¿Está legitimado el ayuntamiento para impugnar un plan hidrológico con dos presas?

Tribunal Supremo , 15-10-2025
, nº 1292/2025, rec.485/2023,  

Pte: Uris Lloret, María Consuelo

ECLI: ES:TS:2025:4396

ANTECEDENTES DE HECHO 

Mediante escrito presentado el día 10 de abril de 2023 la representación procesal del Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 35 de 10 de febrero de 2023) en lo que se refiere al Plan Hidrológico del Duero. Impugnó igualmente la Resolución de 10 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico (3.er ciclo) y del Plan de Gestión del Riesgo de inundación (2.º ciclo) de la Demarcación Hidrográfica del Duero.

Por diligencia de ordenación de esta Sala y Sección de fecha 13 de abril de 2023, se tuvo por interpuesto el recurso y se ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que formalizara escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, mediante escrito presentado en fecha 23 de febrero de 2024, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que:

«1. La Sala anule los actos impugnados, declarando la nulidad o subsidiaria anulabilidad de los actos impugnados, con todo lo que proceda en derecho.

2. Se condene, en su caso, a suprimir las medidas 6403238 presa de los Morales y 6403237 presa de La Rial, y todas las medidas asociadas a dichos proyectos contenidas en el Plan y Adenda publicadas.

3. Con condena en costas a la Administración.».

En el mismo escrito fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada y solicitó el recibimiento a prueba del procedimiento.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la Administración General del Estado, contestó la demanda mediante escrito presentado en fecha 2 de abril de 2024, en el que tras fijar los puntos de hecho y de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala la desestimación del recurso, con expresa condena en costas a la recurrente.

La parte codemandada se personó después del trámite de contestación a la demanda.

Mediante decreto de 8 de abril de 2024 quedó fijada la cuantía del presente recurso en indeterminada. Por auto de 9 de enero de 2025 se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose la propuesta por las partes, e incorporándose a los autos.

En fechas 14 de abril y 12 y 20 de mayo de 2025 presentaron la parte actora, la demandada y la codemandada, respectivamente, escritos de conclusiones.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 18 de julio de 2025, se designó Magistrada ponente a la Excma. Sra. Dª. María Consuelo Uris Lloret y se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 14 de octubre de 2025, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso por el Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera (León) el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 35, de 10 de febrero de 2023), únicamente respecto del Plan Hidrológico del Duero, y, concretamente, por el mantenimiento en la Revisión del Plan Hidrológico 2022-2027 de los proyectos de construcción de la presa de La Rial (medida 700149) y de Los Morales (medida 700150).

Impugna igualmente la Resolución de 10 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico (3.er ciclo) y del Plan de Gestión del Riesgo de inundación (2.º ciclo) de la Demarcación Hidrográfica del Duero.

El Real Decreto 35/2023 trae causa de la disposición adicional undécima del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que obliga a revisar cada seis años los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas. Ello determina que los planes revisados mediante el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, referidos al ciclo sexenal 2016-2021, deban ser nuevamente actualizados para su aplicación en el periodo 2022-2027, siendo ésta la finalidad del Real Decreto impugnado.

Según el artículo 41.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre.

Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el Real Decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, establece que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del Real Decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Los doce primeros anexos incluyen el contenido normativo de los correspondientes planes hidrológicos. Se trata, como dispone el artículo 81.1.b) del Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, de determinados contenidos del plan que tienen carácter de norma y que han de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado».

Como se ha señalado anteriormente, la impugnación se centra en el presente supuesto en Plan Hidrológico del Duero, y, concretamente, en el mantenimiento en la Revisión del Plan Hidrológico 2022-2027 de los proyectos de construcción de la presa de La Rial (medida 700149) y de Los Morales (medida 700150).

Alegaciones de la demanda.

En la demanda se hace un resumen del expediente seguido para la Declaración Ambiental Estratégica y de la tramitación del Real Decreto, y, como motivos del recurso, alega el ayuntamiento demandante los siguientes:

1) Informe de viabilidad negativo de las presas que no fue tenido en cuenta en el estudio ambiental estratégico, ni tampoco por el órgano ambiental para realizar la evaluación ambiental estratégica (EAE).

Alega la recurrente que las citadas presas aparecen dentro del «Listado de actuaciones que suponen nuevas modificaciones en el III ciclo» y «Listado de masas de agua con nuevas modificaciones bajo el art 4.7. de la DMA» en la página 90 y 290 en estado «En ejecución». Sin embargo, durante la tramitación de la EAE no se tiene en cuenta que la movilización masiva en contra de las presas de La Rial y Los Morales en los términos municipales afectados y la polémica causada por las mismas y sus costes obligó a que Confederación Hidrográfica del Duero encargase un Estudio de Viabilidad de dichas instalaciones, que fue desfavorable. Pese a la fecha de entrega del informe, 12 de junio de 2020, no se valoró durante el procedimiento de Evaluación y Revisión del Plan Hidrológico, ni fue conocido por los interesados en el expediente.

La Confederación viene defendiendo que este relevante Informe de Viabilidad no forma parte del expediente y que «se puede entender como un documento interno encargado en su día para la obtención de información adicional relacionada con los proyectos en cuestión». Sin embargo, la importancia de este informe es capital y debió formar parte del expediente y ser conocida por el órgano ambiental y por los interesados.

Por tanto, a la hora de valorar si se mantiene o no dentro del Plan, siendo los resultados precisamente desfavorables, carece de sentido que se obviase su existencia tanto en el Estudio Ambiental Estratégico, como a lo largo de la EAE, adoptando la decisión de mantener dichas presas dentro del Plan y ocultando al órgano ambiental y a los interesados el resultado de este Informe.

Por todo lo anterior, se ha infringido el artículo 20 y siguientes de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que fijan el contenido del Estudio Ambiental Estratégico, viciando este trámite esencial la EAE. Ya desde las Consultas Previas se venía señalando por algunos interesados la existencia de este Informe de Viabilidad y la necesidad de incorporar sus conclusiones, dado que la propia CHD lo calificó como un «un exhaustivo estudio de viabilidad sobre el proyecto de regulación lateral del río Órbigo, que contemple los costes socio económicos y los asociados a la explotación».

2) Infracción de la Directiva marco del Agua.

Alega la recurrente que, a la vista del Informe desfavorable en materia de costes y económico financiero de las presas de la Rial y los Morales, queda claro que el mantenimiento de las presas en la Revisión del Plan Hidrológico infringe el artículo 4.7 de la Directiva Marco del Agua.

No se puede considerar a la vista de las circunstancias concurrentes que los costes se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones, como afirma el PH, cuando no se han tenido en cuenta adecuadamente las conclusiones del mencionado Informe de Viabilidad que concluye expresamente que el mejor escenario en materia de costes es no ejecutar las presas.

Obviar este Informe y mantener esta modificación de las características físicas de una masa de agua superficial, sin evitar el deterioro de una masa de agua que pasa de estado "Natural" a "Muy modificado", afectando a Red Natura 2000, supone incurrir en una infracción de los artículos 9 y 36 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, Plan Hidrológico Nacional, artículos 40.bis), 92, 92 bis) y 92 ter) del Texto Refundido de la Ley de Aguas (RD Legislativo 1/2001 de 20 de julio) así como los principios ambientales del artículo 35 del Real Decreto 907/2007 de 6 de julio (Reglamento de Planificación Hidrológica).

En la propia Ficha de esas masas de agua se reconoce la afección a Red Natura 2000, señalando que «afectaría levemente a los espacios protegidos señalados» y que el arroyo Barbadiel pasa de estado «Natural» a «Muy modificado».

Añade la recurrente que en este caso no se ha tratado adecuadamente ese «interés público superior» de las presas, a lo que se une que se ha ocultado un Informe Negativo sobre su viabilidad, dando continuidad a unas estructuras económica y técnicamente no viables. Las presas no se llenan por gravedad, sino que tienen unos relevantes costes energéticos a la hora de bombear el agua para las mismas a lo que se une la disponibilidad del recurso, realizando en el Plan impugnado una excepción a la ley con una justificación errónea.

A todo lo anterior se une que han transcurrido seis años desde las DIAs de las presas -caduca en mayo de 2024- y que la misma ya contó en su día con informes negativos provenientes de la propia Dirección General del Medio Natural de la Junta de Castilla y León. Por tanto, para cuando este Tribunal resuelva el recurso las DIAs de las presas habrá caducado, tras 6 años desde que fueron dictadas y sin que se hayan autorizado los proyectos por el órgano sustantivo.

3) Vulneración del derecho a la participación pública y de acceso a la información.

Alega la corporación recurrente que, a pesar de que el estudio del profesor Don Carlos Porfirio Pérez, de la Universidad de Salamanca, está finalizado en el año 2020, la Confederación no lo publicitó ni es posible el acceso al mismo durante el periodo de participación e información pública del Plan Hidrológico del III ciclo.

Ello supone, tal y como denuncia en el expediente la Federación Ecologista en Castilla y León en sus alegaciones, que se ha incurrido en una vulneración del derecho a la participación pública y de acceso a la información y a un apartamiento del procedimiento legalmente establecido para la Planificación Hidrológica. Se han infringido el artículo 72 y siguientes del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, que fijan el procedimiento para hacer efectiva la participación pública en la Planificación Hidrológica. Igualmente, se ha vulnerado la Ley 27/2006, de 18 de julio.

Considera la parte actora que se ha incurrido en un vicio de nulidad de un trámite esencial de la EAE y de la Revisión del PH como es la información y participación pública, ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015. Del expediente administrativo se deprende que ni la Administración autonómica de Castilla y León ni el resto de los interesados, ni miembros de los órganos colegiados intervinientes -entre ellos el ayuntamiento demandante- conocieron este informe a la hora de adoptar sus decisiones o participar en este Plan y en la EAE. Ello vicia estos actos en lo que respecta a la decisión sobre estas Presas, que tampoco están adecuadamente justificadas conforme al artículo 4 de la Directiva Marco del Agua, dado que las conclusiones del informe son inequívocamente adversas a estas dos medidas incluidas en la Revisión del Plan Hidrológico y ello nunca ha sido públicamente conocido ni se ha tenido en cuenta.

Contestación del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado se opone a la demanda. En cuanto al objeto del recurso, alega que existe cierta ambigüedad en la definición, pues del suplico de la demanda pareciera que la recurrente pretende la nulidad del todo el Real Decreto con carácter principal, y solo, de forma subsidiaria la nulidad de las «medidas 6403238 presa de los Morales y 6403237 presa de La Rial, y todas las medidas asociadas a dichos proyectos contenidas en el Plan y Adenda publicadas».

Como cuestión previa, y expuesto lo anterior, alega la Abogada del Estado la falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente, invocando la doctrina de esta Sala sobre la legitimación activa. Entiende que no se justifica en este caso un interés propio del artículo 19.1 a) LJCA, ni en lo que afecta al ámbito de las competencias del municipio, de acuerdo con el artículo 19.1 d). Para este supuesto la jurisprudencia de esta Sala ha exigido que la legitimación tenga relación con el ámbito de competencia de la entidad local, legalmente delimitado. Cita distintas sentencias, y entiende que en este caso la afectación a la competencia del Ayuntamiento se funda sucintamente en «el interés público» que representa y en el de los vecinos, sin citar ni una sola competencia municipal afectada.

Invoca una segunda causa de inadmisión del recurso, como es la desviación procesal y la impugnación de un acto consentido y firme, alegando que las dos presas aquí cuestionadas se incluyeron en el primer Plan Hidrológico (ciclo 2009-2015), en el segundo (ciclo 2016-2021) y en el tercero o vigente (2022-2027). Por tanto, en la fecha en que se encarga el estudio de viabilidad a que se refiere la parte actora estaba vigente el Plan Hidrológico aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, que incluye entre sus medidas la construcción de las dos presas (La Rial y Los Morales) en aplicación del Programa de medidas (medidas 6403237 y 6403238). Y en ese momento estaba también vigente la DIA de estas presas, formulada por Resolución de 22 de mayo de 2018 -y que ahora sigue vigente, prorrogada-, por lo que desde el punto de vista procedimental la Dirección General del Agua, como agente responsable de la ejecución de las citadas presas, debía acometer la redacción de los proyectos y, en aplicación de los artículos 46.5 del TRLA y 2.1 del RD 1/2026, como elemento de apoyo a la decisión sobre viabilidad del proyecto se encargó un estudio externo -el aludido de contrario- para valorar la viabilidad económica.

Respecto al fondo, alega que el estudio de viabilidad a que se refiere la actora no forma parte del procedimiento de tramitación de la DAE del Plan Hidrológico, sino del juicio de viabilidad referido por el artículo 2 del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero que aprueba el Plan Hidrológico del Duero, en relación con el artículo 46.5 del TRLA. Por tanto, no hay infracción alguna de la LEA ni motivo alguno para anular la DAE. La demanda no identifica siquiera qué preceptos de la LEA considera infringidos.

Y es incierto que el estudio de viabilidad económica-financiera que aporta la demanda se ocultase torticeramente. Así, se pidió tal informe externo para ayudar a crear el juicio de viabilidad por parte del órgano competente, pero tales opiniones fueron contrastadas y el órgano competente decidió, dentro de su legítima discrecionalidad técnica y a la vista de las actuaciones de contraste referidas, que procedía mantener las medidas cuestionadas. E incluso, el informe del experto externo tampoco dice lo que la demandante pretende. Así, este estudio, como se explica técnicamente en el documento núm. 1, aportado con la contestación y realizado por el Instituto Multidisciplinar de Empresa de la Universidad de Salamanca, analiza, mediante una modelización exploratoria y utilizando modelos de programación matemática, las ventajas y desventajas de dos series de escenarios para estrategias contrarias:

- 100 escenarios para la estrategia statu quo (no construcción de las presas), en los que se restringen progresivamente las dotaciones de agua de riego para los regantes de la zona hasta en un 50%, en intervalos regulares.

- 100 escenarios para la estrategia de construcción de las presas, en los que se incrementan progresivamente los precios del agua (en €/m3) hasta en 10 céntimos de € a intervalos regulares, para la recuperación de los costes de construcción, ambientales y de bombeo; imputados a la totalidad de demandas agrarias del sistema Órbigo.

En la modelización de cada escenario, los agentes (usuarios del regadío) en el modelo de programación matemática supuestamente deciden sobre la cartera de cultivos con el objetivo de maximizar la utilidad, considerando restricciones sobre disponibilidad de agua, tierra, etc.

Para comparar la estrategia statu quo con la estrategia de construcción de las presas, se combinan los escenarios de las dos estrategias, obteniéndose 10.000 escenarios posibles. La comparación se realiza evaluando la diferencia entre el impacto que tiene la estrategia (statu quo) frente a la otra (construcción de presas) sobre el Valor Añadido Bruto agrícola (VAB).

Los resultados obtenidos en tal comparación sugieren que la estrategia statu quo (no construcción del embalse) es la estrategia preferida en el mayor número de los 10.000 escenarios considerados, atendiendo a los impactos sobre el VAB.

Para tomar una decisión en base a estos resultados, se aplican métodos de toma de decisiones robustas automatizados (BRF, MinMax y MinMax regret), que sugieren que la estrategia robusta es la de statu quo (no construcción del embalse).

Además de esta modelización -y siguiendo lo que dice el doc. 1- se ha aplicado un cuarto método, un juicio experto, del que se deduce que no se puede establecer con certidumbre qué escenario entre los 10.000 simulados en el estudio es el que se corresponderá con la realidad.

Esa falta de certidumbre, cuyo probable origen está en que para modelizar cada escenario no se han realizado consultas reales a regantes del sistema de explotación sobre la cartera de cultivos en el contexto de la problemática específica de la zona, hizo que el Organismo de cuenca contrastara las conclusiones del estudio con los usuarios reales de la zona, que son quienes deben sufragar las inversiones, con el fin de establecer, precisamente, un juicio de experto adecuado. Así, las conclusiones de este estudio del Instituto Multidisciplinar de Empresa se pusieron en conocimiento de los usuarios y financiadores de estas obras (regantes) en sendas reuniones de 2 de diciembre de 2020, 28 de enero (telemática) y 29 de noviembre de 2021. En esas reuniones se ofreció a los usuarios la mejor información disponible de los futuros costes en los que incurrirían al actualizar los importes de las inversiones que figuran en el Anteproyecto de obras, remitiéndose el 2 de febrero por el Organismo por correo electrónico una tabla de costes de amortización y mantenimiento derivados de la construcción de las presas. Esa información era necesaria ya que son los usuarios los que deben satisfacer las inversiones de acuerdo con lo previsto por el artículo 114 del TRLA.

Con fecha 5 de marzo de 2021 el Sindicato Central de Barrios de Luna remitió un escrito a la Presidenta del Organismo de cuenca en el que daban cuenta del acuerdo tomado por la Comisión Permanente, por el que aceptaban atender los pagos derivados de las infraestructuras, en los términos fijados por el régimen económico financiero del TRLA, a la vez que solicitaban al MITERD que tratase, en la medida de lo posible, de buscar financiación en los fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que llegarían, en esa fecha, próximamente a España.

Esta respuesta positiva ha contribuido a formar el juicio de experto del Organismo en relación con la viabilidad económico-financiera a la que se refiere el artículo 46.5 del TRLA, viabilidad económico-financiera que no puede cuestionarse, pues, en base meramente al informe presentado de contrario.

Respecto a la alegación de caducidad de la DIA de las presas, alega la parte demandada que no se entiende este aspecto de la demanda, pues la DIA fue emitida por Resolución de 22 de mayo de 2018, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural y tiene un período de vigencia de cuatro años. Este período de vigencia fue prorrogado, a petición del Organismo de cuenca y de acuerdo con el artículo 43.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por otros dos años, dado que desde la fecha de Resolución de DIA no se había procedido a redactar los proyectos de ejecución.

Respecto a la alegación de la infracción del principio de participación pública, reitera la parte demandada que el Estudio de viabilidad económico-financiero de las Presas de La Rial y Los Morales (León) no forma parte del procedimiento de tramitación de la EAE del Plan Hidrológico, sino de la elaboración del Informe de viabilidad relativo al artículo 46.5 del TRLA y, además, no es conclusivo sobre el asunto que se analiza, y ello se evidencia en que la no publicación del estudio no fue obstáculo para que el Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera presentara un escrito de observaciones durante la fase de consulta pública del Plan Hidrológico. Lo mismo puede decirse de la participación de Ecologistas en Acción, a que se refiere la parte recurrente.

Por último, no se incumple en modo alguno la Directiva del Agua, en primer lugar, porque, conforme a su naturaleza jurídica, está traspuesta en nuestra legislación nacional sobre aguas, por lo que el pretendido incumplimiento debería referirse a la misma o alternativamente identificarse en qué la normativa española no traspone adecuadamente la europea, lo que la parte demandante no hace.

Invoca en este caso la parte demandada el artículo 39 del RPH. Señala que la construcción de las dos presas supone la modificación de las características físicas de la masa de agua DU-30400129 (Arroyo de Barbadiel), y la justificación de la decisión y el análisis de los requisitos del artículo 39 se realiza en el apartado 2.1.4 del Apéndice III del Anejo 8.3 del Plan Hidrológico. En ese análisis se valoran las diversas alternativas para resolver la falta de garantía de suministro y en cada una el impacto sobre diversos aspectos, entre los que se incluye la capacidad de pago de los futuros usuarios.

Por lo que está justificado el beneficio o interés en la realización de estas medidas en los términos de la Directiva y de nuestra legislación.

Legitimación activa del Ayuntamiento recurrente.

Como se ha expuesto, alega el Abogado del Estado la falta de legitimación activa de la corporación recurrente. La parte codemandada, Sindicato Central del Embalse de los Barrios de Luna, en su escrito de conclusiones alega también este causa de inadmisibilidad del recurso.

En la demanda fundamentaba el Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera su legitimación «en aplicación del artículo 19 de la LJCA , ya que ha participado expresamente en el proceso de Revisión de Plan Hidrológico y se ven afectados sus intereses públicos y el de sus vecinos por su contenido consistente en mantener dos presas que afectan a sus territorio. [...] En todo caso, en el ámbito ambiental está reconocida la acción pública».

Añadía: «Entre otros, es el artículo 44 LJCA el que regula los conflictos entre Administraciones públicas, siendo la norma que habilita igualmente la presentación de esta demanda».

Ante la invocación de la falta de legitimación activa en la contestación a la demanda, en su escrito de conclusiones la parte actora amplía sus argumentos en relación con esta cuestión. Alega que participó en el trámite de consulta pública respecto al Borrador de Proyecto de Plan Hidrológico del Duero 2022-2027, y que solicitó expresamente en vía administrativa la exclusión de la presa del Arroyo de Los Morales y la presa del Arroyo del Rial de la Revisión del Plan Hidrológico. Añade que el territorio de su municipio se vería afectado por la construcción de las presas, con un impacto negativo directo, concurriendo por tanto legitimación de la corporación, de conformidad con el artículo 19.1 e) LJCA. Así, se trata además de proyectos de la Categoría A, es decir, presas cuya ruptura puede afectar gravemente al municipio, estando atribuidas a las entidades locales legitimación para actuar contra actos de la Administración del Estado o autonómicas que incidan en su ámbito competencial. Y entre sus competencias se encuentra la protección del medio ambiente, la seguridad en lugares públicos, protección civil, y ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

Invoca también el Ayuntamiento recurrente el artículo 19.1.b) de la LJCA, y entiende que le confiere legitimación para actuar en representación de intereses colectivos, en este caso en defensa de sus ciudadanos, materializando el mismo en la conservación de recursos naturales, dado que estas presas ocuparán los dos únicos valles del municipio, afectando al clima del mismo siendo el lugar donde más lúpulo se cultiva en España.

Teniendo en cuenta las alegaciones de ambas partes, hemos de examinar el criterio de esta Sala en relación con la legitimación de las entidades locales para impugnar planes hidrológicos. En términos generales, se ha venido negando su legitimación activa. Así, podemos citar, entre otras, las STSS de 8 de mayo de 2024 (Rec. 459/2023), de 9 de mayo de 2024 (Rec. 512/2023) y de 30 de septiembre de 2024 (Rec. 488/2023).

Por su objeto, cabe destacar la Sentencia núm. 1546/2024, de 2 de octubre de 2024 (Rec. 497/2023), en un supuesto en que también se impugnaba por un Ayuntamiento los proyectos de ejecución de obras de infraestructura hidráulica. Concretamente, las obras realizadas en los años 2008-2009 y 2010 y las restantes proyectadas en el valle del río Castril para el trasvase desde el río Castril hasta el municipio de Baza (Granada), previstas en el correspondiente Plan Hidrológico, que afectaban al término municipal del Ayuntamiento recurrente, Castril de la Peña.

La respuesta que se da a la cuestión planteada es la siguiente:

«El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, pero sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.

La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero , y 69/2010, de 18 de octubre , el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal.

En relación con esta controversia debemos destacar, en primer lugar, que el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción utiliza el criterio de "derecho o interés legítimo" para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a su fiscalización ( artículo 19.1.c) de la LJCA ). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a ello, el titulo legitimador debe ser interpretado a la luz del principio pro actione siempre y cuando no suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad.

En nuestro caso, la propia Administración demandante no justifica que el Real Decreto impugnado afecte al ámbito de su autonomía. Esto es, no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las Corporaciones Locales, y que se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.

La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos aspectos resulta afectado.

Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.

Como hemos puesto de manifiesto en sentencias anteriores en relación con impugnaciones de Ayuntamientos al mismo Real Decreto objeto del presente recurso [ STS n.º 772/2024, de 8 de mayo (recurso 459/2023 )], ni siquiera una referencia genérica a las competencias municipales de abastecimiento de agua a la población, pueden servir para afirmar la legitimación activa del municipio.

En primer lugar, porque es objeto de impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, sin incidir su contenido en concretas competencias municipales de un ayuntamiento determinado, sin que ninguno de sus mandatos incida en las referidas competencias municipales que permanecen incólumes.

En segundo lugar, porque la posible afección a intereses concretos de colectivos de ciudadanos del municipio recurrente permite activar sus propios mecanismos de representación y defensa, mecanismos que les habilitan para intervenir procesalmente sin que se justifique que el ayuntamiento tenga que subrogarse en esos intereses y representación.

Y, finalmente, porque admitir la legitimación de un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio, como alega en el presente caso el Ayuntamiento demandante, supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el artículo 19 de la LJCA .

Ciertamente, la representación del Ayuntamiento recurrente invoca de manera especial el artículo 45 de la Constitución , y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado que éste recoge, para fundamentar su legitimación activa y también es cierto que el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local incluye entre las competencias propias municipales el medio ambiente. Sin embargo, tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, esta competencia fue redefinida en el sentido de comprender únicamente el medio ambiente urbano. Y el precepto concreta esta noción al referirse a "parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica de las zonas urbanas".

[...]»

El criterio anterior debe ser mantenido en el presente caso. Así, el Ayuntamiento recurrente no acredita que resulten afectados alguno o algunos de sus bienes o derechos. Los riesgos de la construcción de las presas que invoca no sólo afectan a su municipio, sino, en su caso, a los municipios de toda la zona, y es de ver que, en la Resolución de 22 de mayo de 2018, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Sistema de regulación lateral del rio Órbigo: presa sobre el arroyo de La Rial. Presa sobre el arroyo de Los Morales (León), en el apartado A.2.4 Localización, indica que las presas se ubican en el término municipal de Carrizo de la Ribera, «si bien el llenado de los embalses implica también a Cimanes del Tejar. Además, la toma de agua en el río Omaña se emplaza en el término municipal de Las Omañas». La propia demandante ha aportado un documento de alegaciones de distintos Ayuntamientos, presentado ante la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y en el que figuran, además del municipio recurrente, otros afectados.

En lo que se refiere a los costes de las obras, tampoco consta en las actuaciones que vaya a ser asumido coste alguno por la corporación recurrente.

A lo anterior ha de añadirse que las presas -aún no ejecutadas, ni aprobados los proyectos de construcción- se incluyeron en el primer Plan Hidrológico (ciclo 2009-2015) y también en el segundo (ciclo 2016-2021), sin que se impugnara con anterioridad por el Ayuntamiento, lo que evidencia que no consideró inicialmente que afectara a sus competencias municipales.

Por último, no cabe la impugnación independiente de la Resolución de 10 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico (3.er ciclo) y del Plan de Gestión del Riesgo de inundación (2.º ciclo) de la Demarcación Hidrográfica del Duero, de conformidad con el artículo 25.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, extendiéndose también a aquélla resolución la falta de legitimación activa de la recurrente.

Por todo ello, procede declarar la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera, de conformidad con el artículo 69 b) de la LJCA, sin perjuicio de que pueda impugnar, en su caso, otros actos posteriores que guarden relación con las obras de infraestructura hidráulica previstas en el Plan Hidrológico recurrido.

Costas procesales.

Conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Declarar inadmisible, por falta de legitimación activa, el presente recurso contencioso-administrativo núm. 485/2023 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Carrizo de la Ribera contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, respecto del Plan Hidrológico del Duero.

Segundo.- Confirmar el Real Decreto impugnado por ser conforme a Derecho.

Tercero.- Imponer las costas a la parte recurrente en los términos indicados en el último fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no caber recurso alguno e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.