Expropiación. Inactividad de la Administración por impago de la cuantía sobre la que hubo conformidad


TS - 17/01/2020

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia que reconoció la inactividad de la Administración en el transcurso de un procedimiento de expropiación. Dicha sentencia, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 48.1 y 50.2 LEF, señaló que la Entidad Local debió haber abonado la cuantía sobre la que existió conformidad en el plazo de 6 meses a contar desde que se impugnó la hoja de aprecio.

En base a esto, la cuestión estriba en determinar si, estando pendiente de fijarse el justiprecio por el Tribunal de Valoraciones, la falta de respuesta del expropiante a la solicitud de pago sobre la cuantía conforme es subsumible o no en el art. 29.1 LJCA a fin de posibilitar su impugnación en sede jurisdiccional por esta vía.

El TS señala que las hojas de aprecio carecen de autonomía propia y nunca pueden considerarse como actos firmes.

De este modo, el tribunal entiende que la obligación de pago no surge sino transcurridos 6 meses desde la determinación del justiprecio por el Jurado de Valoraciones y no desde la impugnación por la expropiada de la hoja de aprecio.

Por tanto, en este caso concreto, el tribunal indica que no ha tenido lugar el supuesto de inactividad previsto en el art. 29.1 LJCA a efectos de su impugnación jurisdiccional por esta vía.

Tribunal Supremo , 17-01-2020
, nº 4190/2017, rec.32/2020,  

Pte: Huerta Garicano, Inés

ECLI: ES:TS:2020:153

ANTECEDENTES DE HECHO 

Antecedentes:

1) En escrito fechado el 31 de enero de 2013, la recurrida, instó la expropiación por ministerio de la Ley -en aplicación del art. 142.2 de la Ley extremeña 15/01 (actualmente derogada, con efectos de 27 de junio de 2019, por la disposición derogatoria única de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, del Suelo de Extremadura)- del terreno ubicado en la CARRETERA000 o sitio de DIRECCION000, referencia catastral NUM000, y, tras su inicial denegación por el Ayuntamiento, en sentencia nº 82/14, de 22 de julio, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Badajoz (confirmada en apelación por la de la Sala del T.S.J. de Extremadura n° 254/14, de 29 de diciembre) se reconoció el derecho a la expropiación, ordenando la incoación y tramitación del oportuno expediente expropiatorio que se incoó, en trámite de ejecución de dicha sentencia.

2) El 20 de octubre de 2015, la expropiada presentó su Hoja de Aprecio en cuantía de 3.075.200 € por los 6.235,84 m2 de terreno objeto de expropiación. En resolución de 3 de noviembre de 2015 de la Alcaldía (confirmada en reposición) se declaró improcedente dicha valoración y el 9 de diciembre del mismo año se incoó la Pieza Separada de fijación de Justiprecio, aceptándose la documentación presentada por Dña. Erica como Hoja de Aprecio. El 16 de marzo de 2016 se emitió Hoja de aprecio por el Ayuntamiento sobre la base del informe del Arquitecto municipal, por importe de 139.856,55 € , que fue rechazada por la expropiada (escrito presentado el 1 de abril), remitiéndose el expediente de justiprecio al

Jurado Autonómico de Valoraciones (19 de abril de 2016), que, en resolución de 20 de junio de 2017 (confirmada en sentencia de la Sala de Extremadura nº 38/18, de 18 de enero, que devino firme al inadmitirse el recurso de casación), fijó el justiprecio en 336.668,51 € .

3) Previamente, en escrito presentado el 22 de septiembre de 2016 , Dña. Erica, solicitó -con base en los arts. 48.1, 49 y 57.1.2 LEF y 48.2, 49, y 51.2 y 4 de su Reglamento- el abono de la cantidad en la que fue valorado el terreno en la Hoja de Aprecio de la Administración(139.856,55 €), incrementado con los intereses -ya liquidados- por demora en la fijación del Justiprecio que sean responsabilidad del Ayuntamiento.

4) El Ayuntamiento tramitó y aprobó una modificación presupuestaria, por suplemento de crédito, dentro del Presupuesto General de 2016, financiado con cargo al remanente líquido de tesorería, que fue aprobado el 21 de octubre de 2016. El abono de la tasación del Ayuntamiento -139.856,55 euros- se efectuó el 27 de enero de 2017 .

5) La expropiada, interpuso (26 de octubre de 2016), al amparo del art. 29.2 LJCA, recurso contencioso-administrativo (P.A. 216/16 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Badajoz, "contra la inactividad administrativa respecto de la solicitud de ejecución de acto firme de 22 de septiembre de 2016" y ello por entender que una vez impugnada jurisdiccionalmente la inactividad del Jurado en orden a la fijación del justiprecio (ampliado a la resolución de fijación del justiprecio, confirmado en la ya citada sentencia de la Sala de Cáceres nº 38/18, de 18 de enero), "nace el derecho de la propiedad a recibir el importe hasta el que exista conformidad, habiendo transcurrido el plazo de seis meses sin que dicho pago se haya producido". El Juzgado -en sentencia de 21 de febrero de 2017-, tras una minuciosa relación de hechos probados (recogida sustancialmente en nuestros anteriores apartados), inadmite el recurso, con un confuso razonamiento, por inexistencia de la inactividad recurrida, frente a la que la expropiada dedujo recurso de apelación.

La sentencia recurrida:

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, en la sentencia aquí recurrida -8 de junio de 2017-, estimó el precitado recurso de apelación, y, revocando la sentencia del Juzgado, reconoció "la inactividad denunciada con el abono de los intereses pendientes".

La "ratio decidendi" de la Sala extremeña está recogida en su F.D. Segundo, del siguiente tenor literal:

"Para juzgar adecuadamente el caso que nos ocupa hemos de tener presente que la recurrente basaba su pretensión en que la finca había sido valorada por el Ayuntamiento el 21 de marzo de 2016, de ahí que tuviera hasta el 21 de septiembre de 2016 para cumplir la obligación de pagar la cantidad en que las partes eran conformes, de acuerdo con lo que se establece en los artículos 57 de la Ley de Expropiación Forzosa , y 48 y 49 del Reglamento de Expropiación Forzosa, que otorga el plazo de seis meses para efectuar el pago del justiprecio en la cuantía no discutida.

Hemos de tener en cuenta que los preceptos señalados por la recurrente no señalan lo que ella pretende, toda vez que el artículo 48 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que una vez determinado el justiprecio se procederá al pago de la cantidad que resulte en el plazo máximo de seis meses, pero en el caso que nos ocupa, el justiprecio no se ha fijado ni la cantidad que reclama es la fijada que estuviera determinada, es decir, que tras la existencia de desacuerdo con la propia Administración expropiante ha pasado la pieza de justiprecio al Jurado Autonómico de Valoraciones y existe un proceso judicial en marcha en esta Sala para determinar el justiprecio, luego al caso no resulta aplicable el artículo 48 que pretende la recurrente. Ni tampoco el artículo 50.2 de la Ley de Expropiación Forzosa señala lo que pretende el recurrente, ya que establece que el expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo caso subordinada, dicha entrega provisional al resultado del litigio, lo cual que decir que efectivamente existe un derecho, pero tal derecho debe ejercitarse, de manera que es precisa una intimación para que la Administración abone la cantidad.

El no abono podrá dar lugar a los intereses de demora o a la determinación de una vía de hecho, pero a juicio de la Sala, de ahí no se deduce la existencia de un acto firme al que se refiere el artículo 29. 2 de la Ley 29/98.

El artículo 51.4 del Reglamento de Expropiación Forzosa dice, igualmente, que cuando existe litigio pendiente con la Administración, el interesado tendrá derecho a que se entregue la indemnización hasta el límite en que existe conformidad, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio, ahora bien como decimos, el no pago en el plazo de seis meses o consignación podrá dar lugar a que se considere una vía de hecho o podrá dar lugar a los intereses a que se refiere el artículo 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero no consideramos que el pago de esta cantidad concurrente sea un acto firme a los efectos del artículo 29 2, de la Ley 29/98 sin perjuicio de lo que señala la Administración, que sí que pudiera dar lugar a una acción sobre la base del artículo 29.1.

Debemos tener en cuenta que la recurrente no reclama el pago sino en fecha del 22 de septiembre de 2016 y que el Ayuntamiento ha abonado esta cantidad el 17 de enero de 2017 en cuanto al principal, no así en cuanto a los intereses, pero claro está, los intereses de esta cantidad solamente pueden venir determinados a la fecha en que se abonan, considerando por lo tanto que nos encontramos ante las consecuencias propias el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, todo ello por cuanto la Administración ha realizado actuaciones tendentes al cumplimiento de la Leyes de Expropiación Forzosa pero se ha cumplido el plazo de tres meses desde la petición que establece el art. 29.1 citado, puesto que el 22 de diciembre había transcurrido el plazo señalado y no se paga hasta el 17 de enero, lo que se reconoce en la sentencia de 21 de febrero de la instancia.

Existe un cuerpo jurisprudencial muy importante que determina que nadie puede alegar su propia torpeza y ello le beneficie, de manera que los Tribunales de Justicia deben entrar en el fondo de la cuestión planteada si el recurso judicial se interpuso prematuramente pero durante la sustanciación del proceso judicial se ha agotado el tiempo que tenía la Administración para dictar la resolución correspondiente sin hacerlo, de tal manera que si se declara la inadmisibilidad, realmente, la Administración con su negligencia resultaría beneficiada, doctrina que resulta aplicable al caso, toda vez que durante el tiempo de sustanciación del procedimiento judicial, la Administración no ha dado cumplimiento al pago que debía y lo ha hecho transcurrido el plazo de tres meses que se establece en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , de ahí que se haya vulnerado tal precepto, atendiendo a una tesis sustancialita, que es la que se defiende en la doctrina que acabamos de exponer

Efectivamente, la Administración debería pagar o consignar la cantidad correspondiente en que existe acuerdo entre las partes, pero de ello no se deduce que nos encontremos ante un acto firme o se trate de la aplicación del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para la ejecución de actos firmes y la obligación que se deriva de los preceptos citados de la expropiación forzosa con relación al pago de la cantidad concurrente, en el justiprecio no son actos firmes sino que son actos de los que se derivan derechos para las partes que tendrán como consecuencia, incluso, la consideración como vía de hecho de la expropiación en caso de que no se lleve a cabo el repetido pago, pero no se trata, como decimos, del acto firme que se recoge en el artículo 29. 2 de la LJCA , de ahí que, en principio, debía declararse la inadmisibilidad declarada por el Juzgado, pero sí resulta aplicable al caso el art. 29.1 citado en el párrafo anterior.

Todo lo expuesto nos conduce a considerar que en la sentencia de instancia, en el fundamento jurídico tercero debe de ratificarse, ya que una vez realizada la hoja de aprecio por la Administración no se abre plazo de seis meses para su abono en forma directa, por cuanto el artículo 48 de la Ley de Expropiación Forzosa no supone la aplicación de un justiprecio sino de un precio concurrente al no haberse producido una denegación expresa y en la petición de la recurrente que vuelve a formularla el 22 de septiembre de 2016 y de ahí que siendo esta primera petición de 22 de septiembre de 2016 no podría entenderse desestimada sino a fecha de 22 de diciembre de 2016, cuando el recurso judicial se presenta en octubre de 2016 pero sin que la cantidad solicitada se abone antes del 22 de diciembre de 2016 por lo que la sentencia de la instancia de 17 de febrero de 2017 debió reconocer que el pago del 17 de enero de 2017 se produjo fuera del plazo de tres meses que recoge el art. 29.1 citado, vulnerándose tal precepto".

Preparación del recurso de casación:

La representación procesal del Ayuntamiento presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el cual, tras justificar el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución, identificó, como normas infringidas: los arts. 29.1 y 69.e) LJCA, 48, 50.2 y 57 LEF, efectuando el preceptivo juicio de relevancia, especialmente respecto del art. 29.1 LJCA.

Como supuestos evidenciadores de la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, citaba:

- Art. 88.2.a) LJCA , invocando genéricamente"jurisprudencia que interpreta que justiprecio y precio concurrente deben tener el mismo tratamiento jurídico", transcribiendo parcialmente las sentencias del TSJ Madrid de 8 de noviembre de 2012 y de Castilla-La Mancha de 20 de julio de 2009, sin que se dé la necesaria identidad de las cuestiones abordadas, pues la primera se refiere a la improcedencia de condenar en costas un supuesto parecido pero con el sistema de imposición basado en el criterio de la mala fe o temeridad, y, la segunda parece referirse a que -ex arts. 48.1 y 50 LEF- no existe derecho a la entrega de la cantidad concordante hasta que no quede fijado el justiprecio por el Jurado, o, exista mutuo acuerdo, pero nada dicen dichas sentencias sobre el art. 29.1 LJCA).

- Art. 88.2.b), ya que considera gravemente dañoso el criterio sustentado por la sentencia pues "Tal como explicamos en el apartado primero de este escrito de preparación del recurso de casación, la instauración del plazo de 3 meses delart. 29.1 LJCApara abono del precio concurrente, supondría poder aplicarlo en todas las expropiaciones forzosas, en la que no exista acuerdo inicial en el justiprecio. Como quiera que con la normativa presupuestaria y contable aplicable a las Administraciones Públicas dicho plazo para el abono sería normalmente de difícil cumplimiento, bastaría que transcurrieran 3 meses desde la petición del mismo para denunciar directamente inactividad ante la jurisdicción contencioso- administrativo que habría que aceptar irremediablemente por el transcurso del plazo con condena en costas, lo que aumentaría ya significativamente la cuantía a abonar por la Administración, y ello si se aceptara la doctrina de la sentencia que recurrimos en casación, por lo que entendemos que se daría la causa de este apartado."

-Art. 88.2.c), pues,"Como de igual forma explicamos también en el apartado primero de este escrito, considerando los miles de expedientes de expropiaciones forzosas existentes en toda España, tanto en supuestos de desarrollo de Planes Generales o en cualquier supuesto de actuación motivada por interés general, sin acuerdo en las Hojas de aprecios emitidas, aplicando la doctrina que consideramos errónea tal como hemos explicado en los anteriores apartados, ya de forma cualitativa con tal inseguridad Jurídica puede advertirse un daño a los intereses generales (STS 13 de Mayo de 2013 dictada en Recurso de Casación 221/2011)".

- Art. 88.3.a) porque "[...] la sentencia impugnada ha aplicado normas en las que se sustenta su razón de decidir, sobre las que no existe Jurisprudencia en cuanto a la aplicación del plazo de 3 meses delart. 29.1 LJCApara el abono del precio concurrente desde la solicitud del interesado en aquellas expropiaciones en las que no exista acuerdo en las hojas de aprecio emitidas, so pena de incurrir en inactividad con condena por ello a la Administración que pese a realizar actos encaminados al abono, traspase los 3 meses[al]culminar el pago del mismo.[...]".

Admisión del recurso:

Recibidas las actuaciones y personada la parte recurrente ante este Tribunal, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó auto el 15 de noviembre de 2017, por el que se acordó:

"1º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Badajoz contra la sentencia -nº 110/17, de 8 de junio-, por la que, con estimación del recurso de apelación 81/17 (interpuesto por Dña. Erica, propietaria del suelo expropiado) y revocación de la sentencia apelada -nº 27/17, de 21 de febrero (P.A. 216/16)- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Badajoz- que había inadmitido el recurso, reconoce "la inactividad denunciada con el abono de los intereses pendientes".

2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, estando pendiente de fijarse el justiprecio por el Jurado Provincial de Valoraciones al no existir acuerdo en las hojas de aprecio de la expropiante y expropiada, y reclamada por ésta la cantidad concordante, la falta de respuesta del expropiante/beneficiario a esa solicitud de pago es subsumible -o no- en artículo 29.1 LJCA, a fin de posibilitar su impugnación en sede jurisdiccional por esta vía.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, "sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso" ( art. 90.4 LJCA), los artículos 48.1 y 50.2 LEF en relación con lo dispuesto en el artículo 29.1 LJCA"

Interposición del recurso:

Abierto el trámite, el Ayuntamiento presentó escrito de interposición en el que, en apretada síntesis, niega la aplicación del art. 29 LJCA, con cita de diversas sentencias de esta Sala, que identifica y transcribe parcialmente, así como las de dos Salas de Tribunales territoriales, y ello porque la expropiante/beneficiaria no tiene obligación de pago sino hasta que se haya fijado el justiprecio por el Jurado ( art. 48 LEF), momento en el que surge esta obligación, teniendo un plazo de 6 meses ( art. 57 LEF) para su abono, momento a partir del cual, deberá indemnizarse al expropiado con el interés legal de justiprecio. Las hojas de aprecio forman parte del justiprecio como límite mínimo y máximo, sin que tengan sustantividad autónoma ni adquieran firmeza. Para que surja el derecho al abono de la parte concurrente de las valoraciones de las partes se requiere la previa fijación del justiprecio y la concurrencia de los supuestos previstos en el art. 50.2 LEF y el transcurso de 6 meses desde la determinación de ese justiprecio. "En el supuesto que nos ocupa existe una disposición de carácter general que regula tales extremos, ejercicio del derecho, condiciones del mismo y plazos incluidos, existiendo procedimientos concretos de ejecución de los mismos, excluyéndose por ello en estos supuestos la aplicación del art. 29.1 LJCA, al señalar que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación, y si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.......................... Si la normativa de expropiación forzosa permite el devengo del interés legal del justiprecio a favor del interesado, transcurridos los 6 meses del art. 48.1 LEF, como mecanismo de compensación de la tardanza en el pago, y el precio concurrente es parte del justiprecio, lo establecido en la sentencia no parece acorde con una interpretación sistemática de los artículos de la Ley de Expropiación Forzosa, ya que al señalar que los intereses se devengan tras haber transcurrido seis meses al que se refiere el art. 48, parece evidente que hasta que no transcurra dicho plazo no existen mecanismos de compensación, luego el plazo para el abono del justiprecio, y en su caso del precio concurrente de haber instado el interesado el derecho a su abono que se señala en el art. 50.2 LEF, de proceder, habría que realizarlo en los 6 meses señalado por el art. 48.1 LEF.".

Concluyó postulando el dictado de sentencia por la que "con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida", y, se desestime "el recurso de apelación interpuesto por Dña. Erica contra la sentencia n° 27/17 de 21 de febrero del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 1 de Badajoz, dimanante de recurso contencioso-administrativo P.A. 216/2016, interpuesto por la actora, contra la presunta inactividad administrativa del Ayuntamiento de Badajoz, confirmando por ello el fallo de la sentencia de primera instancia".

OPOSICIÓN:

La expropiada se opuso al recurso, reiterando que "El procedimiento de que trae causa este recurso contencioso administrativo se interpuso al amparo de lo establecido en el art. 29.2 LJCA, ya que la hoja de aprecio de la Administración, una vez transcurridos los seis meses desde la determinación de su cuantía en los términos de lo establecido en el art. 48 LEF, es un acto firme, y su cantidad exigible. Y eso fue lo que hizo esta parte. Una vez transcurridos los seis meses de que disponía el Ayuntamiento para proceder al pago, solicitó la ejecución de ese acto firme, y dada la inactividad de la Administración, formuló recurso contencioso. Entiende esta parte que el precio concurrente ya establecido es título ejecutivo, cuyo cumplimiento puede instarse por el cauce procedimental del art. 29.2 LJCA..................el único requisito para su eficacia es el transcurso del plazo de seis meses contenido en el art. 48 LEF y la intimación para la ejecución de ese acto, concurriendo por tanto los requisitos que se exigen para el cauce del art. 29.2 LJCA............................. Transcurrido el plazo de seis meses desde que la beneficiaria emite su hoja de aprecio, exista o no litigio, se procederá al pago de las cuantías en ella reflejadas en virtud del principio de vinculación de las hojas de aprecio, con independencia de los intereses que en su caso se generen en cuanto al justiprecio definitivamente fijado. No puede quedar al arbitrio de la Administración elegir si paga intereses o si paga el principal. Si el expropiado solicita el pago del precio concurrente, no puede quedar a disposición de la Administración decidir de forma unilateral si paga ese precio o si por el contrario satisface la demora por medio del pago de intereses", y rebatiendo los argumentos vertidos en el recurso y concluía que, "dado el carácter de ejecutable de la cuantía mínima de la hoja de aprecio como parte integrante del justiprecio transcurridos seis meses desde que se dicta la misma, en los términos de lo establecido en el art. 48 y 50.2 LEF, su falta de pago es perfectamente exigible por el cauce procesal del art. 29.1 de la LJCA", precepto, con base en el cual la Sala de Extremadura estimó su recurso de apelación.

Conclusas las actuaciones, sin que ninguna de las partes solicitase vista, ni la Sala lo considerase preciso, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 14 de enero de 2020, que tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso:

El objeto del presente recurso, conforme a lo establecido en el auto de admisión, consiste en determinar, con interpretación de los arts. 48 y 50.2 LEF en relación con el art. 29 LJCA, si estando pendiente de fijarse el justiprecio por el Jurado Provincial de Valoraciones al no existir acuerdo en las hojas de aprecio de la expropiante y expropiada, y reclamada por ésta la cantidad concordante, la falta de respuesta del expropiante/beneficiario a esa solicitud de pago es subsumible -o no- en artículo 29.1 LJCA, a fin de posibilitar su impugnación en sede jurisdiccional por esta vía.

Nuestra respuesta es negativa y antes de expresar el fundamento de esta contundente respuesta, transcribiremos los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), y el art. 29 LJCA, de los que, a nuestro juicio se infiere, sin género de dudas, aquélla.

En el Título II de La Ley "Procedimiento General", Capítulo II: "De la determinación del justo precio", en su art. 24 dispone: "La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas parte llegar a dicho mutuo acuerdo".

Art. 26: "1. La fijación del justo precio se tramitará como pieza separada,........"

Art. 29: "1......la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de veinte días, a contar desde el siguiente al de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes........".

Art. 30: "1. La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de veinte días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justo precio, y la Administración procederá al pago del mismo......

2. En el segundo supuesto, la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración a los efectos del artículo cuarenta y tres, y asimismo a aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones".

Art. 31: "Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado provincial de expropiación".

Art. 34: " El Jurado de expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación, en el plazo máximo de ocho días. Excepcionalmente, podrá ser dicho plazo prorrogado, hasta quince días en total.....". En conexión con este precepto, el art. 56 prevé: "Cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado."

Art. 35: "........ 3. La fecha del acuerdo constituirá el término inicial para la caducidad de la valoración establecida en el artículo 58 de esta Ley"(retasación).

Dentro del Capítulo IV, "Del pago y toma de posesión", el art. 48, dispone: "1. Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses", y, el art. 57: "La cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses a que se refiere el artículo cuarenta y ocho", salvo en las expropiaciones urgentes en las que "sobre el justiprecio acordado definitivamente para los bienes objeto de este artículo, se girará la indemnización establecida en el artículo cincuenta y seis de esta Ley, con la especialidad de que será fecha inicial para el cómputo correspondiente la siguiente a aquélla en que se hubiera producido la ocupación de que se trata" (art. 52, Octava).

Art. 50 : "1. Cuando el propietario rehusare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración, se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente.

2. El expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio".

Por su parte el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone textualmente:

" 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

De los preceptos de la LEF que acaban de trascribirse es claro que las Hojas de Aprecio carecen de autonomía propia y nunca pueden considerarse como actos firmes. Son meras valoraciones de las partes que, cuando no hay acuerdo entre ellas, constituyen los parámetros máximo y mínimo de la función tasadora del Jurado de Expropiación o Comisión de Valoraciones a la hora de fijar el justo precio de la expropiación, luego esa obligación de pago no surge sino transcurridos seis meses desde su determinación por el Jurado, momento, que constituye el "dies a quo" tanto del devengo de intereses hasta su completo abono, como del plazo de caducidad de la tasación (dos años), a efectos de su eventual retasación.

Igualmente, la aplicación del art. 50.2, exige que, previamente, se haya determinado el justiprecio. Todo ello, sin perjuicio de la obligación de pagar los intereses de demora (sobre el justi precio) cuando el Jurado no haya respetado el plazo legalmente previsto ( art. 34 LEF).

Sin olvidar, además, que en las expropiaciones urgentes hay un solo cómputo de intereses, devengándose desde la fecha de ocupación del bien hasta la fecha de abono del justiprecio ( art. 52.Octava LEF).

Por tanto, parece claro que no existe la inactividad a la que se refiere el art. 29 en ninguno de sus dos apartados, pues antes de determinarse el justiprecio por el Jurado no existe obligación de pago por parte de la Administración porque el precio no está cuantificado (así, todas las sentencias de esta Sala y Tribunal citadas por ambas partes, que todas parten de la existencia de justiprecio), salvo que las partes (expropiante/beneficiaria y expropiada) hubieran determinado, previamente, de mutuo acuerdo ese precio, en cuyo caso, el incumplimiento de lo acordado en el plazo pactado podría exigirse por vía del art. 29.1 LJCA.

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 48.1 y 50.2 LEF en relación con el art. 29.1 LJCA, hemos de concluir que la falta de respuesta de la Administración expropiante y beneficiaria a la petición de pago de la cantidad concurrente de las Hojas de Aprecio, cuando todavía no se haya determinado el justiprecio de la expropiación por la Junta de Valoraciones, no integra el supuesto de inactividad previsto en el art. 29.1 (ni tampoco el de su apartado 2), a efectos de su impugnación jurisdiccional por esta vía privilegiada, constituyendo una mera denegación presunta de la petición, recurrible jurisdiccionalmente por el procedimiento ordinario.

Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1.- Con arreglo a esta interpretación y, sin perjuicio de recordar a la Sala de Cáceres que no cabe mutar, sin haber hecho uso de la facultad que otorga el art. 33.2 LJCA, el fundamento de la pretensión de la actora y apelada, es claro que en el supuesto examinado, la Administración pagó (27 de enero de 2017) la cantidad concurrente reclamada, sin justificación legal, antes de que se hubiera determinado el justiprecio: 20 de junio de 2017, fecha del acuerdo de la Junta de Valoraciones, luego ese pago no genera intereses, lo que unido a que, al no existir obligación pago, nunca podrá hablarse de inactividad en los términos establecidos en el art. 29 LJCA, lleva, con estimación del recurso de casación, a la desestimación del recurso de apelación y revocación de la sentencia de la Sala de Extremadura, a confirmar la sentencia del Juzgado nº 1 de Badajoz en cuanto inadmite , en aplicación del art. 69.e) LJCA (inexistencia de actividad impugnable), el recurso contencioso-administrativo deducido por la vía del art. 29.2 LJCA frente a la falta de respuesta a la actora de su petición -realizada en escrito de 22 de septiembre de 2016- de abono de la cantidad concurrente de las Hojas de Aprecio de las partes.

2.- Conforme al art. 93.4 LJCA no se efectúa pronunciamiento respecto de las costas en casación, imponiéndose las causadas en la segunda instancia a Dña. Erica (art. 139.2.4), en favor del Ayuntamiento de Badajoz, cuyo límite cuantitativo máximo queda fijado, ponderadamente, en 1.000 €.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia propuesta en los términos del F.D Tercero .

SEGUNDO.-Estimar el recurso de casación número 4190/2017, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BADAJOZ, contra la sentencia -nº 110/17, de 8 de junio- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Extremadura, que se revoca. Sin costas.

TERCERO.- Desestimar el recurso de apelación nº 81/17, confirmando la sentencia nº 27/17, de 21 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Badajoz , en cuanto declaró la inadmisibilidad -en aplicación del art. 69.e) LJCA- del P.A. 216/16, entablado frente a la inactividad del Ayuntamiento ( art. 29.2 LJCA) en orden a su petición (22 de septiembre de 2016) de que se procediera al abono de la cantidad en la que se valoró el terreno -expropiado por ministerio de la ley- en la Hoja de Aprecio del Ayuntamiento. Con condena en costas a la apelante en los términos fijados en el F.D. Cuarto.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Segundo Menéndez Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina

Dª Inés Huerta Garicano D. César Tolosa Tribiño D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Inés Huerta Garicano , estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.