Falta de legitimación sindical para recurrir acuerdo de la Entidad local por carecer de interés propio

Tribunal Supremo 3, 30-04-2019
, nº 592/2019, rec.3061/2016,  

Procedimiento:

Pte: Lucas Murillo de la Cueva, Pablo

ECLI: ES:TS:2019:1392

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso n.º 620/2013, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, el 28 de marzo de 2016 se dictó la sentencia n.º 946, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

DECLARAMOS INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora D.ª Olga María Ávila Prat, en nombre y representación del SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra el Acuerdo número 14 de fecha 1 de junio de 2012 de la Excma. Diputación Provincial de Jaén. No se hace declaración sobre las costas".

El Sindicato Andaluz de Funcionarios (SAF) anunció recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparado por decreto de 20 de septiembre de 2016, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, por escrito de 26 de octubre de 2016 el procurador don Jorge Miguel Deleito García, en representación del Sindicato recurrente, interpuso el recurso anunciado articulado en el siguiente motivo:

"ÚNICO.- Infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la Jurisprudencia en orden a la vulneración de los artículos 24 y 28.1 de la C .E., en relación con los artículos 1 , 2 , 6 y 7 de la L.O.L.S ., 18 y 19 de la L.J.C.A ., 23.2 C .E. y 55.1 T.R. EBEP".

Y suplicó a la Sala que

"dicte otra resolución que, casando aquélla, la anule, y por ende, declare no ajustada a derecho la declaración contenida en su fallo, estimando, en un todo las pretensiones de mi representada, por ser todo ello procedente [...]".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos. Recibidas, por diligencia de ordenación de 18 de enero de 2017 se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formularan su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la Letrada de la Diputación Provincial de Jaén, en su escrito de 24 de enero de 2017, formuló oposición al presente recurso de casación interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios y suplicó a la Sala que lo desestime, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas, dijo, a la recurrente.

Por su parte, el representante procesal de UGT, formalizó su oposición por escrito de 21 de febrero de 2017, en el que, asimismo, interesó a la Sala su desestimación, "confirmando íntegramente la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Granada".

En la misma fecha, la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, en representación de la Central Independiente y de Funcionarios (CSI.F), solicitó a la Sala que declare la inadmisión del referido recurso o, en su caso, no haber lugar al mismo.

Y el procurador don Marcos Calleja García, en representación de la Asociación Sindical Independiente de la Diputación de Jaén (ASI), por escrito de 3 de marzo de 2017, pidió a la Sala sentencia que declare no haber lugar al recurso.

Mediante providencia de 4 de febrero de 2019 se señaló para votación y fallo el 2 de abril siguiente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 2 de abril de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre este Tribunal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

El Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía impugnó jurisdiccionalmente el acuerdo n.º 14 del pleno de la Diputación Provincial de Jaén de 1 de junio de 2012 por el que se aprueban las medidas para la adaptación del régimen jurídico del Personal Laboral Fijo de Plantilla de la Diputación y de sus organismos autónomos al régimen funcionarial, acuerdo publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Jaén de 1 de octubre de 2012.

El procedimiento, abierto al personal laboral fijo que deseara participar en él, contemplaba una fase de concurso y otra de oposición. En el concurso se podían obtener hasta un máximo de ocho puntos por servicios previos como personal laboral de plantilla y hasta dos puntos por la superación de pruebas para acceder a personal laboral. La oposición, eliminatoria, consistía en realizar un supuesto práctico relativo al puesto de trabajo y relacionado con el temario, a elegir entre tres propuestos por el tribunal calificador. Se podían obtener hasta veinte puntos y eran necesarios diez para superarla.

El recurso se interpuso ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Jaén, de manera que hubo de resolverse la cuestión de competencia antes de que la Sala de Granada pudiera enjuiciar el asunto.

El Sindicato recurrente sostenía que ese acuerdo suponía un proceso de funcionarización ad hoc que infringía los artículos 23.2 de la Constitución y 55.1 del Estatuto Básico del Empleado Público pues obviaba la Oferta de Empleo Público y que el acceso a la función pública ha de realizarse por los sistemas de oposición o concurso- oposición con garantía de los principios de igualdad, mérito y capacidad. Y la Diputación Provincial de Jaén, además de sostener la legalidad del acuerdo adujo, como los demás recurridos, la falta de legitimación del Sindicato Andaluz recurrente. Actuaron en la instancia como co-demandados la Unión General de Trabajadores (UGT), la Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSI.F) y la Asociación Sindical Independiente de la Diputación Provincial de Jaén (ASI).

La sentencia acogió la excepción de falta de legitimación del Sindicato actor por considerar que su actuación procesal solamente tenía por objeto la defensa de la legalidad ya que no hacía valer ningún interés concreto propio. Explica la Sección Tercera de la Sala de Granada su juicio sobre el particular con estos argumentos:

"En primer lugar, porque resulta evidente que un sindicato de funcionarios como el demandante, que tiene como objeto la defensa de los intereses profesionales de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, carece de interés propio o específico en un procedimiento selectivo convocado por una Diputación Provincial. Conviene recordar que el Art 31 de la Ley de Bases de Régimen Local , indica que la provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia, con plena capacidad para el cumplimiento de sus fines y que el gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo. En esta línea de razonamiento hemos de concluir que la decisión de la Diputación de convocar un procedimiento selectivo para el personal laboral fijo que ocupa plaza en dicha entidad, carecen de impacto en el estatuto jurídico de quienes son funcionarios de la Administración autonómica.

En segundo lugar, resulta documentalmente acreditado por el certificado del Secretario General de la Diputación --tanto en el acompañado con la contestación a la demanda (documento número 1) como por el aportado en fase de prueba-- que el sindicato demandante no ha formado en ningún momento parte de la Mesa General de Negociación, lo cual evidencia que carece de implantación suficiente y de representatividad de eventuales intereses de funcionarios de esta Diputación. En definitiva, el sindicato demandante carece de interés legítimo y no obtiene ventaja o utilidad jurídica derivada de la nulidad del Acuerdo pretendido. Tal y como el mismo reconoce, su interés está concreto en que "se respeten los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la Administración, no solo de sus afiliados, sino de cualquier ciudadano que mantuviera pretensiones en tal sentido". Esto es, persigue satisfacer un interés genérico de legalidad que en este caso no revela interés legítimo".

Por tanto, aprecia la causa de inadmisibilidad del artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción .

El motivo de casación del Sindicato Andaluz de Funcionarios.

Tal como se ha dicho en los antecedentes, afirma, acogiéndose al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , que la sentencia ha infringido los artículos 24 y 28.1 de la Constitución en relación con los artículos 1 , 2 , 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical , 18 y 19 de la Ley de la Jurisdicción , 23.2 de la Constitución y 55.1 del Estatuto Básico del Empleado Público.

Nos explica el escrito de interposición que el ahora Sindicato Andaluz de Funcionarios no circunscribe su actividad a la Administración General de la Junta de Andalucía, aunque sea allí donde tiene la condición de más representativo. Cuenta, dice, con representaciones y secciones sindicales en la Administración Local y en la General del Estado. En este sentido, afirma que hay numerosos afiliados suyos en la Diputación Provincial de Jaén. Por eso, prosigue, le asiste el interés legítimo en relación con el acuerdo impugnado de proteger los intereses de los funcionarios a los que representa. En este punto, invoca la jurisprudencia sobre la legitimación de los sindicatos y señala que la suya resulta de su interés en salvaguardar, mediante el recurso contencioso-administrativo, el derecho de sus afiliados y simpatizantes ante un acto que "genera indefensión e inseguridad jurídica" y en hacer valer los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la Administración no sólo de sus afiliados sino de cualquier ciudadano que tuviera pretensiones en ese sentido.

Reprocha, luego, a la Diputación Provincial de Jaén haber opuesto ante la Sala de Granada la cuestión de su legitimación cuando no la alegó ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de los de Jaén, ante el que sólo adujo la incompetencia.

A continuación, el escrito de interposición argumenta contra el acuerdo del pleno de la Diputación Provincial de Jaén que impugnó en la instancia, al que atribuye la vulneración de los artículos 23.2 de la Constitución y 55.1 del Estatuto Básico del Empleado Público porque entraña "un proceso de "funcionarización" puro y duro" al perseguir la transformación de una relación jurídico-laboral en otra jurídico-administrativa. Imputa, además, a la Diputación Provincial de Jaén actuar en fraude de ley para convertir la excepción admitida por las sentencias del Tribunal Constitucional 99/1987 , 37/2002 y la de este Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2005 (casación n.º 6033/1999 ).

Añade que la interpretación restrictiva de su capacidad de acción "reduce, de facto , a los sindicatos a meros observadores de la realidad, sin capacidad de intervención alguna, permitiendo que la Administración pueda "campar a sus anchas" en procedimientos que afectan, de forma directa al interés de los trabajadores y suponen un flagrante incumplimiento de las normas esenciales que garantizan los principios de igualdad, mérito y capacidad, publicidad, transparencia y tutela judicial efectiva".

La oposición de la Diputación Provincial de Jaén y de los sindicatos recurridos.

La Diputación Provincial de Jaén propugna la desestimación del recurso de casación porque, nos dice, el Sindicato recurrente pretende revisar la apreciación de los hechos efectuada por la Sala de Granada a la vista de las pruebas practicadas en la instancia. Destaca el escrito de oposición que de ellas resultó que el Sindicato recurrente no forma parte de la Mesa de Negociación porque no tiene implantación suficiente y, en realidad, no posee un solo afiliado en la Diputación Provincial de Jaén. Por eso, concluye, carece de interés para recurrir y la sentencia ha valorado adecuadamente ese material probatorio en un juicio que, nos dice, no cabe revisar ahora.

Asimismo, señala que el acuerdo recurrido no incurre en las infracciones que le reprocha el Sindicato actor sino que se encuadra en la excepcionalidad contemplada por la disposición transitoria segunda del Estatuto Básico del Empleado Público. Indica al respecto, que los procedimientos de funcionarización de empleados públicos laborales que se lleven a cabo con los requisitos exigidos cuentan con cobertura legal y que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cita las sentencias n.º 50/1986 y 27/1991 los acepta.

Por su parte, la Central Sindical Independiente y de Funcionarios mantiene que el Sindicato Andaluz de Funcionarios carece de legitimación para recurrir el acuerdo controvertido y recuerda que éste fue objeto de negociación colectiva. Además, afirma su conformidad al ordenamiento jurídico y la constitucionalidad de los procesos de funcionarización.

La Unión General de Trabajadores resalta la falta de legitimación del Sindicato Andaluz de Funcionarios por carecer de representación en la Diputación Provincial de Jaén. Además, señala que el proceso selectivo al que se refiere el acuerdo recurrido carece de impacto en quienes son funcionarios de la Administración autonómica andaluza. Y, sobre el fondo, coincide con la Diputación Provincial de Jaén y con los otros sindicatos recurridos en que el acuerdo está amparado por la disposición adicional segunda del Estatuto Básico del Empleado Público y por la jurisprudencia constitucional.

De igual modo, la Asociación Sindical Independiente propugna la desestimación del recurso de casación y manifiesta su adhesión a los escritos de oposición presentados por la Diputación Provincial de Jaén, por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios y por la Unión General de Trabajadores. Entiende, nos dice, suficientemente probada la falta de legitimación del Sindicato Andaluz de Funcionarios y recuerda que se han considerado conformes al ordenamiento jurídico los procedimientos de funcionarización del personal laboral tanto por el Tribunal Constitucional cuanto por el Tribunal Supremo.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

El recurso de casación del Sindicato Andaluz de Funcionarios no puede prosperar ya que la Sala de instancia apreció correctamente su falta de legitimación y, por tanto, fue igualmente correcta su decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo.

Es verdad que la jurisprudencia ha mantenido un criterio amplio sobre la legitimación de los sindicatos en el proceso contencioso-administrativo. La relevancia que les confiere el artículo 7 de la Constitución y el derecho fundamental a la libertad sindical reconocido por el artículo 28, también de la Constitución , con el contenido adicional que le ha dado la interpretación del Tribunal Constitucional, explican y justifican la amplitud con que se viene apreciando la concurrencia en ellos de los derechos e intereses legítimos, incluidos los colectivos, que --según el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción -- fundamentan la legitimación.

No obstante, también es claro que nuestro ordenamiento jurídico no contempla la acción pública con carácter general en el proceso contencioso-administrativo. Por eso, una constante jurisprudencia, cuya reiteración y general conocimiento excusa de cita de sentencias, ha considerado que la mera defensa de la legalidad no confiere legitimación para recurrir a quien la invoque.

Pues bien, en este caso, el Sindicato Andaluz de Funcionarios no ha pretendido otra cosa que la defensa de la legalidad ya que en la instancia quedó acreditado, sin que haya combatido en casación esa apreciación, su falta de presencia en la Diputación Provincial de Jaén y también que, siendo un sindicato de funcionarios, no explicó en qué medida perjudica a quienes ya lo son el acceso de terceros a la función pública.

Es importante señalar al respecto que en la instancia se solicitó, admitió y practicó prueba sobre la implantación del Sindicato Andaluz de Funcionarios recurrente -- antes de 2012, Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía-- en la Diputación Provincial de Jaén. De ella resultó, no sólo que carecía de representación en la mesa de negociación de esa corporación local, sino que no concurrió en ese ámbito a las elecciones sindicales de 2011 ni a las de 2015, no tenía sección sindical en la misma y ninguno de sus empleados públicos había solicitado que se le descontara de su nómina la cuota sindical de dicho Sindicato Andaluz.

Desde estos presupuestos se negó que tuviera un solo afiliado en la Diputación Provincial de Jaén y sucede que, pese a ser esta circunstancia determinante del pronunciamiento efectuado en la instancia, ni entonces propuso medios de prueba para desvirtuar las afirmaciones en el sentido indicado de los recurridos, ni ahora ha presentado argumentos que permitan concluir que hubiera una apreciación de esas pruebas contraria a las reglas de la sana crítica, lo cual constatamos con independencia de que no ha interpuesto un motivo de casación encaminado en esa dirección. En las condiciones descritas, la mera afirmación carente de todo sustento probatorio de que posee numerosos afiliados y simpatizantes en la Diputación Provincial de Jaén, carece de todo valor.

En definitiva, no habiendo justificado el Sindicato Andaluz de Funcionarios la concurrencia de ningún interés propio y advirtiéndose, por tanto, que solamente perseguía hacer valer exclusivamente su interpretación de la legalidad, fue correcta la apreciación de la Sección Tercera de la Sala de Granada sobre su falta de legitimación.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) No dar lugar al recurso de casación n.º 3061/2016 interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra la sentencia n.º 946/2016, de 28 de marzo, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada y recaída en el recurso n.º 620/2013 .

(2.º) Imponer a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.