Falta de legitimidad de una funcionaria municipal para recurrir la modificación presupuestaria aprobada por el Pleno

TSJ Comunidad Valenciana , 10-06-2022
, nº 218/2022, rec.240/2019,  

Pte: Narváez Bermejo, Miguel Angel

ECLI: ES:TSJCV:2022:3053

ANTECEDENTES DE HECHO 

Interpuesto el recurso por la parte actora por el procedimiento ordinario, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que se conceda la ayuda de alquiler solicitada.

Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma, solicitando la desestimación del recurso.

El procedimiento se recibió a prueba, y se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia.

Se señaló para votación y fallo el 31 de mayo de 2022, teniendo lugar dicho día.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso y controversia entre las partes.

Es objeto del presente recurso el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Villareal de fecha 14 de mayo de 2019 de aprobación de la modificación presupuestaria de suplemento de crédito nº NUM000.

En el recurso presentado lo que se defiende es que existiendo un superávit en el ejercicio de 2018 según la liquidación del presupuesto municipal aprobada por resolución de la Alcaldía de 952/2019 de acuerdo con el art. 32 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera dicho superávit se destinara a reducir endeudamiento neto y la previsión de amortización anual con el límite de endeudamiento si éste es inferior al importe del superávit a destinar a reducir deuda, no debiendo aplicarse a la reducción de la deuda comercial,que se encuentra en la partida presupuestaria 413, ni a la deuda entre administraciones.

Añade que de acuerdo con lo previsto en el art. 37 del R.D. 500/90 los expedientes de modificación de crédito deben ser motivados y justificados con el carácter específico y determinado del gasto a realizar y la imposibilidad de demorarlo a ejercicios posteriores,además de cumplirse con los límites retributivos fijados por la Ley de Presupuestos, habiéndose infringido los arts. 177 y 187 de la Ley de Haciendas Locales debiéndose dar preferencia en el pago a gastos de personal que se devengaban a partir del ejercicio de 2019 sin que se hubiera atendido a pagos correspondientes a obligaciones exigibles y contabilizadas a 31-12-2018 referidos a gastos de personal.

Se analiza la liquidación de la cuenta NUM001, distinguiendo varios tipos de gastos financieros,e indicando que la utilización de los remanentes de tesorería para gastos generales no cumplió con el principio de prudencia exigible que debe ser aplicado en la financiación de modificaciones presupuestarias a fin de cumplir con las reglas fiscales a las que está sujeta la Administración demandada, máxime cuando no se trata de un recurso generado en el año en que , vía modificación presupuestaria como la impugnada,se incorpora a la financiación de gastos corrientes que son estructurales. Se reconoce que en el expediente de suplemento de crédito impugnado va destinado a sufragar gastos de los capítulos I, II,IV, VI y VII en tanto que se utiliza para su financiación un un recurso de capítulo VIII del estado de ingresos que incide en el cálculo de la estabilidad presupuestaria puesto que se trata de cubrir con el remanente obligaciones no financieras.

La parte demandada se muestran conforme con el acto administrativo recurrido ratificándose en el fundamento del mismo solicitando su confirmación con la consiguiente desestimación del recurso presentado.Se indica que el objeto del acuerdo impugnado es el de atender gastos pendientes de pago con cargo al remanente de tesorería para gastos generales preexistentes de acuerdo con la liquidación del presupuesto de 2018. El remanente importaba 8.248.499,01 euros y los gastos ascendían a 4.321.036,39 euros. Se subraya que la aprobación del crédito suplementaria con cargo al remanente de tesorería para gastos generales de 2018 tiene su amparo y cobertura legal en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera. Frente a los fundamentos que sostiene el Ayuntamiento apoyados en informes técnicos y las declaraciones del Interventor, Viceinterventora, del Secretario municipal, el Jefe de la oficina presupuestaria municipal y la Concejal competente en la materia, la actora no ofrece ninguna prueba ni informe técnico que sustente sus afirmaciones. Indica que con arreglo a tal disposición adicional la prioridad en el pago con relación al remanente de tesorería era la cuenta NUM001, lo cual no quiere decir que el Ayuntamiento no abonase todos los años los pagos de amortización de la deuda. La prioridad era el pago a proveedores y si había sobrante se destinaría a amortizar la deuda y a inversiones. Alega que resulta impertinente la mención al art. 7 del R.D. 861/86 que se refiere a los límites de los créditos presupuestarios destinados a complemento específico, complemento de productividad, gratificaciones y en su caso complementos personales transitorios en materia ajena a la que es propia de este procedimiento, situándose en un plano distinto. Opone el art. 170.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, sobre el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, así como la falta de legitimación activa de la recurrente como funcionaria municipal del Ayuntamiento demandado, en defensa de la legalidad pero sin que la resolución del recurso pueda tener incidencia en su esfera y derechos personales. Finalmente también alude a que existen muchas cuestiones que se plantean en el recurso sobre actos que nada tienen que ver con el que es objeto del presente procedimiento y que las ayudas por atención social están aseguradas y cubiertas .

La causa de inadmisibilidad basada en el art. 170 del TRLHL.

En cuanto a la aplicación al caso del art. 170.2 de170.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, sobre el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales debemos señalar que este precepto dispone: " Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.

b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto".

La causa de inadmisibilidad consistente en tener por objeto el recurso un acto no susceptible de impugnación al no ajustarse los motivos de impugnación a lo previsto en los artículos 169 y 170 del R.D. Legislativo2/2004 , debe de ser rechazada señalando que tales preceptos regulan las causas de reclamación contra los presupuestos en vía administrativa, sin que las mismas tengan la consideración de motivos tasados de impugnación en vía jurisdiccional, y así lo ha entendido el Tribunal Supremo en sentencias de 7 de octubre de 2009 y 30 de octubre de 2012, entre otras,toda vez que en el artículo 171 de la mencionada Ley contempla expresamente la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo sin establecer limitación en cuanto a la causa o motivo en que puede fundarse el recurso jurisdiccional

Marco normativo de referencia.

El acuerdo dictado se sustenta en las previsiones de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera, cuya vigencia y aplicación al caso es indiscutible, a pesar de las previsiones establecidas en el art. 187 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. R.D.Legislativo 2/2004, sobre la prioridad en los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en los ejercicios anteriores, que según todos los informes técnicos y declaraciones testificales se respetan. Dicho precepto establece lo siguiente:

"1. Será de aplicación lo dispuesto en los apartados siguientes de esta disposición adicional a las Corporaciones Locales en las que concurran estas dos circunstancias:

a) Cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.

b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el marco de la disposición adicional primera de esta Ley.

2. En el año 2014, a los efectos de la aplicación del artículo 32, relativo al destino del superávit presupuestario, se tendrá en cuenta lo siguiente:

a) Las Corporaciones Locales deberán destinar, en primer lugar, el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales a atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de "Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto", o equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, y a cancelar, con posterioridad, el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior.

b) En el caso de que, atendidas las obligaciones citadas en la letra a) anterior, el importe señalado en la letra a) anterior se mantuviese con signo positivo y la Corporación Local optase a la aplicación de lo dispuesto en la letra c) siguiente, se deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.

c) Si cumplido lo previsto en las letras a) y b) anteriores la Corporación Local tuviera un saldo positivo del importe señalado en la letra a), éste se podrá destinar a financiar inversiones siempre que a lo largo de la vida útil de la inversión ésta sea financieramente sostenible. A estos efectos la ley determinará tanto los requisitos formales como los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo.

Para aplicar lo previsto en el párrafo anterior, además será necesario que el período medio de pago a los proveedores de la Corporación Local, de acuerdo con los datos publicados, no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad.

3. Excepcionalmente, las Corporaciones Locales que en el ejercicio 2013 cumplan con lo previsto en el apartado 1 respecto de la liquidación de su presupuesto del ejercicio 2012, y que además en el ejercicio 2014 cumplan con lo previsto en el apartado 1, podrán aplicar en el año 2014 el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales resultante de la liquidación de 2012, conforme a las reglas contenidas en el apartado 2 anterior, si así lo deciden por acuerdo de su órgano de gobierno.

4. El importe del gasto realizado de acuerdo con lo previsto en los apartados dos y tres de esta disposición no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12.

5. En relación con ejercicios posteriores a 2014, mediante Ley de Presupuestos Generales del Estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación previsto en este artículo".

Pues bien,con relación al contenido de dicho precepto en el que se ampara la Corporación demandada para aprobar el suplemento de crédito impugnado se debe plantear la legitimación de la actora como funcionaria municipal para atacarlo al alegar la demandada que se trata de una cuestión de estricta legalidad que para el caso de estimarse sus pretensiones no tendría ninguna repercusión en la esfera de sus derechos personales y profesionales.

Pero antes de resolver esta cuestión y al hilo de la oposición al recurso planteada por la Administración demandada debemos aceptar que mucha de las infracciones y reparos que se suscitan con relación al acto combatido nada tienen que ver con el objeto del presente procedimiento constreñido al acuerdo tantas veces señalado de 14-5-2019. Así ocurre con las alegaciones de que el presupuesto de 2019 no recoge el incremento establecido por la Ley 24/2018, de 21 de diciembre; lo mismo ocurre con relación al presupuesto de 2020 y la liquidación del presupuesto del ejercicio de 2018 . También resulta ajeno a este asunto si se abonan o no derechos adquiridos por empleados públicos en concepto de anticipos, ayudas sociales...; lo mismo con relación a la falta de control en el seguimiento del gasto corriente y de su ajuste con relación a los ingresos.

La recurrente formula interrogantes que no deben tener respuesta en este procedimiento según el objeto que hemos señalado en cuanto al por qué no se reduce la deuda financiera,atendiendo a la alta tasa de endeudamiento municipal,o por qué no se habrían ejecutado determinadas partidas. Todo ello se refiere a resoluciones o actos no impugnados y que no pueden ser traídos a la presente causa.

Otras alegaciones sobre inejecuciones de partidas, de ayuda social o contrato verbal de transporte escapan al objeto del recurso. De igual modo en cuanto a la censura sobre la vulneración de los límites previstos en el art. 7 del R.D. 861/86 y en cuanto al otorgamiento de los complementos de productividad, su falta de motivación y de registro de horas extras,así como de planes de objetivos también se aparta claramente del objeto del recurso. En los hechos quinto y sexto de la demanda se formulan dispares opiniones que no tiene relación con el acto recurrido en cuanto a la gestión presupuestaria municipal, con variados comentarios sobre el insuficiente crédito para gastos, inejecución de partidas preferencia de determinadas previsiones sobre otras críticas de pagos y gastos a un determinado y único proveedor, partidas que no aparecen en el presupuesto, cantidades destinadas al pago de productividades, incidencias sobre convenios relativos a subvenciones, omisiones en el presupuesto aprobado, gastos de asesoramiento, facturas declaradas secretas...

La falta de legitimación activa de la demandante. La pretensión planteada está relacionada con una cuestión de estricta legalidad no vinculada a derechos e intereses propìos de la actora.

Dejando a un lado todas las cuestiones apuntadas en lo fundamento anterior que no deben ser tratadas en esta causa por las razones ya expuestas, lo que se cuestiona por la recurrente es que no se hayan respetado las prioridades en el pago de los gastos que apunta en su recurso y que por el contrario se haya destinado el remanente de tesorería del ejercicio de 2018 a través del mecanismo del suplemento de crédito aprobado a afrontar y cubrir unos gastos que desde el punto de vista de la legalidad presupuestaria no eran preferentes.

A esta cuestión, tratándose de un tema de primacías en la atención de los gastos responde la demandada en el sentido de que se deben cumplir las previsiones de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril sobre Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera. Y para demostrar que se han cumplido tales preeminencias se apoya en diversos informes técnicos,declaraciones del Interventor, Viceinterventora, del Secretario municipal, el Jefe de la oficina presupuestaria municipal y la Concejal competente en la materia y, sobre todo, en el informe técnico-económico del Jefe de la Oficina presupuestaria municipal de 7-3-2020 que se acompaña a la contestación de la demanda. Con estos informes se contesta a la queja de la falta de motivación de las justificaciones en los gastos que se plantea en la demanda, sirviendo la motivación "in aliunde" del acto recurrido de acuerdo con el art. 88.6 de la Ley 39/2015.

Entrando ya a conocer propiamente sobre la excepción de falta de legitimación activa cabe destacar que en el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este Tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1 de la LJCA de 1988 ), como superador del inicial interés directo ( art. 28 de la LJCAde 1956), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60/2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3, ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006 de 13 de marzo,FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales ( STC 73/2004, de 22 de abril, de 22 de abril, FJ 3; STC 226/2006, de 17 de julio, , FJ 2).

También ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles ( STC 45/2004, 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre , FJ 4).

También el T.S. ha venido insistiendo ( por todas las sentencias de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003 y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003 , con cita en ambas de la de 30 de enero de 2001) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos.

En la STC 203/2002, de 28 de octubre , decía el Tribunal Constitucional que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado ( STC 101/96, de 11 de junio, FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial ( STC 24/2001, de 29 de enero , FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo ( STC 84/2001, de 26 de marzo , FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato ( STC 7/2001, de 15 de Enero , FJ 6)".

Por su parte la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS, por ejemplo, ha reconocido ampliamente la legitimación sindical ( Sentencia de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997, de 6 de marzo de 2004, recurso de casación 1490/1997 y de 6 de marzo de 2007, recurso de casación 7411/2001, etc.) cuando se puso en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito. En cambio se ha negado cuando la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental ( Sentencia de 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996, y sentencia de 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999 ) .

Justamente esta última situación, de defensa de la legalidad, es la que aquí se plantea y se defiende por la recurrente desde su exclusiva óptica, en confrontación con la tutelada por la actuación administrativa impugnada, aceptándose por la Sala que ese planteamiento no otorga la legitimación activa que la parte se irroga, sin que el mero hecho de tratarse de una funcionaria de la Corporación demandada la coloque en esa especial relación de interés ya más arriba consignada que sería suficiente título para darle intervención activa en la presente causa .

En conclusión, se desestima el recurso interpuesto.

Pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al desestimarse el recurso las costas procesales causadas se le imponen a la parte demandante en la cuantía máxima de 1.500 euros por todos los gastos causados por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación.

FALLO 

1º.-Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Noelia contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Villareal de fecha 14 de mayo de 2019 de aprobación de la modificación presupuestaria de suplemento de crédito nº NUM000.

2º Imponemos el pago de las costas procesales causadas a la parte demandante de acuerdo con el fundamento de derecho quinto de la presente resolución.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Publíquese esta sentencia en el mismo periódico oficial en que se publicó la disposición anulada.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrado de la administración de justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada.