del IBI para tipos de bienes inmuebles de una misma categoría, pues ello sí debería en efecto considerarse discriminatorio y comportaría la nulidad de la ordenanza fiscal que se dictase en este sentido.

En su opinión, la sentencia confunde el término tipo único con el término tipo uniforme.

Verificando que la Ordenanza fiscal reguladora del Tributo Metropolitano aprobada por el Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona en diciembre de 2019 se ajusta exactamente, tal como considera haber acreditado, con relación al recargo del IBI, a lo establecido en la normativa autonómica de creación ( Ley 31/2010) y específicamente a la normativa reguladora de dicho tributo, específicamente los artículos 150 y 153 del TRLRHL, concluye que la normativa metropolitana impugnada se ajusta a Derecho, por lo que debe revocarse la sentencia del TSJC y confirmar la validez de la Ordenanza fiscal, en especial, su artículo 6.

4.- Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). La procuradora doña Emma Nel·lo Jover, en representación de Infraestructures Viàries de Catalunya, Societat Anònima Concesionària de la Generalitat de Catalunya, presentó escrito de oposición de fecha 23 de noviembre de 2022.

Para fundamentar la desestimación del recurso de casación, indica que resulta muy reseñable el hecho que el artículo 6 anulado en la sentencia recurrida de contrario había sido anulado, anteriormente. En este sentido, en un procedimiento distinto del actual, la sentencia del TSJC 3745/2021 de 20 de septiembre, recurso 907/2020, ECLI:ES:TSJCAT:2021:8116, declaró nulo el mismo artículo 6 de la ordenanza fiscal del Tributo Metropolitano de 2020. Por lo tanto, en aquel procedimiento se impugnaba y se anuló exactamente el mismo texto normativo que aquí se discute.

Ni la recurrente del procedimiento 907/2020 ni la Administración demandada (l'Àrea Metropolitana de Barcelona) prepararon en aquel caso recurso de casación. La mencionada sentencia devino firme, y así lo declaró el TSJC, en el decreto de 1 de diciembre de 2021 que acompaña como documento número 2.

Afirma que, incluso, se ha producido la publicación de la anulación del artículo 6 de la ordenanza en el BOP de Barcelona, tal y como se observa en el documento que se acompaña como documento número 3.

Por tanto, considera que la resolución que se produzca en el presente procedimiento casacional deberá tener en cuenta esta circunstancia, pues dicho artículo 6 ha sido a fecha de hoy expulsado del ordenamiento jurídico por una resolución judicial firme.

Por ello -concluye-, carece de objeto la pretensión de la Administración demandada en el actual procedimiento casación, por lo que debe declararse la pérdida sobrevenida del actual procedimiento casacional, y con ello la confirmación de la sentencia de instancia.

Para el caso de que el Tribunal Supremo no considere que existe una pérdida sobrevenida del objeto del recurso, puntualiza que, si se llegase a la conclusión de que "porcentaje único" se refiere a un único tipo impositivo, la sentencia de instancia deberá ser confirmada.

5.- Deliberación, votación y fallo del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 24 de noviembre de 2022, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.Por providencia de fecha 17 de mayo de 2023 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 18 de julio de 2023, fecha en que comenzó su deliberación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La controversia jurídica

Desde nuestra sentencia de 10 de marzo de 2022, rca. 2542/2020, ECLI:ES:TS:2022:990, nos hemos pronunciado en diversas ocasiones con relación a la ordenanza de l'Àrea Metropolitana de Barcelona, objeto de este recurso de casación.

En el presente caso se cuestiona, únicamente, si las áreas metropolitanas tienen potestad para establecer distintos tipos de gravamen en el recargo del IBI en función de la clase de bien inmueble mediante ordenanza fiscal o la ley limita su autonomía en este ámbito al permitir que se establezca un recargo sobre dicho tributo de hasta un máximo del 0,2% del tipo de gravamen, pero único para todos los municipios y tipos de bienes.

Esta cuestión ha sido abordada, sin entrar en el fondo, en las sentencias 823/2023, de 20 de junio, rca. 77/2022; Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 2ª, S 19 de junio de 2023, nº 811/2023, de 19 de junio, rca. 8741/2021; y 810/2023, de 16 de junio, rca. 8433/2021 y a tales pronunciamientos hemos de remitirnos.

La impugnación en la instancia y lo resuelto por la sentencia recurrida.

Infraestructures Viàries de Catalunya, Societat Anònima Concesionària de la Generalitat de Catalunya (INVICAT), impugnó la Ordenanza fiscal por la que se aprueba el recargo sobre el IBI, argumentando su nulidad sobre las siguientes consideraciones:

1.- La improcedencia de la distinción de trato entre titulares de inmuebles rústicos y de bienes inmuebles de características especiales, refiriéndose, a estos efectos, a los artículos 3 y 4 de la ordenanza.

2.- La fijación contra legem de un recargo agravado superior al tipo general, cuestión regulada en el art. 6 de la Ordenanza, que exige un tipo impositivo del 0,2 % al recargo de BICEs y el art. 5 un tipo del 0,168% para los bienes inmuebles urbanos.

3.- La improcedencia de la exclusión de los BICEs de una reducción prevista en la ordenanza, a tenor del art. 7 de la Ordenanza, que prevé la aplicación de una reducción a la cuota íntegra del Tributo Metropolitano (TM), que se aplicaría a algunos de los bienes inmuebles que son objeto de tributación (urbanos), pero que no se aplica a los BICEs, por excepción expresa.

Sin embargo, como se ha expresado, el TSJ de Cataluña solo anuló el art 6 de la Ordenanza impugnada, sobre la base de la siguiente argumentación.

"SEXTO. - Sobre el establecimiento de distintos tipos de recargos en función del bien inmueble.

1. El art. 5 de la ordenanza dispone:

"La cuota íntegra del tributo será el resultado de aplicar a la base imponible del impuesto de bienes inmuebles el tipo impositivo correspondiente.

El citado tipo consistirá en un porcentaje único y será con carácter general y sin perjuicio de lo que se indica en el artículo 6, del 0,168 por 100."

Asimismo, el artículo 6, dice:

"En el caso de bienes inmuebles de características especiales definidos en las letras a ), c ) y d) del apartado 8 del artículo 8 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , que aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, el tipo impositivo consistirá en un porcentaje único del 0,2 por 100."

Es también relevante recordar el art. 41 de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, dedicado exclusivamente al TM, que recoge:

"Artículo 41. Recargo sobre el impuesto sobre bienes inmuebles.

1. El recargo metropolitano sobre el impuesto sobre bienes inmuebles no debe exceder el porcentaje fijado por la legislación de haciendas locales y debe recaer sobre el valor catastral que constituye la base imponible de dicho impuesto.

2. La gestión del recargo metropolitano sobre el impuesto sobre bienes inmuebles debe ser conjunta con la del mismo impuesto sobre el que recae."

La parte actora discute la aplicación a los BICEs de un tipo agravado con respecto al general para los restantes bienes inmuebles urbanos , entendiendo que la expresión " porcentaje único " impide la distinción por establecimiento de tipos agravados en atención a las categorías de bienes.

2. En el presente caso, y sin obviar que nos encontramos ante una categoría tributaria autónoma que comparte con otra, sobre la que se proyecta, "... los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora del impuesto ", debemos atender a que en el IBI existe distintos tipos de gravamen, según lo previsto en el art. 72 TRLHL, regulando tipos mínimos, máximos, supletorios y posibilidad de moverse en una franja en atención a cada categoría de bien sobre el que se proyecta e incluso atendiendo a los usos de los mismos. Por tanto, el legislador estatal básico en el IBI ha abierto a la autonomía local, en su proyección tributaria, la opción de adaptar en función de sus necesidades de financiación, circunstancias y políticas publicas sociales, los tipos de gravamen del IBI, permitiendo que los Ayuntamientos, mediante sus ordenanzas fiscales los regulen específicamente o no -y se acudan a los tipos supletorios-.

Pero, por el contrario, no ha sido diseñado así por el legislador autonómico en la Ley 31/2010, 3 de agosto. Entendemos que el legislador autonómico, creador de la AMB, con la mirada puesta en la anterior normativa básica del Estado en el ámbito de la Administración local (art. 72 TRLHL), ha pretendido una categoría autónoma tributaria potestativa para las áreas metropolitanas que se creen, pero con una gestión básica, sencilla y uniforme, que tienda a la transparencia y a la rendición de cuentas de su actividad. Es decir, planteando un tipo de gravamen único para los bienes inmuebles urbanos y BICE a calcular sobre la base imponible del IBI, de forma que a mayor base imponible mayor cuota tributaria se obtendrá y se podrá obtener la progresividad correspondiente ( art. 31.1 CE), sin que se haya querido distinguir por categorías de inmuebles ni usos. Se entiende que se configuró como un tributo relativamente fácil de administrar con una base impositiva visible para asegurar la trasparencia y el rendimiento de cuentas.

Ello se deduce también tanto del carácter potestativo del tributo, como del silencio del propio legislador que no ha distinguido entre categorías de bienes y que una mayor presión tributaria en relación al recargo, recaerá sobre aquellos bienes que tengan mayor base imponible, constituida por el valor catastral del inmueble, sin que proceda distinguirse por el tipo de gravamen aplicable, por propia literalidad del art. 153.1 a) TRLHL y art. 41 Ley 31/2010, 3 de agosto.

En este punto, consideramos que la autonomía de las AMB en su proyección tributaria ha sido limitada por el legislador, que ha permitido a los gobiernos metropolitanos elegir hasta un máximo del 0,2 % el tipo de gravamen, pero ha de ser único para todos los municipios y bienes, dejando a la base imponible del IBI la progresividad que inspira un sistema tributario justo.

3. Por ello, debe estimarse en este punto el motivo articulado por la actora y considerar que es disconforme a derecho la aplicación de un tipo agravado del 0,2% establecida en el art. 6 de la Ordenanza, entendiendo que sólo puede aplicárseles el establecido en general del 0,168 %, recogido en el art. 5 para todos los bienes inmuebles urbanos que resulten objeto de tributación conforme al art. 4. Tal declaración no infringe lo establecido en el art. 71.2 LJCA, puesto que no se trata de determinar el contenido de la disposición general sino anular la potestad de regular un tipo agravado para los BICEs.

Por último, en relación a las alegaciones referidas al contenido del art. 73 LJCA, esta Sala no puede conocer el estado firme o no de las liquidaciones derivadas de la gestión tributaria correspondiente, puesto que no son objeto del presente recurso. Por tanto, no puede hacer un pronunciamiento sobre las mismas."

Remisión a los precedentes expresados

Como se ha dejado apuntado, en las sentencias 823/2023, de 20 de junio, rca. 77/2022; 811/2023, de 19 de junio, rca. 8741/2021; y 810/2023, de 16 de junio, rca. 8433/2021, hemos abordado la cuestión que plantea en casación Área Metropolitana de Barcelona, concluyendo en la imposibilidad de revisar la anulación del artículo 6 de la Ordenanza ante la circunstancia de que dicho precepto había sido ya anulado por sentencias anteriores de la propia Sala de Barcelona como, efectivamente, aduce y demuestra la entidad contribuyente.

Así, en la más reciente de las sentencias expresadas - sentencia 823/2023, de 20 de junio, rca. 77/2022- se han realizado las siguientes consideraciones en cuanto a la impugnación del artículo 6 de la ordenanza:

"[...] El fundamento 6º de la sentencia de instancia se pronuncia sobre la previsión, que anula -art. 6 de la ordenanza- en los siguientes términos:

"[...] SEXTO.- Sobre el establecimiento de distintos tipos de recargos en función del bien inmueble.

[...]".

Esta es la parte estimatoria de la sentencia, que afecta al artículo 6, no impugnada por el Área Metropolitana de Barcelona.

El recurrente en casación, ENDESA, señala que el propio artículo 6 ha sido ya anulado en otras sentencias del propio TSJ Cataluña que han quedado firmes.

La queja mostrada por la entidad recurrente acerca de la exigibilidad -derivada de la anulación del art. 6, en virtud del proceso que se ha seguido, cuyo objeto impugnatorio es la ordenanza misma, no sus actos eventuales de aplicación en el futuro, no debe ser atendida. En realidad, es preciso advertir que la mención a la exigibilidad del tipo general del 0,168 % podría haber sido de innecesaria matización en la sentencia, pues se trata de una previsión que, al menos a la recurrente, le ha inducido a confusión.

Dicho lo anterior, la sentencia que se impugna aquí no dota de contenido interpretativo al art. 6 de la ordenanza que, por lo demás, ya ha sido objeto de anulación -incluso antes de este proceso-, pues la anulación es pura y simple, limitada a lo que al respecto dispone el fallo de la sentencia.

La referencia que contiene la sentencia de instancia a la obligación de que ENDESA tribute al tipo general del 0,168 % -que, es de insistir, parece más bien innecesaria en el enjuiciamiento del art. 6 de la ordenanza- no es, deducimos, sino un recordatorio de que la anulación del repetido artículo 6 -en la medida en que establece tipos impositivos diferenciados, y superiores, a los titulares de los denominados BICEs en relación con los titulares de los restantes bienes inmuebles, no significa en modo alguno que tales bienes de características especiales queden, por esa sola razón, excluidos de toda posibilidad de gravamen pues, al margen de toda otra consideración -como sería la existencia de una nueva y más injusta discriminación, en contra de lo que postula NATURGY a lo largo de su recurso de casación- lo cierto es que la supresión del trato diferenciado, in malam partem , que consagra el inválido artículo 6, no impide la aplicación del precedente artículo 5 y, con ella, del tipo general, no sólo no dudoso en su legalidad, sino que no ha sido objeto de impugnación.

Nuevamente en este punto, el art. 5 pervive en tanto consagra la tributación al tipo de gravamen del 0,168 % para toda clase de bienes, sin que sea lícito introducir salvedades en el esquema, consistentes en la aplicación de tipos superiores, al margen de toda habilitación legal."

[...]

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico octavo de esta sentencia.

[...]

4º) No hacer pronunciamiento expreso acerca del art. 6 de la ordenanza, al haber sido ya anulado por sentencias judiciales firmes precedentes a la que aquí es objeto de impugnación."

Por tanto, dado que la única cuestión que integra el interés casacional del asunto ha sido ya abordada de la manera expresada en las referidas sentencias, razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina determinan el rechazo del presente recurso de casación ante la improcedencia de enjuiciar, ya en sede de procedimiento de instancia, el precepto de una disposición administrativa de carácter general, previamente anulado.

Sobre las costas

Al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- No haber lugar al recurso de casación núm. 8645/2021, interpuesto por la representación procesal de Área Metropolitana de Barcelona contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 3757/2021 de 21 de septiembre (recurso núm. 902/2020).

2.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.