Finalidad coercitiva de la penalidad impuesta por el ayuntamiento ante el incumplimiento del contrato

TSJ Cataluña , 21-12-2023
, nº 4241/2023, rec.1864/2022,  

Pte: Sospedra Navas, Francisco

ECLI: ES:TSJCAT:2023:11184

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el procedimiento ordinario nº 62/2020, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Girona, se dictó sentencia en fecha 21 de abril de 2022, desestimatoria del recurso dirigido contra la resolución del Ayuntamiento de Roses de fecha 19 de diciembre de 2019.

Contra la referida sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación de la parte actora, que fue admitido en ambos efectos, dándose traslado de los mismos a la contraparte para que formalizase su oposición en el plazo legal.

Elevadas las actuaciones a la Sala, se acordó formar el oportuno rollo de apelación, y tras seguirse los trámites legales, se designó magistrado ponente, señalándose fecha para la votación y fallo del recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Como se ha expuesto en los antecedentes, se recurre en apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Girona de fecha 21 de abril de 2022, que desestima el recurso interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento demandado de fecha 19 de diciembre de 2019.

La resolución administrativa impugnada desestima el recurso de reposición contra la resolución de fecha 5 de septiembre de 2019, que impone una penalidad a la contratista actora por importe de 239.535,85 euros, por los 766 días de demora en la ejecución del contrato de obras de primer establecimiento del edificio destinado a equipamiento cultural, a contar desde la fecha de la finalización de las obras el día 31 de marzo de 2017.

La parte actora interpone recurso de apelación alegando en síntesis error en la valoración de la prueba, omisión de la valoración de pruebas esenciales, con infracción del art. 212.4 del TRLCSP y vulneración del principio de proporcionalidad de la penalización impuesta

El Ayuntamiento demandado se opone al recurso.

Para examinar los motivos de impugnación debe partirse del objeto del proceso que es el de determinar si las penalidades impuestas fueron por incumplimientos imputables a la recurrente en su condición de adjudicataria del contrato, por demora en la ejecución de las obras, y si las penalidades impuestas son proporcionadas a la gravedad del incumplimiento.

Para resolver la controversia ha de partirse de lo dispuesto en el art. 212.4 del TRLCSP, aplicable por razones temporales, que contempla el supuesto de demora en el cumplimiento del plazo, estableciendo que, cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato. El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el párrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

En el caso, no es controvertido que la finalización de las obras debía producirse el día 31 de julio de 2017, alegando la parte apelante que la Administración no adoptó medida alguna para compeler a la finalización de la obra. Sin embargo, tal como establece el art. 212.3 del TRLCSP, la constitución en mora del contratista no precisa intimación previa por parte de la Administración, por lo que debemos examinar si existían elementos esenciales de la obra pendientes de conclusión y si dicha demora es imputable al contratista.

En la sentencia recurrida se realiza una valoración de la prueba practicada con base en los informes técnicos municipales obrantes en el expediente, de la que deriva la responsabilidad del contratista, por lo que debe ahora revisarse la prueba practicada en esta alzada, dando respuesta a los motivos de impugnación sostenidos por la parte en su escrito de interposición del recurso de apelación.

Centrado el debate procesal en estos términos, debemos recordar, como indica la STS de 25 de abril de 2017 (RC 3830/2015), que es consolidada la jurisprudencia que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar el valor que al Tribunal sentenciador le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "... la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo )".

De acuerdo a lo expuesto, entendemos que la valoración de la prueba practicada en la instancia resulta suficientemente razonada, de forma lógica, en la sentencia recurrida, exponiéndose de forma clara las conclusiones apoyadas en los informes obrantes en el expediente administrativo. Como recuerda reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 17 febrero 2000 (recurso 7567/1992), una vez practicada la prueba ha de ser valorada por el juzgador, ya que la Ley permite que a través de ella se forme libremente el convencimiento del mismo ( STS 3 de mayo de 1.990), añadiendo la Sentencia comentada que " Cualquiera que sea el valor preferente que a alguna de las pruebas debe concedérsele, esta no puede llegar al extremo de considerarse en su individual contemplación como provista de fuerza vinculante para el órgano decisor por estar éste dotado de una facultad de apreciación o libertad de juicio, solamente limitada por las reglas de la sana crítica ( SSTS 15 de noviembre de 1.983 , 20 de diciembre de 1.985 , 29 de diciembre de 1.986 , 11 de julio de 1.987 , 29 de abril de 1.988 y 26 de junio e 1.989, entre otras)" y que " ... siendo evidente que en el proceso contencioso- administrativo la prueba se rige por los mismos principios que la regulan en el proceso civil, no se puede olvidar -dados los términos en que se produjeron las alegaciones de la parte apelante- que el Tribunal de la primera instancia valoró en su conjunto toda la prueba que obra en el expediente administrativo y la del proceso, y ello fue la base de la convicción del juzgador para dictar sentencia", valoración conjunta de la prueba que ha llevado a la doctrina jurisprudencial a reputar inexigible que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los Jueces y Tribunales (por todas STS 25 abril 2017 (RC 3830/2015)).

Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza de los hechos controvertidos y los medios probatorios obrantes en autos y en el expediente administrativo, las conclusiones obtenidas en este caso no se presentan, en absoluto, como ilógicas, incoherentes o irracionales, recogiéndose en la Sentencia apelada un específico y motivado análisis probatorio, basado en las concretas pruebas que en dicha resolución judicial se mencionan y sirven a la juzgadora a quo para llegar a la conclusión desestimatoria del recurso.

Así, los informes técnicos municipales ponen de manifiesto que las obras no estaban finalizadas, constando en el informe de fecha 11 de diciembre de 2019 que el edificio no disponía de luz eléctrica en dicha fecha, estando dicha partida incluida en el contrato, faltando por colocar la claraboya de la última planta, de modo que existían partidas no finalizadas que impedían la recepción de la obra y la puesta en funcionamiento del edificio en el momento de la imposición de las penalidades.

Frente a ello, en el escrito de interposición del recurso de apelación se expone una valoración discrepante de la prueba practicada, que no alcanza a desvirtuar las conclusiones alcanzadas en la sentencia recurrida. Así, se alega que la partida de electricidad pendiente no era imputable a la contratista puesto que su puesta en funcionamiento dependía de la empresa suministradora, pero lo cierto es que esta partida estaba incluida en el contrato y era responsabilidad del contratista contratar tempestivamente el suministro eléctrico. Tampoco puede entenderse que las obras pendientes fueran meros repasos, puesto que los informes técnicos municipales detallan determinadas partidas de obra que no habían sido ejecutadas y que eran imprescindibles para la puesta en funcionamiento del edificio, sin que tales extremos hayan sido desvirtuados por la prueba practicada a instancias de la actora.

En este sentido, debe ratificarse el criterio objetivo e imparcial de la juzgadora de instancia que refleja el resultado de la actividad probatoria desplegada por las partes en la litis, y en atención a que la valoración de la prueba sobre la base de las pruebas practicadas debe llevarse a cabo por los jueces sentenciadores, llamados legal y constitucionalmente a desarrollar la tarea de valorar la prueba practicada, bajo los principios de inmediación, oralidad, concentración y contradicción efectiva de las partes (por todas, STS 17 octubre 2017 (casación 3063/2016)) y por ello, su criterio ha de ser respetado, salvo errores o valoración ilógica, irrazonada o arbitraria de la prueba que en este caso no reputamos concurrentes, no apreciándose error en el ejercicio de la facultad de valoración de la prueba por la juzgadora de instancia ni que se hayan rebasado los límites que derivan de la aplicación de las reglas de la sana crítica.

En cuanto a la proporcionalidad de las penalidades impuestas, debemos partir de lo establecido en el citado art. 212.4 del TRLCSP de 2011, aplicable por razones temporales, teniendo en cuenta que la imposición de penalidades es un incidencia dentro de lo que es el procedimiento de ejecución del contrato, como así lo establece la Sentencia del Tribunal Supremo 1689/2019 de 21 de mayo (RC 1372/2017) en la que se indica que la imposición de penalidades es un trámite dentro de la fase de ejecución de un contrato, y que tales penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, luego para su imposición no se sigue un procedimiento específico de naturaleza sancionadora ni éste es aplicable supletoriamente. Al respecto, expresa la jurisprudencia que responden al ejercicio de una facultad de coerción sobre el contratista para la correcta ejecución del contrato, facultad que implica poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuye a la Administración y que, como tal penalidad, tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil ) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.

En este caso, el PCAP se remitía al art. 212.4 del TRLCSP, que establece una penalidad de 0,20 euros por cada 1000 del precio del contrato por día de demora, aplicándose dicha proporción sobre el precio del contrato ( 1.563.573,50 euros), lo que determinó una penalización de 312,71 euros por día, lo cual se ajusta a lo establecido en el precepto en tanto que la penalidad se calcula sobre el precio, y no sobre la obra pendiente de ejecutar.

En este punto, tal como ha quedado expuesto, debe tenerse en cuenta que el edificio no podía ser puesto en funcionamiento, por lo que la aplicación de la cantidad establecida legalmente no es desproporcionada y se ajusta a lo pactado en los pliegos. Por otra parte, consta en el expediente que la demora en la ejecución de la obra produjo un perjuicio cierto consistente en la pérdida de una subvención, según se desprende del informe del Interventor, lo cual no desnaturaliza la imposición de la penalidad, dirigida al cumplimiento del contrato, habiéndose incoado el procedimiento por resolución de fecha 20 de mayo de 2019, e imponiéndose en la resolución impugnada de fecha 4 de septiembre de 2019, dentro de la fase de ejecución del contrato.

Las alegaciones de la demandante sobre el retraso en el inicio de la obra y las vicisitudes en la ejecución no enervan la responsabilidad del contratista, tal como se expresa en la sentencia impugnada, todo lo cual nos lleva a la desestimación del recurso de apelación, debiendo confirmarse la sentencia recurrida, dando por reproducidos sus fundamentos.

Procede imponer las costas a la parte apelante, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional. A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". Este Tribunal considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros (2.000 euros, IVA incluido) la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

FALLO 

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido:

1º.- DESESTIMAR el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la Sentencia dictada en fecha 21 de abril de 2022, por el Juzgado de lo Contencioso núm. 3 de Girona, la cual se confirma.

2º.- Imponer las costas del recurso de apelación a la parte apelante con el límite máximo de 2.000 euros por todos los conceptos.

Notifíquese a las partes la presente Sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3º, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 86.1 LJCA.

Y adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado e Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

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PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.