¿Existe responsabilidad patrimonial de la administración por anulación judicial de disposiciones reglamentarias?

TSJ Extremadura , 8-04-2021
, nº 124/2021, rec.204/2020,  

Pte: Bravo Díaz, Carmen

ECLI: ES:TSJEXT:2021:75

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la Administración demandada para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

Habiéndose admitido únicamente la prueba documental obrante en autos, se pasó seguidamente al trámite de conclusiones, señalándose día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite la Ilma. Sra. Magistrada Dª CARMEN BRAVO DÍAZ , quien expresa el parecer de la Sala .

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La Procuradora de los Tribunales Dª María de los Ángeles Bueso Sánchez formula recurso contencioso- administrativo, en representación y defensa de la entidad mercantil CENTROS COMERCIALES CARREFOUR, S.A., contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 18 de julio de 2019.

La parte actora alega que mediante la Resolución de 23 de abril de 2013 de la Consejera de Empleo, Empresa e Innovación de la Junta de Extremadura, se declaró al municipio de Cáceres como ZGAT a efectos de horarios comerciales para los primeros domingos de los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio y octubre, pero dicha declaración se revocó mediante Resolución de 21 de abril de 2016, del Consejero de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura. La Sentencia del Tribunal Supremo nº 1319/2018 de 18 de julio dejó sin efecto la mentada Resolución, presentando la recurrente la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial por existir un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable, una relación de causalidad entre el daño sufrido y la actuación de los poderes públicos, ausencia de fuerza mayor y producción de un daño antijurídico. Añade que el informe pericial que aporta detalla pormenorizadamente y justifica tanto el lucro cesante como el daño emergente producido por la imposibilidad de abrir los primeros domingos de los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio y octubre, ascendiendo la cuantía reclamada a 174.579,38 euros, que debe actualizarse mediante la aplicación del Índice de Garantía de la Competitividad y añadir el interés legal del dinero devengado sobre el importe total reclamado desde que se produjo la reclamación en vía administrativa.

La Letrada de la Junta de Extremadura, en representación y defensa de la misma, interesa la desestimación del recurso en cuanto que no todo daño que produzca la Administración es indemnizable, sino tan sólo los que merezcan la consideración de lesión, entendida como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de justificación que lo legitimen. Sostiene que la Resolución de 21 de abril de 2016 ha sido revocada judicialmente, pero se dictó dentro de los márgenes de razonabilidad, ya que la presente Sala desestimó el recuro interpuesto contra dicha Resolución en el procedimiento ordinario 460/2016, mediante la Sentencia nº 187/2017, de 27 de abril, y el Tribunal Supremo admitió la casación por ser una cuestión que no se había resuelto antes, habiendo estimado el recurso pero sin imponer costas por la existencia de dudas de Derecho. También manifiesta que el lucro cesante y el daño emergente que se ha calculado por la recurrente no tiene en cuenta múltiples factores como el consumo mensual que se realiza y que no varía por abrir el primer domingo de mes, sin que tampoco proceda la actualización de la cantidad ni intereses de demora.

Según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: " 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en víaadministrativao por el ordenjurisdiccional contenciosoadministrativode los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas [...] ".

El artículo 34.1 del mismo texto legal señala: " Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa ".

Por otro lado, resulta relevante atender al criterio mantenido por el Tribunal Supremo en relación al principio de antijuridicidad en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. A título de ejemplo, podemos mencionar la Sentencia nº 1445/2017 de 27 de septiembre, Rec. 1777/2016, cuyo Fundamento de Derecho Tercero señala: "[...] Sentado lo anterior hemos de señalar que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, en relación a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de una actividad administrativa, en concreto, por nulidad declarada de preceptos reglamentarios, parte de lo que ya se establecía en el artículo 142.4º de la ya derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público ), conforme al cual la anulación de actos o disposiciones administrativas "no presupone derecho a la indemnización", declaración conforme a la cual se ha interpretado que para se genere el derecho de resarcimiento que comporta la responsabilidad patrimonial es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución. Y en ese sentido se ha puesto de manifiesto por jurisprudencia que adquiere una especial relevancia la exigencia de la antijuridicidad del daño, que no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga patrimonial singular de soportarlo. Es decir, laantijuridicidad no aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración. Como se declara en las sentencias antes mencionadas "tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados."

En el sentido expuesto, también hemos declarado en nuestra sentencia de 17 de febrero de 2015 (recurso de casación 2335/2012 ), en relación con el alcance de la antijuridicidad en supuestos como el que ahora se somete a la consideración de la Sala, que la imputación del deber de soportar el daño "ha de encontrar su fundamento en un título que legalmente imponga a los ciudadanos esa carga, exigencia que, como se recuerda por la jurisprudencia, adquiere especial complejidad en estos supuestos de anulación de actos. En tales supuestos la jurisprudencia viene aceptando como circunstancias que excluyen la antijuridicidad de la lesión, el hecho de que el acto anulado generador de los perjuicios comporte el ejercicio de potestades discrecionales... Se entiende que en tales supuestos es el propio Legislador que ha configurado esas potestades discrecionales el que ha establecido un margen de actuación a la Administración para que decida conforme a su libre criterio dentro de los márgenes de los elementos reglados; de ahí que siempre que en esa decisión discrecional se mantenga en los términos de lo razonable y se haya razonado, no puede estimarse que el daño sea antijurídico, generando el derecho de resarcimiento. Es decir, sería la propia norma que configura esas potestades discrecionales la que impondría ese deber de soportar los daños ocasionados por el acto, siempre que la decisión adoptada fuese razonable y razonada y se atuviera a los elementos reglados que se impongan en el ejercicio de esas potestades, por más que resulte posteriormente anulado en vía contenciosa o incluso en la misma vía administrativa. No admitir esa posibilidad dejaría en una situación ciertamente limitada de las potestades de la Administración para poder apreciar en cadasupuesto cuál de las varias opciones admisibles, y todas válidas en Derecho, resultan más idóneas para el interés público a que afectase el acto en cuestión.

Pero no es solo el supuesto de ejercicio de potestades discrecionales las que permiten concluir la existencia de un supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado con el acto anulado... porque como se declara por la jurisprudencia a que antes se ha hecho referencia, "ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones."

Como recuerda la sentencia de 26 de octubre de 2011 (recurso de casación 188/2009 ), en relación con los actos que no tengan carácter discrecional, "habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposiciónnormativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión."

Incluso se insiste en la mencionada sentencia que "no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita."

Y esasconsideraciones,si bien están referidasyjustificadasen los casos delos actos administrativos,es

también predicable, con mayor razón, en aquellos supuestos en que la responsabilidad reclamada se vincula a disposiciones reglamentarias, que la Administración está obligada a promulgar por mandato expreso del Legislador, que hace dicha habilitación con un margen de discrecionalidad o de interpretación de conceptos jurídicos indeterminados que, cuando puedan estar amparados por una actuación razonable y razonada no puede generar la obligación del daño, salvo que se pretenda excluir la misma potestad reglamentaria.

Así pues, de lo expuesto hemos de concluir que cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial por anulación de disposiciones reglamentarias, es necesario examinar si la actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en el sentido de que existiendo elementos discrecionales o concepto jurídicos indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas potestades de manera razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a lalegalidad plasmada en la resolución que anula dicha actuación. Y es necesario atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia --o resolución administrativa, en el caso de actos-- que declara la nulidad del precepto reglamentario, porque en la motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por no se antijurídico ".

En relación con la responsabilidad patrimonial reclamada por la parte actora, la demandada cuestiona que el daño sea individualizado y efectivo, así como la antijuridicidad de la actuación de la Administración. Se estima pertinente comenzar, precisamente, por este último punto.

Así pues, en el presente caso debemos partir del hecho de que mediante la Resolución de 23 de abril de 2013 de la Consejera de Empleo, Empresa e Innovación de la Junta de Extremadura se declaró al municipio de Cáceres como Zona de Gran Afluencia Turística (ZGAT), permitiendo a los comercios abrir los primeros domingos de los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio y octubre. La justificación de esta medida consistió en que Cáceres es ciudad Patrimonio de la Humanidad, tal y como se motivó en la citada Resolución. Sin embargo, mediante la Resolución de 21 de abril de 2016 del Consejero de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura se revocó la mentada medida. Esta decisión fue recurrida judicialmente y esta Sala desestimó la pretensión de nulidad mediante la Sentencia nº 187/2017 de 27 de abril, Rec. 460/2016. Sin embargo, el Tribunal Supremo en su Sentencia nº 1319/2018 de 18 de julio estimó el recurso de casación y anuló la Resolución de 21 de abril de 2016 del Consejero de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura, sin imposición de costas por la existencia de dudas de Derecho.

A estos efectos, ya hemos hecho mención a la jurisprudencia existente en relación con la antijuridicidad y, de los hechos que acabamos de mencionar, resulta especialmente relevante el dato de que esta Sala no consideró que la Resolución impugnada fuera contraria a Derecho, confirmando la misma. Por otro lado, el Tribunal Supremo admitió la casación, dejando constancia de que nos encontrábamos de una cuestión que no había sido tratada anteriormente por dicho órgano y sin que existiera jurisprudencia al respecto. Por último, pese a las alegaciones de la recurrente sobre la Sentencia del Tribunal Supremo en la que se dice que es evidente que no podía revocarse la declaración de ZGAT porque dicha decisión se basó en que Cáceres es ciudad Patrimonio de la Humanidad y lo sigue siendo, es necesario tener en cuenta que no hubo condena en costas por la existencia de dudas de Derecho.

Todo ello nos lleva a concluir que no nos encontramos ante una conducta arbitraria de la Administración y que la Resolución de 21 de abril de 2016 del Consejero de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura no era palmariamente contraria al ordenamiento jurídico, ya que esta Sala no apreció contradicción alguna y tuvo que ser el Tribunal Supremo el que anulara la Resolución, pero dejando constancia de las dudas de Derecho existentes al no condenar en costas.

Por lo tanto, no se cumple con el requisito de que se haya causado un daño antijurídico, no siendo necesario analizar los demás elementos de la responsabilidad patrimonial reclamada en el presente asunto.

En conclusión y en atención a los argumentos anteriormente expuestos, debemos proceder a la desestimación del recurso interpuesto y confirmar la desestimación presunta de la reclamación formulada.

Que en materia de costas rige el artículo 139 de la Ley 29/1998 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que procede imponer las costas a la actora.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

FALLO 

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª María de los Ángeles Bueso Sánchez, en representación y defensa de la entidad mercantil CENTROS COMERCIALES CARREFOUR, S.A., contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 18 de julio de 2019 y todo ello con expresa condena en cuanto a las costas a la actora.

Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismo contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutelar o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.